政府提前回购有九大原因 老项目外迁或成未来趋势
9月10日，中国水网转发了银川市政府提前收回银川第一污水厂特许经营权的报道获得行业关注。相关的报道里，并没有解释政府此举的具体原因。那么政府到底因何原因提前回购呢?
来源：绿谷工作室 作者：谷林
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9月10日，中国水网转发了银川市政府提前收回银川第一污水厂特许经营权的报道(具体可见：政府单方面收回特许经营权?银川第一污水厂特许经营回购日确定)，获得行业关注。
相关的报道里，并没有解释政府此举的具体原因。那么政府到底因何原因提前回购呢?
关于政府提前回购特许经营项目，之前E20绿谷工作室发表的文章《再议省级环保集团现象：不用过于担心平台市场通吃》里，曾有行业资深人士对于各省成立省级平台现象提出了自己担忧。他认为：纵观产业发展历史，环保产业市场化的过程，其实正是政府解决环保服务资金困境过程和政治压力的过程。当压力得以缓解，尤其是在尝到自属环保平台的经济蜜糖之后，地方政府有可能产生更大的胃口，也许会出现更多的特许经营项目被省级环保平台回购。
实际上，这个担心在几年前就已经被证实。据《三秦都市报》报道，2019年7月25日，陕西淳化县政府与咸阳恒兴污水处理有限公司签订淳化县污水处理厂BOT合同解除及资产回购协议，同时与陕西省水务集团污水处理有限公司签订淳化县污水处理厂资产并购协议。一年多以后，陕西省水务集团又以同样的方式与礼泉县人民政府签订了礼泉县城污水处理厂资产并购协议。
2020年7月8日，江苏盐城市发布《关于印发全市城镇污水处理设施一体化建设运营管理实施意见的通知》，计划成立盐城清水绿岸净水集团，统筹负责盐城全市城镇污水处理设施建设、运营和养护工作。盐城市区（不含大丰区）范围内8座城市污水处理厂、12座建制镇污水处理厂原投资主体按净资产入股市净水集团子公司。对于当前BOT、PPP等合同期内由社会资本方投资管理的污水厂，鼓励其自愿退出，经资产评估后由市净水集团全资收购。
除了上述政府环保平台介入，根据作者搜索，政府对特许经营期间的项目进行回购，还有其他一些主要原因：
政府整体规划，打包运营。早在2015年，为贯彻落实“五水共治、治污先行”的战略部署，加快城镇污水处理设施的建设，提高污水处理运营管理能力，浙江金华下属兰溪市委、市政府决定将市区污水处理厂、6座镇级污水处理厂统一打包，采取“1+6”模式，委托第三方公司运营。通过竞争性谈判，最终确定北京桑德环境工程有限公司为第三方运营单位，对兰溪市区污水处理厂统一运营、统一管理。在市领导的协调和钱江水利股份有限公司的配合下，12月2日与兰溪钱江水务公司签订了市区污水处理厂征收回购协议。12月4日市区污水处理厂进行了移交。
形势发生变化，项目满足不了新的环保规划。网易曾发布有一法院判例，某地某公司与某县政府于2007年签订了一份污水处理特许经营协议。在协议履行过程中，县政府对公司的多次调价申请置若罔闻，从未明确给予回复。2017年，市政府划定了新的饮用水水源保护区，该污水厂的排污口正位于了新划定的水源保护区上游。因而，该排污口被上级政府责令整改，县政府声称出于环境保护的公共利益需求，遂撤回特许经营权并收回特许经营项目。
项目无法按计划推进。2019年5月20日下午，山东省高级人民法院召开新闻发布会，公布了多起行政审判典型案例，其中有一个2007年的案例：2007年10月，济南市环境保护局，与济南某固废公司签订了25年期限的医疗废物集中处置项目特许经营权协议。但在项目具体选址工作过程中，因附近村民不配合，导致项目环境影响评价工作无法完成，后续无法推进。期间，济南环保局向固废公司对固废公司进行了相应照会，并于2015 年发出终止特许经营协议的通知。固废公司不服，告到法院。法院判终止协议满足相关法定条件，解除过程符合程序正当原则，但同时判令济南环保局向固废公司进行相应补偿。
根据发展实际，压缩投入。据同花顺财经报道，随着自身发展，吉林省四平市发现并不需要那么多的水务处理公司，2019年3月27日，四平人民政府与三达膜子公司四平三达净水公司签订《四平污水处理厂特许经营权、污水处理服务协议之提前终止协议》，四平政府返回了三达膜其资产回购款、污水处理费以及利息。
管网建设升级改造。2020年9 月 4日，国祯环保公布，公司全资子公司拟与贵州省遵义市生态环境局道真分局、道真仡佬族苗族自治县水务局签署《遵义市道真仡佬族苗族自治县乡镇污水处理厂(站)及县城二期污水处理厂配套建设工程PPP项目合同终止合同书》。2018年10月27日三方签署了PPP项目合作合同。后道真县人民政府计划以PPP模式推进城区管网雨污分流改造工作，拟回购该项目。
项目达不到环保要求。2002年11月份，国中水务中标秦皇岛市第四污水处理厂。但在2020年4月21日，秦皇岛市城市管理综合行政执法局致函国中水务声称：因为近几年污水厂运行不稳定，每年均有超标，且经多次督导、帮助和整改，仍未有根本性改变，并且呈恶化趋势，一定程度上影响城市生态环境建设和城市运行安全，故对第四污水厂采取强制接管。但政府此举并不被国中水务认可，此事也引发了行业关注与争议。
企业因资金问题被迫退出。2021年1月19日，万邦达公告，为加快盘活资产、防范经营风险、提升主营业务发展能力等综合原因，公司筹划退出内蒙古乌兰察布PPP项目，乌兰察布市集宁区政府拟以13.41亿元回购项目资产及相关特许经营权。该项目相关资产账面价值为19.9亿元，万邦达因进行债务重组计提资产减值损失约4.5亿元。
此次银川市政府提前回购第一污水处理厂，到底是因为什么原因?
