拜登宣布“国家紧急状态”：美限制对华科技投资嬗变
* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
拜登宣布以国家安全威胁为由限制对华投资，图源：纽约时报
拜登最新行政命令进一步明确对华高科技投资限制
美国总统乔·拜登（Joe Biden）在美国时间2023年8月9日周三签署了一项行政命令，该命令将禁止美国对中国敏感技术的某些投资，并要求通报其它科技领域的资金情况。拜登在给国会的一封信中表示，他宣布进入国家紧急状态（a national emergency），以应对中国等国家“在对军事、情报、监视或网络能力至关重要的敏感技术和产品”方面进步的威胁。
拜登行政令的三个领域，图源：彭博社
具体而言，该行政命令将禁止美国实体对中国的先进半导体、量子计算和人工智能领域进行新的投资，其中包括私募股权、风险投资和合资投资，并要求在中国开展业务的美国人向美国政府通报对相关高科技领域的投资情况。据称经过多轮公开意见评论反馈（包括最初的45天准备期），该命令预计将于2024年最终实施。
事实上在美国此轮资本管制措施发布之前，美国投资者的行为已经开始被重塑。有观点认为，全球知名的风险投资基金红杉资本今年早些时候剥离了其中国业务便与华盛顿的持续审查有关。据了解投资市场的相关人士透露，其它公司在等待新规定期间已经放缓或暂停了在中国的交易。
红杉中国此前宣布正式分拆中国业务，图源：联合早报
据荣鼎集团称，去年美国对华直接投资跌至20年来最低点的82亿美元，而去年美国风险资本投资则跌至10年来最低点13亿美元。但目前尚不清楚或难以明确区分这其中有多少资金流向了本轮限制的高科技目标行业。乔治城大学研究人员的一份报告发现，2015年至2021年间，美国投资者参与了中国人工智能公司的401笔交易，同期纯美国投资者的投资额达74.5亿美元。
行政命令的限制体现出拜登政府的政策制定逻辑上的矛盾心态。
一方面拜登政府放出的消息是“新措施是为了不扼杀世界两大经济体之间的业务而量身定制”，似乎语调积极；另一方面其底层逻辑是对中国科技产业快速发展的担忧。除了担心美国公司向中国公司提供的资金之外，拜登政府官员还担心美国投资者向他们投资和帮助建立的公司提供的知识和指导。拜登政府的官员认为，中国投资者可以取代硅谷可能提供的资金，但不一定能取代他们的技术头脑：“中国不需要我们的钱，他们是资本净输出国。因此，我们要阻止的并不是资金整体流入中国，因为他们有很多钱。他们缺乏的是专业知识。”
行政命令背后：白宫试图寻求的艰难平衡
此次行政令一如既往地引发了共和党与民主党、政界与产业界之间的矛盾。一些共和党人表示了不满，认为行政令下手太轻。美国众议院外交事务主席、德克萨斯州共和党人迈克尔·麦考尔（Michael McCaul）表示，他很高兴看到一些限制，但“未能将现有技术投资以及生物技术和能源等行业纳入其中，令人担忧。”他在一份声明中批评拜登政府是在“以国家安全为代价来试图安抚产业界”。
美国众议院外交事务主席、德克萨斯州共和党人迈克尔·麦考尔的声明，图源：推特
参议院民主党领袖查克·舒默（Chuck Schumer）则赞扬了拜登的命令，他说：“长期以来，美国的资金一直在帮助推动中国的军事力量进步。今天，美国正在采取战略性的第一步，以确保美国的投资不会用于资助中国的军事能力提升。”他说国会必须将限制写入法律并加以完善。
但白宫则在不停试图降温，一位政府官员告诉路透社（Reuters），这些规定只会影响未来的投资，而不影响现有的投资。在数月的内部辩论中，财政部和商务部主张采取更温和的行动，而国家安全委员会和其他国防官员则推动采取更激进的做法。
美商务部长雷蒙多和财政部长耶伦，图源：美联社
美国商务部长吉娜·雷蒙多（Gina Marie Raimondo）和财政部长珍妮特·耶伦（Janet Louise Yellen）等政府官员表示，政府寻求尽可能缩小新投资限制的范围，以限制此举对双边关系造成的损害。雷蒙多上个月曾表示：“你不希望削减幅度如此之大，以至于剥夺了美国公司的收入，而中国可以从其他国家获得产品，或者中国从其他国家获得产品，所以我们正在努力做的是尽量狭隘地定义范围并与我们的盟友就这些瓶颈技术进行合作。”
