【国外规划】南非约翰内斯堡2040增长与发展战略

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作者简介

王玉璇：中山大学地理科学与规划学院 人文地理与城乡规划专业 本科生

梁育填（指导老师）：中山大学地理科学与规划学院 城市与区域规划系，综合地理信息研究中心，副教授，硕士生导师，系副主任

1规划背景

约翰内斯堡是南非共和国最大的城市，位于南非东北部瓦尔河上游高地上，在恩古尼语中，约翰内斯堡被称作“伊高比”，意思是“黄金”。它和豪登省的其他地区一起构成了南非经济活动的中心。约翰内斯堡成立于1886年，原是一个探矿站，随金矿的发现和开采发展为城市。地处世界最大金矿区和南非经济中枢区的中心。附近240千米地带内有60多处金矿，周围还有众多工矿业城市，合占南非工业总产值一半左右。约翰内斯堡是一座充满生机和活力的城市，公园和草地占城市面积1/ 10左右，市区由铁路分为南北两部分：南为重工业区；北为市中心区，分布有主要商业区、白人居住区和高等学校。

约翰内斯堡在2006年制定了第一个增长与发展战略（Growth and Development Strategy，简称GDS）来阐述该城市未来的发展道路。GDS则将这些战略统一到了一起，并成为了五年综合发展计划（Integrated Development Plan，简称IDP）的概念基础。约翰内斯堡2040增长与发展战略是城市最新一次修订的战略，它不是一个空间上的愿景或是法定的计划，而是涉及了基础设施、住房、交通等多个领域的中期战略计划。

2快速变化现实背景下的城市战略

全球化背景下，城市的未来变得越来越不可预测，其发展模式已经改变。在对约翰内斯堡进行规划前，需要分析其全球-国家-城市层面面临的问题，对它们重点分析解决方案。

全球层面的背景包括：1、 人口的增长。2、全球化进程。3、气候变化。4、资源安全。5、技术的革新。6、社会不公。7、金融危机。

国家层面的背景包括：1、政府的职责。2、从国家到地方的金融危机。3、新的发展策略。4、青年人的就业及其他问题。5、能源在未来的发展。6、千年发展目标。

地方层面的背景包括：1、推动政策和立法。2、发展新的政府治理方式。3、在资源缺乏的前提下保证资源的持续供应。4、关注城市的多元文化背景。

在面临以上一系列挑战的同时，国家，全球和地方层面的背景向约翰内斯堡提供了独特的机会。为了应对这些变化的驱动力，约翰内斯堡制定的战略必须使其建立适应能力，确保其更有弹性地适应变化。

规划的愿景和使命
3城市希望在2040年达到的层次

愿景：成为世界级的非洲城市，充满活力的、公平的、多样性的非洲城市；一个城市，提供给人民高质量的生活，可持续发展的环境，有弹性和宜居性的社会。

使命：约翰内斯堡市致力于创造弹性的、可持续的、宜居的2040。它将通过长期的2040计划、有针对性的方案、发展推动经济增长的产业、运用最优的对自然资源和环境的管理方式、社会和个人的发展、政府的实践治理来实现这一目标。

4规划范式

在全球化多变的背景下，规划确定了四个互相影响的矛盾要素：人与社会发展；包容性和生产性经济增长；环境与服务以及政府治理。这四个主要驱动因素之间的联系为变革，创新和引入管理复杂性和不确定性的新方法提供了机会。

图1 Joburg 2040 GDS范式

约翰内斯堡在内部通过保持弹性，可持续性和适应性，为各种机构，组织和利益相关者提供了框架。弹性是城市系统不断变化和适应的能力，让城市可以抵御突发的冲击；可持续性是城市长期发展的基础；适应能力则是一个城市能够满足其居民需求的能力。这些性质对城市内部的经济增长、环境和社会服务、人类与社会的发展、政府的全面治理都存在重要影响，由此，这一范式为战略的实施提供了基础。

