养老生态面面观 第七期丨现有养老服务供给情况1【ABC观察】

序言

前六期专栏中，研究组聚焦宏观政策层面，分析了养老政策的演变历程，解读了政府在养老生态发展中的作用，并且借鉴马斯洛需求理论，提出了老龄人群需求模型，开展了面向多元老龄人群的需求调研。本期和后几期专栏中，我们将聚焦供给侧，展示现有养老服务供给情况，并分析挑战及启示。

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根据《2021年民政事业发展统计公报》，截至2021年底，全国共有各类养老机构和设施35.8万个，养老床位合计815.9万张。其中：注册登记的养老机构共39961个，包括社会福利院1521个、特困人员救助供养机构17292个、其他各类养老机构21148个，床位503.6万张；社区养老服务机构和设施31.8万个，共有床位312.3万张。这些机构和床位为我国2亿老年人特别是失能失智老人提供了照料保障。根据 “十四五”国家老龄事业发展规划，到2025年我国养老服务床位总量要达到900万张以上，目前仍有近85万的床位增长空间。

本章将养老服务的供给侧分为养老机构（养老院、福利院等）、养老服务机构和社区养老服务圈三类，其中养老机构主要针对“注册登记的养老机构”近4万家，养老服务机构和社区养老服务圈则涵盖了“社区养老服务机构和设施”31.8万个。其它养老服务上下游机构，如提供养老硬件设施或开展研究咨询业务的企业及机构，本次研究不作为重点。

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养老机构的定义

1.1 养老机构的定义：是指依法办理登记，为老年人提供全日集中住宿和照料护理服务，床位数在10张以上的机构。养老机构包括营利性养老机构和非营利性养老机构。[1]

1.2 我国现有的养老机构包括社会福利院、特困人员救助供养机构、其他各类养老机构三大类。

社会福利院：不以盈利为目的提供食宿的，主要收养城市中无亲属子女赡养、无生活来源、无劳动能力的孤老、孤儿和残疾人为对象的综合性社会福利事业单位。

特困人员救助供养机构：依法注册登记的，为特困老年人等提供24小时集中居住和养护照料服务的机构。例如，已经登记注册的农村敬老院、五保之家、托老所、乡镇养老服务中心等。

其他各类养老机构：除社会福利院、特困人员救助供养机构外，依法注册登记，为老年人提供24小时集中居住和照料服务的机构，例如养老中心、养老公寓、颐养院等。[2]

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发展概况

分析近年来养老机构的发展历程和现状，可以发现如下特点：

2.1 养老机构发展经历了转型调整，进入稳步增长；按登记口径划分，民政、编制、工商三类主体增长趋势不一

图1：注册养老机构数量变化（单位：家）

2012年之前，注册养老机构数量缓慢增长，2012年达到44,304家的最高点；

2013 年，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》明确“充分发挥社会力量的主体作用”之后，各类社会主体开始密集进入养老服务市场，建设养老机构；同时，养老机构管理逐渐规范，2013年到2016年间，民政登记的养老机构大幅缩减，编制部门登记的机构数量快速增长，同一机构多块牌子的现象由1.5万家减至仅100多家；

2016 年，国家从放宽准入条件、优化市场环境两大方面，推进全面放开养老服务市场，深化“放管服”改革。16年至19年间，编制部门登记的机构减少，而民政和市场部门登记的多元养老服务主体增加；

2019 年，国家明确提出“不再实施养老机构设立许可”“依法做好登记和备案管理”，全面取消养老机构设立许可；2020 年新修订的《养老机构管理办法》对养老机构备案管理做出具体规定。由于养老机构准入门槛持续放宽，社会力量更多进入养老服务领域，各类养老机构特别是市场监管部门登记机构均实现稳定增长。

2.2 对于不同注册登记口径机构，在院老人数分布与床位数分布基本一致，市场化机构的照护比更优

截至2021年底，注册登记的养老机构共39961个，养老床位503.6万张，年末在院人数 225.4万人，职工人数54.9万人。按照不同登记类型机构个数、养老床位数、在院人数、职工数和照护比来看：