美财政部同时表示，预计将豁免“某些交易，包括可能公开交易的工具以及从美国母公司到子公司的公司内部转账”。该行动被认为不会寻求限制所谓的“被动投资”，例如广泛投资于中国证券的美国养老基金。作为财政部规则制定过程的一部分，政府官员正在“考虑对公开交易证券的投资进行豁免”，他们认为这些投资通常不会带来有利于中国军方的技术转让。
这也反映出白宫内部政策制定本身的分歧与困惑。据白宫不具名的知情人士透露，在起草行政命令时，拜登政府官员在如何区分“主要构成国家安全风险”和“广泛用于日常商业目的”的人工智能形式方面遇到了困难。
美国半导体行业协会（The Semiconductor Industry Association）表示期待提供意见，并补充说“我们希望最终规则允许美国芯片公司在公平的竞争环境中竞争并进入包括中国在内的主要全球市场。”业界总体而言反应平淡。一些行业代表表示，与立法者考虑的方法相比，该行动的范围相对狭窄。
美国半导体行业协会始终对美半导体出口管制政策表达疑虑，图源：SIA官网
上个月，参议院议员以压倒性多数投票决定在年度国防授权法案中添加一项类似的措施——《对外投资透明度法案》。但该措施在被国会共和党人淡化后不再包含投资禁令。众议院立法者正在采取一种不同的方法，重点是扩大财政部、商务部和国防部现有的企业黑名单，并可能在今年秋天公布该法案。众议院共和党核心小组中一些较为鹰派的人士已经开始抨击政府没有进一步执行其命令。
2018年以来美对华投资限制政策嬗变
限制美国对外投资的呼声已在美国国会持续数年。2018年以来，中美贸易摩擦的影响扩散至贸易、科技、外交等诸多领域，美国方面曾多次指出因自由贸易导致美国工资下降、失业上升、不平等加剧的社会问题。美国对外投资审查制度的立法尝试首次出现在2018年7月，美国众议院通过《外国投资风险评估现代化草案》（FIRRMA），后经总统签署生效。
该法案赋予了美国外资投资委员会（CFIUS）更广泛的审查权力，并加入了 “特别关注国家” 概念（country of special concern），虽FIRRMA并未公布具体的特别关注国名单，但仍对包括中国在内的国家赴美投资产生了一定影响。
2021年5月，参议员鲍勃·凯西和约翰·科宁便已联合提出了《国家关键能力防御法案》 (NCCDA)，该法案作为修正案被包含在《美国创新与竞争法》（USICA）之中，并于2022年2月4日在众议院通过。该修正案建立相关政府流程，以筛选将关键产能和供应链外包给中国和俄罗斯等国家的投资。
在一份联合声明中，两位参议员指出，“我们的提议将确保美国不会依赖外国对手来获取对美国国家安全至关重要的物品。”2022年9月，两位参议员在参议院银行委员会作证支持《国家关键能力防御法案》，并强调评估美国在敌对国家投资的潜在风险的重要性。至12月底，《综合拨款法》（CAA）被签署成为法律，该法案为美国财政部和商务部各提供1000万美元，以根据行政命令建立对外投资筛选计划，正如鲍勃·凯西敦促政府采取的那样。
在2023 年《对外投资透明度法案》出台之前，鲍勃·凯西继续推动该政策。6月，其在匹兹堡向工会工人以及商界领袖发表演讲，概述了其对美国控制其经济未来的愿景，包括筛选流向中国等国家的投资。
上个月引人注目的是，《国防授权法案》中对外投资审查的修正案已在参议院通过。当地时间7月25日，美国参议院以91比6压倒性多数的投票通过了《国防授权法案》(NDAA) 中对外投资审查的修正案，即《对外投资透明度法案》（OITA）。《对外投资透明度法案》由宾夕法尼亚州民主党参议员鲍勃·凯西（Bob Casey）和德克萨斯州共和党参议员约翰·科宁（John Cornyn）提出，附加在NDAA草案上，旨在解决美国投资流向中国等外国对手的风险。目前NDAA的最终版本仍需众议院和参议院的共同讨论，最后交至美国总统签署。
《对外投资透明度法案》要求“美国人”就相关国家的“涵盖”经济活动向美国政府进行通报。其中，该法案对 “美国人”的定义包括：
