“财政126号文”严防财政空转，做实城投拿地资金

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10月8日，财政部印发《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知（财预[2022]126号）》（以下简称“财政126号文”），提出“严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口”。我们认为，“财政126号文”意在严防财政空转，做稳做实城投拿地资金，延续了严控新增政府隐性债务主基调。

“财政126号文”进一步收紧土地储备资金来源，严控新增政府隐性债务基调隐含其中，短期内，对较为依赖土地财政和城投无效托底拿地的区域影响较大；对依赖土地出让金返还的城投影响相对较大，但对实质运营土地的城投拿地行为影响有限，“财政126号文”的出台或倒逼城投转型求生。

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一、“严禁举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入”意在严防财政空转，做稳做实城投拿地资金，对其实质拿地行为影响甚微

土地出让收入是地方财政收入的重要来源。受疫情、房地产市场低迷等多种因素的影响，土地市场交易遇冷，2022年1-4月100大中城市土地出让流拍率居高不下。2022年1-8月，我国地方国有土地使用权出让收入33,704亿元，比上年同期下降28.5%，土地出让收入的减少将对地方财政增收产生不利影响。为缓解土地交易遇冷现状，多地出现城投托底拿地现象，自2022年初以来，城投拿地占比超40%，但城投拿地缴纳资金形成地方土地出让收入，若该部分资金最终来源于土地出让金的返还，则会形成虚增土地出让收入的现象。

“财政126号文”的出台意在严防财政空转，做稳做实城投拿地缴纳的土地出让金，无效的城投托底拿地行为将因此减少。可以预见的是，较为依赖土地财政和无效城投托底拿地的区域，财政收入和区域偿债能力将受此影响较大；但长期看，无效空转财政的减少，有助于地方财政的“开源节流”，利好区域长期发展。

从城投自身来看，“财政126号文”限制了当地政府“自卖自买”的虚假交易，对于依赖土地出让金返还的城投企业，将因土地出让收入的下降而面临压力；而对于市场化招拍挂形式拿地，完成商品房和保障房开发等业务的企业影响甚微。

二、“财政126号文”延续严控新增政府隐性债务主基调，倒逼城投转型

城投与土地之间的关系千丝万缕。从早期的政府直接注入土地，到城投以“购地+土地出让金返还”、以及以市场化方式缴纳土地出让金获取土地使用权，土地资产成为城投的重要资产，土地资产抵押也成为了城投的重要融资方式之一。同时，城投还从事土地整理和土地开发业务，土地一级开发主要业务模式为城投负责土地平整，将生地整理成熟地，政府通过成本加成的方式返还给城投收益；土地的二级开发主要通过商品房开发、保障房建设等获取收益。

政策的着力点在于严控隐债新增。基于城投与土地的密切联系，排除早期的政府无偿划转土地的情形，城投拿地资金来源成为监管关注的重点。自2016年以来，监管多次发文规范地方政府土地储备融资行为。从不得向银行业金融机构举借土地储备贷款、专项债专款专用，细化到专项债券发行规模不得超过项目预期土地出让收入的70%，再到银保监会15号文明确银行保险机构“不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资”，以及财政126号文的“严禁举债储备土地”。纵观政策脉络，严控新增政府隐性债务的基调隐含其中。对于没有房地产类相关业务，通过“举债拿地，再依赖土地出让金返还”的城投影响较大，“财政126号文”的出台或倒逼此类城投转型求生。

作者 I 张颜亭 安晓敏

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