李伟民：知识产权行政执法与司法裁判衔接机制研究 | 中国应用法学202102
【作者】李伟民（武汉大学法学院教授）
【来源】北大法宝法学期刊库《中国应用法学》2021年第2期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。
内容提要：知识产权属于新型民事权利，明显不同于一般的物权和财产权。在知识产权保护中，既要保护权利人的合法权利，又要激励创新；既要保护私权的利益最大化，又要保障公共利益的维护。世界通行做法是采取行政保护和司法保护的双轨制，这种做法为我国所采纳。在我国知识产权保护体系中，行政执法和司法相得益彰，共同发挥着重要作用。但是实践中知识产权保护存在行政执法部门“九龙治水”、标准不一、执法不力等问题；同时也存在行政裁决与司法裁判时有冲突的情形。随着国家知识产权战略的实施、机构改革的推进、知识产权法律的相继修订，行政执法权处于不断扩张的局面。新的形势下，知识产权行政执法如何与司法裁判有效衔接成为重要问题。立法层面，需要统一法律标准，厘清行政裁决和司法裁判的法律效力，进一步统一行政执法和司法裁判关于立案、证据认定、侵权认定的法律标准。执法层面，需要调整各个行政执法部门职责，理顺知识产权行政执法的主体和权限，组建专业的知识产权行政执法队伍。司法层面，在加强知识产权民事、行政、刑事“三审合一”的同时，做好行政执法和司法裁判的有效衔接。
关键词：知识产权；行政执法；司法裁判；三审合一；统一标准
我国于2008年6月5日颁布了《国家知识产权战略纲要》（以下简称《战略纲要》），以提高国力和增强国际竞争力，对加强知识产权的行政执法和司法保护体系建设作出了明确规定，强调发挥司法保护知识产权的主导作用。《2035年的知识产权强国战略纲要》不久将面世，届时我国知识产权保护将达到世界领先水平，创新能力将飞跃发展。中美贸易战再次证明核心技术是国家竞争的重中之重，科技强国是国家战略的一部分。2013年11月12日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》革命性地提出，加强知识产权运用和保护，探索建立知识产权法院。2014年我国相继在北京（11月24日）、广州（12月16日）、上海（12月28日）设立了知识产权法院。中共中央、国务院于2016年11月4日发布了《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《保护产权的意见》），指出加强知识产权保护是保护产权的重要内容，这对加大知识产权侵权打击和惩处力度，探索建立“惩罚性赔偿制度”，在积极发挥知识产权法院专业审判基础上，逐步推行知识产权民事、刑事、行政审判“三审合一”制度，加强知识产权行政执法与刑事司法的衔接等方面进行了强调和明确。2018年3月21日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，基于改革方案的要求，对相关行政机关的职能进行了重大调整，其中第五部分“深化行政执法体制”对“统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权”作了规定。对新闻出版、商标、专利等领域行政执法主体和职责作了新的规定。随着营商环境的改善，国务院于2019年10月22日公布了《优化营商环境条例》，其中提出了“简政放权、放管结合、优化服务改革”的新理念，对加大知识产权保护，国家建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度，再一次进行了明确和强调。为保护市场主体公平竞争，营造良好的市场竞争秩序，加快建立符合新形势的经济体系，我国不断完善和提高知识产权保护水平。2019年11月，中办、国办联合印发了《关于强化知识产权保护的意见》，对加大知识产权行政处罚力度提出了要求。在《著作权法》《专利法》修订中增加惩罚性赔偿，大幅提高法定赔偿数额上限，推进知识产权民事、行政、刑事案件审判“三审合一”，减低知识产权刑事犯罪入罪标准，完善行政执法证据标准，顺畅行政执法与司法的衔接等问题上再次进行了明确。
