各省市纷纷成立环保集团，是市场危机还是转机？
近日，中国水网报道，云南省将成立省级环保平台。而就在一周前，四川省生态环保集团有限责任公司正式揭牌。再稍微往前，是福建省、安徽省均发布公布，计划组建各省的生态环保集团，打造龙头企业。
是什么让这些省都急于打造自己的环保平台？这样的举措对于环保产业市场到底意味着什么？对大多数企业来说，是危机还是转机？
来源：绿谷工作室 作者：谷林
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各地纷纷组建省级环保平台的背景
随着环保市场化逐步深入，环境服务市场已经从单点供需走向综合阶段，很多环保企业也正在向已环境综合服务提供商迈进。尤其是一些地方性国企，积极推动以此为目标进行发展与升级。
与此同时，在十八大之后，生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，重视程度之高、工作力度之大、制度出台频度之密、监管执法之严都是前所未有的。十九大更是提出“保护生态环境就是保护未来”“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，“绿水青山就是金山银山，冰天雪地也是金山银山”的两山理论被写入党章。中央环保督察雷霆行动，被称为“推动落实生态环保责任的利剑”。
是时，全国经济仍处于下行周期，金融杠杆进一步收紧，PPP热潮正席卷全国：很多建设型央企进入环保PPP领域，市场竞争加剧的同时，生态合作也被领先企业广泛认同。因为市场项目综合性变强，资金净额变大，环境产业关系逐步从上下游、甲乙方过渡到了利益共同体。于是，一些省市开始着手构建产业共赢生态，提前谋划，将地方相关国有资产梳理整合，组建地方级环保舰队。
2019年，中国水网专门发表文章（推荐阅读：24家省级“环保类”集团横空出世，偶然or必然？），详细总结了从2007年至2019年间成立的24家省级环保平台。据统计，24家中，有13家是在2014年之后成立，其中在2007、2009，以及2016-2017四个年份里数量较多，均为3家。
根据E20环境平台研究院执行院长薛涛的分析，这与2008年到2010年是"四万亿"刺激的时间点，以及2015年和2016年是财政部整顿地方负债的时间点相重合。为加强地方政府债务控制，国家出了很多规则。各省级政府发现一些地方事权范围内的事情，在各种严控债务的规则下无法完成，因此就成立省级平台公司来解决问题。（推荐阅读：薛涛：断面水质和进水浓度双重压力下的“十四五”之机会与风险）
根据中国水网之前的统计以及后续的报道总结，各省市成立地方平台主要基于如下考虑：
生态文明建设和两山理论受到空前重视，环保监管日益严格，但市场发展及竞争压力日增：一方面，PPP空间逐渐变小，“外来的和尚”包括非属地的投资运营公司、建筑公司等参与水环境治理遭遇更多挑战。另一方面，根据E20环境平台首席合伙人傅涛的说法是——资本市场的不确定性强、变化大、周期短，短贷长投风险又很大，市场面临政府支付能力不足的挑战。很多新兴市场看上去是非常漂亮的跑道，但是不知道水到底有多深，进去以后可能会“淹死”，叫好不叫座。让政策性央企、省级“环保类”集团以及市一级国企带着行业使命和政治任务登上历史舞台。（推荐阅读：傅涛：时代变局下的水业未来）
不少地方希望成立省市级环保平台，借助多方面的整合和调整，在资金、技术、资源等方面都发挥出“1+1>2”的效应。
如辽宁省2016年3月组建环保集团，就是为了推进国有资本投资和运营公司进行混改等改革试点，以集团整体上市为目标助推辽宁乃至东北老工业基地振兴。
2021年2月20日，徐州市环保集团有限公司正式运营。它被徐州市定位为全市重点环境基础设施建设投融资主体、重点环境基础设施市级投资主体，并担负着引领徐州环保产业发展的希望。
而对于浙江环保集团，浙江省国资委的预期是将其打造成为浙江省经营规模最大、竞争力最强、经济效益最好、品牌价值最高的国际性综合节能环保服务商，并成为新一轮经济发展增长点。
在中国固废交流群里，有人提出了各地政府或许还有没有明说的考虑：央企国企纷纷下场，市场竞争日趋激烈，与其被别的公司来抢，还不如自己把国资下面的环保企业兜在一起。把环保蛋糕一部分留在本区域，留在政府可控的范围；如有政府自己想做的环保项目，在资金缺乏、PPP走不通情况下，可以用国有环保集团进行操作，政府立项，环保集团从银行贷款。虽然环保集团没有技术装备，但可以找民营企业进行二包，从而让自己想做的环保项目具备足够的自主权。