六个规划原则
5城市的价值观

      1、减少贫困。

2、建立多元化的综合经济体；促进资源共享带来的经济增长，并使更多的人民参与到经济贡献中。

3、建设宜居社会：突破种族隔离，创造更加舒适的环境。

4、确保资源安全和环境的可持续。

5、实现社会的和谐；与社区合作，减少歧视与不公正。

6、政府治理公正。

6城市发展问题

1、贫困。南非的贫困导致了严重的疾病发病率。

图2 南非各地区死亡原因统计

2、失业和低下的教育水平。约翰内斯堡的人口较少。虽然过去10年的文盲率有所下降，但高学历人士的总人数则相对其他城市较低。

3、水资源缺乏。城市从基础设施系统流失的水资源高达30％以上，而通过网状系统中的泄漏或通过未计费而未记录消耗的水还未被算入。

图3 约翰内斯堡逐年增长的水资源需求

4、交通运输。尽管城市推动了重要的公共交通干预措施，如Gautrain和Rea Vaya BRT系统，但交通拥堵仍然是城市的一大问题。

5、人口密度分异。大量人口居住在豪登省南部，但在北部通勤，由此带来的住房需求稳步增长，供不应求。

图4 豪登省人口密度地图

6、城市犯罪。犯罪是影响约翰内斯堡的社区安全的关键因素。数据显示，在1996年至2008年间，虽然财产犯罪大幅度下降，但其他类型的犯罪仍然持平。

图5 1996年-2009年约翰内斯堡犯罪数量概况

7规划预期成果与相关产出

针对以上一系列现状问题，结合GDS的范式、原则与愿景，战略确定了城市到2040年将要实现的四个具体目标；同时计划了每一项成果的相关产出以及衡量成果的指标。

图6 制定战略成果与相关产出的分析思路

       成果1：提高所有人的生活质量和发展能力。

       设想通过有针对性地减少贫困，粮食安全，实现自我维护，改善居民的健康和预期寿命等，以及真正的社会包容性的发展举措，改善人类和社会的发展现实。到2040年，城市旨在大幅度提高人人享有的生活质量，这得到了建立发展驱动的韧性的支持。

       相关产出：

       1.减少贫穷和依赖；

       2.改善和保障粮食安全；

       3.提高所有公民的识字能力、技能和终身学习能力；

       4.大幅度降低艾滋病毒感染率和非传染性疾病的发病率，

       5.建设健康的社会；

       6.建设安全可靠的城市；

       7.改善社会的包容性和社会凝聚力。

       衡量指标：人类发展指数；贫困率；艾滋病毒流行率；粮食安全指数；公共安全指数。

       成果2：提供一个由低碳经济支撑的宜居、弹性、可持续的城市环境。

城市计划领导建立可持续和生态效益的基础设施解决方案（例如住房，生态移动，能源，水，废物，卫生和信息通信技术），创造一个适于生活，适应环境，可持续发展的景观， 支持低碳经济举措。

       相关产出：

       1.建设可持续的水、能源、废物等资源的综合输送系统；

       2.生态流动，利用生态环境可持续与社会包容的方式在城市中移动；

       3.创造可持续的人类居住环

       4.气候变化与环境保护将重点放在对气候变化的适应能力的提高。

       衡量指标：生态足迹；城市所用能源百分比，即天然气，太阳能，煤炭等；不明用途水的百分比；回收水的百分比；垃圾填埋场的废弃物占废物产生的百分比；从废物中使用的能源份额的百分比；生成废物的收入；可持续人类住区指数；生态流动性。

       成果3：建设一个包容的，有竞争力的，有弹性的劳动密集型经济体。

       约翰内斯堡市将重点支持创造一个更具竞争力的“智慧”和有弹性的城市经济，在衡量与国家，大陆和全球业绩相关时。 城市将通过有意义的动员所有在这里工作和生活的人员，通过与他人合作，建立工作密集型的长期增长和繁荣，促进经济增长和可持续发展。

       相关产出：

       1.就业密集型经济增长；

       2.促进和支持小企业的建设与发展；

       3.提高城市在全球中的经济竞争力；

       4.建设一个“智慧”的、能够以高效可靠的方式为公民提供优质服务的城市。

       衡量指标：GVA增长率；失业率；GDP与工作比例；基尼系数；城市竞争力排名；创业增长。

       成果4：政府高效运作，建设一个可持续的、包容的、综合的、有全球竞争力的城市。

       为城市设想一个未来，重点关注在广泛消费者群体内和大都会空间内开展关爱、响应、高效和渐进的服务，使居民能够充分发挥其整体和充满活力的空间。

       相关产出：

       1.保证积极有效的公民聚焦；

       2.建设负责高效的大都会政府，通过强有力的领导和实施来提高效率和生产力。

       3.建设在财政和行政上可持续和有弹性的城市；

       4.政府推动公民参与和赋权，聆听和听取社会各界利益攸关方的声音。

       5.保证对公民的关怀和服务。

       衡量指标：公民参与指数；公民满意度；生活质量；政策透明度。

8GDS延展流程（GDS outcome procss）

图7 GDS流程每周都有一个主题

GDS延展流程包括一系列平台，城市通过这些平台征求公民的意见和建议，不断调整战略，以满足更多人的需求。在公众参与过程中，政府从公众意见箱、社交媒体网站、博客论坛、邮件等多个渠道全面收集意见与发布消息，让公众参与变得更加直接，同时也累积了城市未来战略规划的基础。

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