在国家大政方针正确指引下，知识产权行政执法与司法裁判并驾齐驱、相得益彰，为保护知识产权，促进科技创新发挥了重大作用，取得了显著效果。随着网络科技的高速发展，知识产权领域出现了很多新的问题，知识产权案件呈井喷态势，人民法院受理和审结知识产权案件逐年上升。知识产权刑事案件也逐年上升。面对知识产权保护的严峻局面，我国适时对知识产权刑事犯罪案件的立案标准和量刑等作了相应调整，降低了部分罪名的入罪门槛，对部分罪名的刑期进行了提高，明显对知识产权刑事犯罪予以更加严厉的打击。随之而来的是，知识产权保护中的民事、行政、刑事程序如何有效衔接成为新的重要问题。
部分省市设立知识产权法院后，行政区域内多数知识产权案件一审由中级法院建制的知识产权法院审理，其他少部分知识产权案件由基层法院集中管辖，可以说知识产权法院积累了丰富的审判经验。为落实中央知识产权战略，不断提高知识产权保护水平，2016年7月5日，最高人民法院发布了《关于在全国法院推进知识产权民事、行政和刑事案件审判“三合一”工作的意见》，全国多地法院陆续进行知识产权案件“三审合一”的探索和试点，即知识产权民事、行政、刑事案件审判统一由专业的审判庭进行审理，以统一标准，提高知识产权案件办案质量和保护力度。2020年12月，我国在海南自贸区设立了第四家知识产权法院，已经开始受理案件，明确知识产权民事、行政和刑事案件实行“三审合一”制度。我国知识产权保护进入新的发展阶段。
知识产权法是动态感极强的法律制度，随着经济和技术的发展，法律滞后性的影响凸显，这需要及时调整和修改知识产权法以应对发展过程中暴露的问题。知识产权制度在我国属于“舶来品”，在我国发展初期，需要大量移植发达国家的知识产权制度，难免受制于人。随着我国从科技大国走向科技强国，尤其在互联网科技领域“弯道超车”，拥有自主知识产权的产业及业态得到了长足的发展，知识产权法律制度的被动立法模式应当转向自主创新发展的主动立法模式。
囿于我国特殊的历史背景，行政职能一直在社会发展中发挥着举足轻重的作用。随着人工智能、大数据时代的来临，互联网知识产权侵权案件高发、新型侵权行为涌现，知识产权保护的压力不断加剧，知识产权行政执法在发展中扮演了重要角色、发挥了重要作用。但是，尽管反对知识产权行政执法权的呼声很大，在2019年《商标法》的修订、2020年《专利法》和《著作权法》的修订中，“行政执法权”被进一步明确和得以扩张。可见，在我国知识产权立法进程中，知识产权行政执法权呈现逐步加强和扩张的态势。如何将知识产权行政执法权控制在合理范围内，如何促使行政执法与司法裁判有效衔接，需要理论加以论证。
由于知识产权保护的客体明显不同于其他物权或者财产，具有无形性特点，世界各国普遍采取特殊的保护制度和程序，在知识产权保护方面，实行“行政执法+行政准司法+司法裁判”的综合保护手段，这也是国际通行的做法，我国知识产权保护也采用这种“双轨制”的模式。然而，行政权常常越界，有膨胀的天性，行政法因而有“控权法”的称谓。我国知识产权保护“双轨制”在发挥重大作用的同时也饱受诟病，知识产权行政管理机关直接负责行政执法会造成政府直接承担了过重的知识产权行政执法成本，有动用公共资源为少数知识产权权利人维护权利“公权私用”之嫌。我国知识产权立法过程中，相关知识产权管理部门承担前期的调研、法律草案的牵头起草等重要工作，作为拥有行政执法权的知识产权行政管理部门掌握很大的立法主动权，出于部门利益和行业考虑，知识产权行政管理部门有天然扩大行政执法权的愿望、动力和机会。由于知识产权的性质是一种私权，学界普遍对知识产权执法权的扩大持较为保守的反对意见。国家层面是建立部门分治的行政执法模式还是建立统一集中的综合执法模式，也存在不同的意见。总体来看，从中央机构改革和“简政放权”的精神来看，建立“综合行政执法体系”是总体趋势和改革目标。知识产权保护也是“行政综合执法”的重要内容，但是知识产权行政执法存在政出多门、执法主体不统一、执法权限不明、执法标准难以统一、与司法程序难以融合等问题。
行政执法权相比司法裁判权，具有便捷、成本低、证明标准低、程序启动简单、高效等特点，正因为这些特点，乐于被当事人和行政机关所采用。但是行政执法的缺陷也非常明显，程序缺乏透明，缺乏对抗制的申辩和举证程序，也缺乏有效的监督，易造成越权和滥权，在保护权利人合法权益和打击侵权违法者之间难以达到恰当平衡。相比行政执法，司法裁判的优点和贡献也不能低估，它具有公开、透明、公正、权威、终局性等特点，并且属于高标准和严要求，既不会放纵侵权者，也不会造成对权利人的过度保护。可以说，知识产权行政执法与司法裁判属于知识产权保护法制体系中的“一体两翼”，缺一不可。