曾参与过银川第一污水厂项目服务的法律专家刘世坚分析，有关新闻提及政府计划将老厂关闭，而将银川第一污水处理厂的污水进水引入银川市新的再生水处理厂，所以可能是在新的城市发展背景下，政府对当地污水收纳和处理系统的规划发生调整。
根据达力环保的公告，银川第一污水处理厂位于银川市兴庆区市中心满春乡八里桥村(大概位于下图中心位置西北偏上一点丽景街商业城附近)，总投资约1.8亿元，占地128亩，设计规模10万立方米/日。项目所在地生活和商业成熟。所谓新的再生水厂应该是今年5月份刚达到通水条件的银川第一再生水厂，位于第一污水处理厂西北方向，东至经一路，西至友爱街、银新干沟，南至大连东路延伸段(大概位于下图西北顶角)，项目总占地面积约350亩，形式为半地下式，日处理能力30万立方米，总投资15亿元，其投资单位并非地方的环保平台公司。
另有项目知情人对作者发表了自己的看法。他认为，这个项目被回购，很可能是因为项目所处地块的土地升值了，政府或需要腾出土地另做他用。
知情人介绍，银川第一污水厂项目从2011年签订至今，已经十年之久，区域已经成熟，第一污水厂占地面积128亩，地块增值可想而知。看报道信息，政府将会关闭水厂，极有可能进行商业开发等其他用途，对政府财政来说，或许有更划算的收益。第一污水厂关闭后，这里的污水将被引流至新的再生水厂，应该也有政府与再生水厂投资方的协议约束的原因，但整体来说，第一污水厂关闭的损失及收益应该都在政府的通盘考虑之内。
作者搜索银川土地拍卖信息，今年6月银川兴庆区109国道东侧、兴春路北侧(第一再生水厂西南约2公里)的一处约111亩的地块，起拍价为1.9亿;而2019年兴庆区治平路南侧、规划十号路东侧的一个地块(第一污水厂南边约8公里，相对更成熟更繁华)，20.21亩的起拍价已经达到了1.3亿多。这些土地的价值似乎印证了知情人的判断。
对于政府提前回购的建议，达力环保在公告中明确表示并不同意，并称将继续根据特许协议经营第一污水处理厂，除非双方达成正式书面共识。
刘世坚介绍，银川第一污水厂事件涉及特许经营协议的提前解除及补偿机制，这在《银川市市政公用事业特许经营管理条例》都有提及，或也可将之理解为政府回购项目资产、收回特许经营权。
至于政府行为是否违约，具体要看实际情况和协议约定。如为了公共利益，政府按约定提前收回，就以此计算提前终止补偿金。政府如未遵守协议而单方决定提前收回，则按政府违约计算提前终止补偿金。按照业内惯例，银川第一污水厂的相关协议对上述两种情况或有相应约定。倘若如此，这件事情的重点可能在于双方是否能就补偿金达成合意。从契约的角度看，地方政府如能依约支付特许经营协议规定的提前终止补偿金，也在市场行为范畴之内。不过实际情况可能没有这么顺利，双方协商、谈判、仲裁或诉讼都很常见。
他认为，在双碳时代和存量时代的大背景下，未来环保市场有两大看点：一是存量盘活，二是增量转型。对资本和技术的需求还会继续。特许经营模式可以成为地方政府在这两个方面和社会资本开展合作的合规路径之一。此类回购会在一定程度上削弱市场竞争，甚至影响市场信心，但地方政府在市政行业的统筹、规划、管理、协调和发展能力或可得到增强。
前述知情人也介绍，污水处理也属于公共服务，虽然污水处理厂在前，城市整体发展在后，但污水处理终归是为城市整体发展服务，要让位于城市整体发展规划。当污水项目从之前的郊区位置变成成熟地段时，一要考虑对周边环境的影响，二要考虑整体的经济平衡。这种情况下，向外搬迁，是最常见的选择。
而因为城市快速发展，一些早前规划的污水处理厂不得已向外搬迁，在很早之前就一直在发生：
