【规划构想】规划or治理——规划师札记

点击上方“公众号” 可以订阅哦！

古村落的巷子，延伸至远方

　　笔者有幸在参与规划工作之初能够参与到好几个“接地气”的规划实践中去。当初笔者从国外完成研究生学位回国，其中一个考虑，则是规划这件事情，还是需要“接地气”的。无论是在国内接受的五年规划本科教育，在老师们的熏陶下，感受到规划师对土地的这份情怀，还是在国外接受的一年紧锣密鼓的硕士教育，在一次又一次讨论中，感受到bottom up和top down结合对把事情做好做成的重要性，都仿佛像指南针一样，指引着我回来尝试去践行规划师对这片土地和土地之上的人民所能实现的一些事情。而来到城市化研究院，能够在团队的支持下，参与到“接地气”的规划实践，能够获得对规划工作切身的体会，是一种幸运。

　　在这一段时间里面，我有幸曾参与一个从城市边缘生态保护区变到跨市地铁上盖片区的城郊村的规划发展讨论，一个城市历史文化保护区限制内危旧房片区城市更新突破的初步研究，一个城市老城内承载着海岸人民海洋记忆的小渔港回归城市的前期访谈，一个城郊大学城外围古村落的活化发展。在这些过程中，跟当地的人民沟通，跟相关的团体沟通，以及一次又一次的会议，在其中也有迷茫和疑问，包括参与式规划跟传统规划有什么不一样的地方，包括参与式规划在多大程度上能够实现被征询意见的人民的想法等等，这些问题大多带着初出茅庐的学生对于参与式规划的一些想象以及课堂上根据相关文献对此的讨论而形成的疑问。同时，由于没有经历过传统规划的实践，对于参与式规划的必要性等问题，也许不如前辈们那么肯定，也只能是字面上一些不深不浅的理解了。而带着这些问题，我参与到了这一个个讨论项目中去，期间，除了曾经怀有的疑问，对于规划是什么，对于空间的治理，又有了一些新的认识。

城郊村的规划发展讨论

历史文化保护区内城市更新突破的入户访谈

清淤后小渔港回归城市的前期调研

历史村落活化工作坊

由于篇幅的有限，此次仅分享一下在这几次规划参与中，我的一些总的体会。而关于上文提出的那两个问题，估计又足够写两篇长长的文章了。而这个总的体会，则是对于空间发展权力结构的认识，权力结构这个词，或许换做力量结构更为恰当，毕竟讲权力好像很严重的样子。这篇小文还不至于能把这个问题谈论得很深入很辩证，但是模模糊糊中，在一次又一次跟项目中不同的人群接触中，我感觉到一个大体的框架。

关于空间发展的力量结构，总体可以分为三个层次：治理的空间、制度的空间、以及人民的空间。其中治理的空间，是指政府对空间可实施可管控的层面。制度的空间，是指通过法律法规、相关规划对空间进行发展指引和控制的层面。人民的空间，是指宜居、宜业、可持续的空间，其抽象意义，则为理想空间。

治理的空间，遵循政府的逻辑，而政府的逻辑又分为两个层次，其一，一般是中央政府对整体经济、社会形势的方向判断与把握，例如是以刺激自由经济为主要目标，还是以平衡社会利益解决社会问题为主要目标等，其二，是对具有具体执行职能的地方层级和部门的考核标准，以及对应到不同空间和地方发展中的考核指标。在这两个层次中，由于具体对空间发展进行管理和影响的，主要是地方层级和部门，由此地方及部门考核标准，对地方发展影响更为直接。

制度的空间，就时间延续性来说较为稳定，是为实现政府对空间的总体控制和管理而制定的相关发展建设规则，以及分地域的空间发展引导与控制。这种分区的指导和控制，跟部门的考核相结合，以强化对空间的管理。而在政府制定规划的初始逻辑上，为的是统筹建设人民的空间，也就是宜居、宜业、可持续、可支付的空间。具体执行职能的地方层级和部门一般会在三五年内进行人员换届，但这些制度一般持续时间比任期要长。然而城市在不断的发展和变化中，就如城郊的村落可能会变成地铁上盖的片区，当初由于生态保护而进行的建筑高度控制，还是否适用。法规制度在制定之初多考虑普遍适用性，对于具体的问题难以完全估计，如历史保护区内有序规划限制，开发商进入改造动力不足，仍住在危旧房屋的居民改造意愿强烈，而原址原面积改造无法达到他们改善居住条件的意愿，这将如何处理，相关的法规制度并没有形成对应的促进城市有机合理演替的机制规定。而制度的空间，对应于发展的城市，则需要考虑其灵活性的问题了。

人民的空间，则是指符合人民意志的空间，需要宜居、宜业、可持续、可支付。而在这个层面上，又可以分为两个方面。一个方面是物业主的意志，比如住房使用权人，比如拥有村土地所有权的村集体等，根据物权的逻辑，城市的发展需要尊重物业主的权利。另一方面是大众人民的意志，比如这个地方如果是绿地，或者商业，或者历史风貌区，或者更多的住宅，则更符合普遍城市人民乃至企业的需求，如让这个城市环境更好、商业配套更完善、文化更具吸引力、住房更可支付等。而这两个方面，有时并非一致，在不一致的时候，应作如何协调，则是需要考虑的问题。

治理、制度、人民，这三股力量，左右着一地发展，塑造着一方空间，而这三股力量的关系是否理顺，对地方发展是否顺畅则至关重要。在实际的操作中，也许存在着以下的矛盾。如治理的空间内部的矛盾，地方及部门的考核指标，与政府对社会、经济的整体把握是否一致；治理与制度的矛盾，地方政府的治理无论是经济导向还是民生导向、生态导向，是否受到制度空间的制约，由于考核指标等的设置，制度的空间可否通过治理的空间得以实现；制度的空间内部的矛盾，规划规定的建设许可范围与建设审批机制之间是否存在矛盾；制度的空间与人民的空间的矛盾，当早期拟定的规划中是否具有弹性，满足新的城市发展的需求，满足物业主的发展权益，使得地域发展满足大众需求；人民的空间内部的矛盾，如何协调物业主的发展权益与城市的整体效益。

若推动城市发展及规划的制度发展，理顺地方发展规划的枝节，则需要从以上的矛盾进行着手梳理，比如治理体系内部的上下统一，政府整体导向与具体考核指标统一；比如治理的空间需要与制度的空间统一，考核指标与空间发展规划统一；比如制度的灵活性考虑，制度需要具备一定的弹性以满足城市发展新的需求，也需要通过制度建设，使得对物业主发展权益与城市的整体效益变得可交易，如恰当的容积率奖励、开发权转移、物业补贴等，在不影响整体的情况下，在符合物权逻辑的情况下，通过弹性的制度维持城市整体的效益，增强城市发展的活力。而如弹性的制度等，则可通过制度或政策学习，在前期研究评估各种制度或政策方案的利弊及内在原因，以作制度创新的权衡。

作者简介

麦夏彦：

中山大学城市化研究院 研究助理

中山大学地理科学与规划学院 城市规划 学士

伦敦政治经济学院 区域与城市规划研究 硕士

欢迎公众投稿，投稿邮箱[e-mail]，请注明微信投稿字样

回复“0”可获得文章列表

点击下列标题即可查看相关文章

……