知识产权领域的行政执法权必然涉及行政行为的问题，多数是具体行政行为，既然是具体行政行为，那么便具有可诉性，需要司法权最终审查具体行政行为的合法性、有效性和合理性，这一点，是知识产权行政执法权无法逾越的天然屏障，其只能在有限的范围内发挥作用和价值。略感遗憾的是，修订后的《商标法》《专利法》和《著作权法》进一步扩大了知识产权行政执法权的权限和范围，增加和加强了行政执法的手段和措施，忽略了对知识产权行政执法权的限制，并且也未建立明确的与司法裁判衔接的机制，未能解决知识产权行政执法权与司法裁判权长期存在的矛盾和冲突，甚至有产生更多新问题和法律风险的可能。
“保护知识产权就是保护创新。”习近平总书记指出，要促进知识产权行政执法标准和司法裁判标准统一，完善行政执法和司法衔接机制。要强化知识产权全链条保护。要综合运用法律、行政、经济、技术、社会治理等多种手段，从审查授权、行政执法、司法保护、仲裁调解、行业自律、公民诚信等环节完善保护体系，加强协同配合，构建大保护工作格局。我国知识产权保护达到了新的阶段。完善知识产权法律保护体系，建立知识产权行政执法和司法裁判的统一标准，完善行政执法与司法的衔接机制，成为新形势下保护知识产权、激励创新的重中之重。
（一）行政执法的定义和内涵
行政（administration）是有关主体管理国家的活动，范围非常广泛，并非一成不变，随着国家职能和机构改革的演进而发生变化，因某一时期的任务或者价值取向而有拓展或者收缩，因此，我们难以准确界定行政的定义和范围。行政法意义上的行政相对于立法、司法，专指国家行政或者公共行政，是指国家通过一定的机构或组织为实现国家和社会职能而进行的公共管理活动及其过程。行政具有执行性、公益性、整体性和能动性、过程性、法定性和裁量性、效率性、受监督性等特点。该定义具有合理性，把立法、司法之外第三种权力范围作了界定，并且强调行政包括公共管理活动和行政程序两部分重要内容。特别是行政的执行性和效率性，是政府高效发挥管理职能的动力所在。立法和司法虽然具有不可撼动的权威性，但是，面对社会日新月异的变化，特别是互联网的高速发展，立法和司法的滞后性难以应对产业的新发展。因此，在立法之外，行政和司法二者应相辅相成、互为补充，共同发挥作用和价值。行政行为是指行政主体及其工作人员或者行政主体委托的组织和个人实施的产生行政法律效果的行为。我国主要的行政主体是行政机关和法律法规授权的组织，政府机关是最常见的行政主体。行政行为合法是行政行为有效和得以执行的前提，合法性要件包括主体合法、权限合法、内容合法、程序合法等。
目前，我国没有统一的行政法，在行政法领域相继颁布了《行政诉讼法》（1989年）、《行政处罚法》（1996年）、《行政监察法》（1997年）、《行政复议法》（1999年）、《行政强制法》（2011年）等法律，随着社会发展，我国适时对有关条款进行修改和完善。依据上述法律，我国有行政处罚、行政强制等重要行政行为的概念，但是还没有行政执法的概念。在我国行政法学著作中没有行政执法的准确定义，教材也没有专门章节对该问题进行论述。权威学者认为，执法是将法律文本规定转化为人们的实际行为规范，其有多种实现途径，如制定行政规范性文件、法律解释、行政许可、行政征收、行政给付、行政确认、行政裁决、行政监督检查、行政强制、行政处罚等。在国家层面的规范性文件中亦常常出现“行政执法”的表述。正因为没有“行政执法”的准确定义，有人将行政执法与行政程序相等同，造成理论和实践认知上的偏差。也有人认为行政执法的概念远远大于行政行为的概念，行政行为仅仅存在于行政执法之中。行政程序是行政法的一种形态，它与行政执法是有关联，但与行政执法并不能同日而语。关于行政执法的理论需要进一步研究，立法层面确立行政执法的概念成为必要。本文尝试给行政执法进行定义，行政执法是指具有法定权限的行政主体及其工作人员或者行政主体委托的组织和个人，依法履行法律和法规的职责，对违反法律、法规、规章等行为依法进行查处、监督、检查、行政处罚、行政强制等系列行为的总称，主要包括行政强制和行政强制执行、行政处罚、行政司法和一定的行政确认行为。当然行政执法也包括在法律文本进行转化过程中制定规范文件的行为和进行解释的行为。但是，这些行为不属于立法行为，至少不属于狭义的立法行为。基于此定义，本文认为行政执法是行政行为的一种，况且多数属于具体行政行为，并且具有司法可诉性。行政执法与行政程序法具有紧密关系，但不能混为一谈，属于实体法与程序法的关系。
（二）机构改革中行政执法的变化