比如绿谷工作室曾报道过的我国第一座大型城市污水处理厂——天津纪庄子污水厂（推荐阅读：从纪庄子到津沽：新中国第一个大型污水厂的前世今生），自上世纪70年代末建成后，历经改建、扩建，提标、改造，市场化，后逐渐无法满足城市发展的需要：所在的地理位置已经由当初的城市角落变成了“神地”，同时也经常遭受周围居民投诉的环保投诉，很多人期待着将它拆迁。2012年7月，为更好满足天津市对于生态建设及城市建设发展的有关需求，纪庄子污水处理厂迁建工程在津南区大孙庄破土动工。2019年，项目所处原地块上市交易，最终被孙宏斌的融创中国以20.5亿元摘取。
2014年，武汉市政府常务会原则通过大东湖污水治理“四厂集中”规划方案，武汉市沙湖、二郎庙、落步咀3座污水处理厂决定将被外迁并提档升级。这些污水处理厂兴建之初地处偏僻，随着城市的发展和扩张，是时已位于城市核心区或副中心，厂房与周边环境和景观格格不入;同时，为了满足国家、省政府对武汉污水处理和污染物总量减排的要求，这三座污水厂不得不外迁至北湖地区，与化工区污水集中处理。
同样是在2014年，为加快推进滨江商务区的建设，解决主城区污水处理能力不足问题，温州市决定拆除原日处理规模20万吨的污水处理厂，新建一座设计日处理规模40万吨的全封闭半地埋式污水处理厂，在全面提升温州主城区污水处理能力的同时，充分利用污水处理厂顶部空间，打造一个多功能体育休闲公园，为市民营造一个良好的公共活动空间。2018年6月，中心片污水处理迁建工程建成投运；2020年国庆前夕污水处理厂顶部多功能体育休闲公园正式对外开放，获得社会公众广泛好评。
知情人士认为，从21世纪初的水业市场化改革至今，将近20年，水业市场也已经进入存量时代，第一批特许经营项目有些已经开始到期。这样的背景，加之城市的快速发展，如何进行存量项目升级也是很多地方政府需要面对的难题。随着郊区变成市中心，旧有项目原地升级改造之外，或许整体外迁将成为不少地方政府新的选择，以及行业的发展趋势。
笔者再次搜索的事实是：
2020年6月，光大水务(淄博)有限公司一分厂的整体搬迁也被加速推进。根据《潇湘晨报》报道，搬迁原因也是因为随着城市发展，很长一段时间以来，污水厂不但让周边居民有所困扰，也拖累了片区的发展，导致片区价值被严重低估。原污水处理厂整体搬迁后，腾出来的地块，以及相邻的纺织分厂地块，将构建出城市新板块的美妙蓝图。
2020年6月29日，媒体在天津市人民政府新闻发布会获悉，天津东郊污水处理厂及再生水厂迁建工程已于日前实现了达标排放的目标，目前配套工作正在收尾。建成后将成为亚洲最大半地下式污水处理厂，促进天津北部新区和空港等地区的快速发展。
2021年1月6日，南通市观音山水质净化厂迁建工程可行性研究报告获得南通市行政审批局批复。此前，南通市委市政府谋划建设集行政办公、金融、商业、商务、居住功能为一体的现代化新型城区，其核心为中央商务区。项目恰位于中央创新区规划的核心区域，占地与区域整体规划、开发的定位矛盾。根据中央创新区最新的控制性详细规划，项目用地规划部分为商业及居住用地、部分为中央森林公园用地，此外规划环中央森林公园东侧的景观道路也从项目现址穿越。
唐山市北郊污水处理厂2001年6月份正式投入运行，经历了20年的城市发展建设，附近已经新建了许多住宅楼和城市配套设施，郊区变市区。为此，唐山市也将在2021年下半年启动对其的搬迁计划。
这些只是部分，2021年还有很多诸如汕头龙珠水质净化厂、武汉光谷三路污水处理厂、大同东郊污水厂等等搬迁计划正在进行中或即将启动。
如果这些可以算作早期投建的污水厂的未来，那么或许真的可以说，未来正在来临！
（特别感谢一碗汤等网友和专家的支持）
彩蛋时间到
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本文作者：谷林，E20绿谷工作室合伙人。
绿谷工作室是E20环境平台特别成立的深度内容生产部门，立足产业使命，透析产业变迁，挖掘产业故事，访谈产业人物，展现环保情怀。由谷林、全新丽担纲主笔。
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