1）美国公民、国民以及合法获准在美国永久居留的外国人；2）根据美国法律或美国境内任何司法管辖区的法律组建的任何公司、合伙企业或其他实体。
而 “涵盖的活动” 则被定义为与 “国家关键能力” 领域相关的活动，包括直接或间接收购受管辖外国实体的股权、外国实体短期或长期债务义务的权益安排、在相关国家设立全资子公司、在有关国家或与所涵盖的外国实体建立合资企业、收购外国涵盖实体等。
上述 “国家关键能力” 领域则包括半导体制造、微电子学、人工智能、卫星通信、量子信息科学与技术等。相比于最新通过的行政命令，范围的增减是值得关注的点。
若获得通过并签署成为法律，《对外投资透明度法案》将要求美国政府颁布实施该法案的法规，不遵守规定可能会导致最高250,000美元的罚款。
据《纽约时报》报道，一系列相关限制措施的主体内容看来在几个月前就已基本确定，限制措施一旦提出，私营企业将有时间对其发表评论，这可能会影响措施的实施方式。因此，去年拜登政府的官员便尝试与企业高管进行接触并征求对相关限制措施影响的看法，权衡实施投资限制的范围。但有消息人士称考虑到近来与中国不稳定的双边关系，拜登政府选择了推迟限制措施的出台。
据悉，美国财政部很可能是负责执行新限制措施的政府部门，而财政部长耶伦担心若操作不当，限制措施可能会破坏美国传统上开放的投资环境。耶伦在7月17日接受彭博电视台采访时表示，这些限制措施将将重点关注少数有限但高度战略性领域的私募股权和风险资本投资，特别是半导体、量子计算和人工智能。她表示这样的机制将旨在加强美国国家安全，而不是限制贸易，并不会对中美之间的投资环境产生重大影响。耶伦表示，“我们所做的并不是针锋相对”，“我们正在做的是实施控制措施，旨在保护美国国家安全。”
本月早些时候访问中国期间，耶伦与中国高级官员讨论的核心话题中也包括这些正在逼近的限制措施，她在北京时重申了这一立场，试图缓解中国国内关于限制投资等同于技术封锁的担忧。
除国会的努力外，拜登政府也不断尝试通过行政命令制定对外投资审查机制。2022年10月的《国家安全战略》（National Security Strategy）特别指出，美国政府正在考虑加强出口管制及投资审查机制，筛查对外投资是应对国家安全威胁的重要举措。此外白宫方面还指出，此举不仅能够防止战略竞争对手利用投资和专业知识威胁美国国家安全，同时也可保护美国盟友技术生态系统的完整性。
目前来看，美国国会两院两党及白宫方面对建立相关机制来审查涉及美国国家安全的对外投资已达成基本共识，虽然各方在机制的具体设计上仍存在一定分歧，但无论是从相关机构职能范围扩大，还是完备的法律体系以及严格的审查程序中，我们都能清楚看见美国国家安全与对外投资发展之间日趋紧密的关系。
美国科技产业界反对呼声持续增强
鲍勃·凯西在敦促参议员支持该修正案的讲话中曾表示，美国需要此类对外投资申报以了解美国通过资本流动向竞争对手转移了多少关键技术，而通过拥有这些信息，美国能够控制其经济未来。约翰·科宁则称该法案将提高相关投资的可见度，有助于美国收集必要的信息以更好地评估国家安全漏洞，应对来自对手的威胁并在全球舞台上保持竞争力。美国国会议员和其他支持限制措施的人对此表示赞同：目前美国政府允许美国资本流向中国，可能为对美国国家安全构成威胁的技术提供资金。
但另一方面，也有不少业内人士反对对华采取额外限制措施。据路透社消息，7月17日，包括英特尔、高通和英伟达等在内的美国主要半导体制造商高管会见了白宫高官，包括括国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）、商务部长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）、国家安全委员会主任杰克·沙利文（Jacob Sullivan）和国家经济委员会主任莱尔·布雷纳德（Lael Brainard）在内的拜登政府官员，代表芯片制造商的最大贸易组织反对扩大对中国芯片出口的限制。