图2 不同登记口径的注册养老机构个数、床位数及照护比

从在院人数分布来看，民政部门登记的养老机构床位数量多，占比达到47%，相应地，在院人数也是最多，占比达到48%，另有38%在院老人在编制部门登记机构。在院人数分布与床位数分布基本一致，表明各类机构的入住率接近，民众对于不同类型的养老机构没有明显偏好；

从机构照护比来看，编制养老机构数量较多但职工数相对少，说明规模小，人员紧缺，照护比仍比较低（接近1:5）；而商业化养老机构照护比较高，在人员配备方面较为充裕。整体来看，“十三五”期间养老机构的人员照护比已有显著提高，从 2016 年的平均 6 位老人配备1名工作人员转变为 2021 年的平均 4 位老人配备1名工作人员。但与养老服务发达地区相比仍有一定差距，如香港要求毎位护工最多只能照顾四位长者，有的养老院职工与长者住客的占比已达到1:1.5，表明内地现有养老机构仍需加强护理人员配置。

2.3 按机构性质划分，传统福利院和敬老院增长平缓，其他类型养老机构发展迅速

2017年，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》将原“社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”修改为“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”，实现从“三位一体”到“四位一体”的转型。随着该转型政策实施，新型养老机构特别是医养结合、综合服务类的机构得到快速发展，机构数量及床位数量均增长较快，三年间床位数量增长约100万张。目前，社会办养老机构数量与以社会福利院和敬老院为主的公办养老机构数量基本持平，床位数则超出32.2%。

图3 近几年注册养老机构床位数量概况

（注：2017年及之前的民政部发布的民政事业发展统计公报未按此口径区分养老机构）

2.4 按地域划分，经济发达省份的养老床位更充裕，而老龄化程度高、人口多、经济欠发达的省份供给显著不足

因经济发展不平衡等原因，养老机构及床位数呈现出区域分布不均的情况，养老床位数排前十的省份分别是江苏、山东、湖北、河北、广东、四川、河南、安徽、湖南、浙江，这十个省份的床位数占全国总床位数近六成。

图4 养老机构床位数排名情况

（注：此处的老龄化程度指的是65岁以上人口占各省总人口数的比例大小；每千人床位数最后10名按床位数从少到多排序，海南为最低；此处计算注册养老机构的床位数）

而按每千老人床位数（即总养老床位数/65岁以上老龄人口数量*1000）来看，排名最末的十个省份分为不同类型：海南、西藏、云南等边远省份其主要原因是养老床位总体供给不足；四川、河南等人口大省及辽宁、重庆等老龄化程度最高的省份，主要困难是适龄老人数量较多，使得养老床位资源相对更加紧张。江苏尽管老龄化程度较高，但由于总体床位供给充足，每千人床位数也处在较高水平。

2.5 综合机构性质和地域来看，不同省份养老机构的社会化程度差别很大

天津、北京、上海的“其他各类养老机构”占比超过95%，意味着养老机构的社会化程度很高，政府背景的福利院及特困人员供养机构占比很小；反过来，贵州、江西、西藏等地则以特困人员供养机构和福利院为主，社会力量兴办的养老机构占比不足20%。这意味着不同区域的养老机构的类型分布与经济发展和社会力量参与程度有紧密关系。

图5 各省份各类型养老机构的数量占比（单位：%）[3]

下期专栏将分析我国养老机构当前发展面临的挑战和启示，并分享不同类型养老机构的案例，敬请期待！

参考文献：

[1]国家《养老机构管理办法》中对养老机构的定义

[2]根据《民政事业统计调查制度指标解释的定义》

[3]数据来源《2022年中国民政统计年鉴》

[4]《长寿时代中国养老机构高质量发展研究报告》

[5]《破解中国养老之困谜局》

版权声明

本文为原创内容，由ABC公益研究院养老专题研究组撰写，志愿者石敏主笔。感谢公益研究院院长汪婷给予的意见和帮助。

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ABC公益研究院

成立于2015年，是ABC美好社会咨询社的所属研究机构，作为ABC的智库和桥梁，研究院致力于以观点输出、方法论研究、定义探讨、ABC过往项目案例总结等方式，建立公益咨询行业理论框架，服务更多NGO，成为NGO成长助推器。

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作者 | ABC公益研究院团队

编辑 | 总部BPR团队 马怡昕

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