省市级环保平台对于市场的利与弊
那么问题就来了：这些省市级环保平台是否能实现其发展目的？对于市场来说，这样区域巨无霸一样的存在是否会形成新的区域垄断和市场分割？
对此，部分中国固废交流群群友认为：环保市场的地域性本来就很强。比如土壤修复领域，部分地区的场地修复市场100%由本地公司在做，绝大部分地区的本地化率估计超过了80%。在这样的背景下，一些地方成立环保集团，或许更多是基于政治考量，搭建了一个当地政府可控的操作平台。从实际的效果来看，好像并没有什么大的动作，也没有拿到大项目，对市场影响不是很大。
有人认为省市级环保集团在本省市属于有政府扶持的“巨无霸”，有着天然的资源、资本等优势，在项目招投标中获取中，容易存在定制和排他性问题，与公平竞争相悖，导致区域垄断，继而带来效率下降的问题；本质上各省市纷纷成立环保集团，各自画地为牢与国家的市场化大方向相悖，形成市场分割。
这个问题，不仅是省市环保集团需要面对的问题，也是一些央企和国企进入市场竞争时，需要面对的问题。项目招投标方面，国家有招标投标法来管理，即使是省级环保集团，也必须依法参与竞标。
各省市环保集团虽然在所在区域有很大的优势，但当前的环保市场，已经形成了基本的态势：活跃在各地的央企是第一集团军，本地国企和全国性民企龙头为第二集团军，广大民企为第三集团军。
在“2020（第十八届）水业战略论坛”中，北控水务集团有限公司执行董事、执行总裁李力认为：从需求侧政府痛点来看，无论是BOT-TOT方式，还是PPP方式，政府综合治水的“环境公共服务和管理”一直存在着被“离散化”和“碎片化”困扰，即环境施治责任只有“分包方”，没有“总包方”。他认为，解决这个问题的出路在头部企业与政府及企业之间的合作上，一是企业和政府成为命运共同体。二是龙头企业和骨干企业成为发展共同体。
而在这样的合作中，一般是民营技术和设备企业成为第二集团军或者第一集团军的供应商。在一些项目中，第二集团军也会与第一集团军形成合作，由第一集团军负责项目投资，冲业绩；第二集团军负责建设和运营，拿实惠。
在薛涛看来，省市平台公司给市场带来的一个明显变数是：一些投运型的优质资产也许会被平台截流，作为其做大可持续现金流以担任政策性融资任务的前提。由此，这些项目机会不再以之前的特许经营或ppp方式外包出来，对传统社会资本来说，其扩张空间实际上受到了进一步限制。而一些特许经营到期或出问题的特许经营项目也被收回，直接给予了平台公司。比如中国水网报道过的泰州案例以及金源经开污水厂到期的文章中，都能看到政府的这种考量。（推荐阅读：特许经营被城投平台收回 泰州桑德水务更名为泰州金姜水务；再见，金源经开污水处理厂！再见，BOT时代？）
如果说竞争，当前项目投运方面的竞争，应该已经没有民营企业什么事情了。对于各省市环保集团来说，真正的竞争对手是类似长江生态、中节能、光大国际这样的大央企。可以预见的是，将来的民营大型环保公司会越来越少，大一点的民营上市企业投入国企、央企的怀抱，成为它们内部的二传手。小的环保公司要想生存必须要有专精特的技术，成为大企业的合作供应商。
对于各省市环保集团来说，薛涛介绍，这些平台公司主营业务一定是他的主管部门优势领域相关。比如由环保部门发起的如广西环保集团、江苏环保集团，因为环保局部门所管辖的业务中，以工业危废治理、三废治理或是环境监测为主，这些平台的重资产业务就很难布局。而基于水利部相关的环保集团，则在水资源利用和水污染治理上会有优势。在具体的实践中，省级“环保集团”业务的发展一定要把握好主管厅局的优势资源。
（感谢方朝军、吴云、蓝文贵、王永胜、王灿发、鲁晓辉等专家群友的参与和支持）
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本文作者：谷林，E20绿谷工作室合伙人。
绿谷工作室是E20环境平台特别成立的深度内容生产部门，立足产业使命，透析产业变迁，挖掘产业故事，访谈产业人物，展现环保情怀。由谷林、全新丽担纲主笔。
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