美国半导体行业协会发表声明称，美国政府一再采取“过于广泛、模棱两可、有时是单方面的限制措施”，可能会削弱美国半导体行业的竞争力、扰乱供应链，此举不但将造成巨大的市场不确定性，也将促使中国持续升级报复行动。去年中国的半导体销售额达1800亿美元，占全球5559亿美元市场规模的三分之一以上，是全球最大的芯片单一市场。不可否认，美国产业界在中美经贸政策中发挥了一定作用，但其是否能从根本上改变美国国会对科技竞争的态度仍是个未知数。
尽管美国政商界对限制政策有不同的声音，但各方基本都承认限制措施的最大意义在于对未来监管的影响，新规定在短期内不太可能对中国的技术发展有太大影响。彼得森国际经济研究所（PIIE）的非常驻高级研究员尼古拉斯·拉迪（Nicholas Lardy）表示，2021及2022年在针对中国的直接境外投资中，美国资金占比均不到5%；今年第一季度，中国国内投资总额达1.5万亿美元，而美国风险投资及私募股权公司对中国的投资只有4亿美元左右，远不及2021年的350亿美元投资。
（图片来源：Florence Lo，路透社）
中美关系或将迎来新考验需强化沟通对话
除了影响中美之间乃至全球的半导体等行业市场，限制措施本身有着不少政治色彩，或许也将使近来稍有缓和的中美关系又陷入紧张的变化中。《纽约时报》社评文章也指出，任何限制措施预计都可能会激怒中国，使得世界两大经济体正在试图恢复的新沟通渠道面临首次检验。
对华采取较为强硬立场是为数不多能使美国两党达成一致的观点，临近2024美国国会选举，似乎难以期待国会议员的态度转变。美国国家安全顾问沙利文今年4月曾在美国智库布鲁金斯学会（Brookings Institution）发表题为“重振美国经济领导地位”的重要演讲，在演讲中，他表示美国正在用“小院高墙” (small yard, high fence)来保护与美国国家安全相关的基础技术。
7月21日，沙利文在阿斯彭安全论坛（Aspen Security Forum）上表示，美国将继续对涉及国家安全和军事应用的技术进行非常有针对性、非常具体的限制，并做出严谨、仔细、有条不紊的判断。不难看出，在先进科技领域，拜登政府的态度仍旧较为强硬。
此外，新规定或将开创限制中国私营部门投资的先例，在五月份的七国集团会议（G7）上，美国政府官员讨论了与盟友协调此类政策的可能性。财政部和白宫官员希望确保美国的盟友及合作伙伴也采取类似的投资限制，否则私募股权集团可以在伦敦或东京开设基金来规避规则，这也是拜登最终行政命令被推迟的原因之一。
面对新一轮限制措施，中国政府和产业界已表示多次反对，但美国国内并非步调一致。正如前财政部官员马克·索贝（Mark Sobel）表示，尽管存在如此广泛的分歧，两国政府别无选择，只能继续相互对话：“我们在同一艘船上，这意味着我们只需要交谈和相处——无论彼此是否满意。”
参考文献
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8. Eric Revell, FOX Business, Chipmakers push back on US restrictions on semiconductor exports to China, https://www.foxbusiness.com/politics/chipmakers-push-back-us-restrictions-semiconductor-exports-china
9. 斯洋，美国之音中文网，沙利文：中国认为两国关系“不绑安全带”可能更安全，https://www.voachinese.com/a/sullivan-china-aspen-/7191242.html
10. Casey, Cornyn Bill to Screen U.S. Investment in China Overwhelmingly Passes Senate, https://www.casey.senate.gov/news/releases/casey-cornyn-bill-to-screen-us-investment-in-china-overwhelmingly-passes-senate-2023
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