行政执法在我国经历了单一分散行政执法模式逐步发展到综合行政执法模式，大概可以分为五个发展阶段：（1）行政执法机构初设与分散赋权阶段（1978—1996）。在这个阶段，1988年3月，全国人民代表大会通过的《国务院机构改革方案》，首次提出转变政府职能的要求；1989年颁布了《行政诉讼法》，可诉性行政行为经历了从扩张到限缩再到扩张的发展变化，行政执法的内容与权限与不断扩张的行政机关相对应，行政执法分散于不同的行政部门。（2）相对集中行政处罚权改革阶段（1997—2002）。相对集中行政执法权和规范行政执法程序成为这个阶段的主要特征，《行政处罚法》《行政监察法》《行政复议法》等程序性、监督性、救济性法律都是相对行政执法的重要体现，特别是原《行政处罚法》首次以法律形式明确了“相对集中行政处罚权制度”。2000年9月，国务院办公厅发布《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》；2002年8月，国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，对“相对集中行政处罚权”的范围、机构设置和职责作了明确规定和强调。（3）从相对集中行政执法过渡到综合行政执法阶段（2002—2012）。2002年8月22日，国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》；2002年10月，《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》发布，在部分城市进行综合行政执法试点改革；2003年2月，中央编办和国务院法制办联合下发《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》；2004年8月，《中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》发布。通过各种改革，国家在强调相对集中行政处罚权的同时，逐步向综合行政执法过渡。（4）全面探索综合行政执法阶段（2013—2018）。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布，对整合执法主体、相对集中行政执法、综合执法、行政执法的责权利等问题进行了明确。2014年11月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》发布，对食品安全、农林、交通等领域逐步实行推行综合行政执法、跨部门行政综合执法作了规定。2015年4月，中央编办《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》发布，明确在全国22个省（自治区、直辖市）的138个城市开展综合行政执法体制改革试点。2015年12月，中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》发布。2015年12月24日，《商务部、中央编办关于商务综合行政执法体制改革试点工作的指导意见》（商秩发〔2015〕499号）发布，指出推进商务领域综合行政执法体制改革，是商务系统简政放权，强化事中事后监管，建设法治化营商环境的重要举措。2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。2017年11月，商务部发布《关于进一步深化商务综合行政执法体制改革的指导意见》。在该阶段，国家在事关重要的城市管理综合执法、环保领域综合执法作了职能划分、职责细分。我国逐步从分散的行政执法转向综合行政执法。（5）全面实行综合行政执法阶段（2018年以来）。2018年3月21日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《改革方案》），该规范文件是革命性的，国家自上而下启动了全面改革，国务院机构开展了全面改革，相关行政机关的职能进行了重大调整，《改革方案》第五部分“深化行政执法体制”对“统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权”作了规定。行政执法发生了重大变化，改革现有行政执法格局，由国家市场监督管理总局指导，整合组建市场监管综合执法队伍，全面推行行政综合执法。
在理论上，有学者提出“大行政执法”概念，是指通过一定的法治机制将较为分散的碎片化的执法状况予以整合，形成职能相对集中、功能相对齐全、成规模的行政执法格局。“大行政执法”具有体系性、结构性、统一性、标准性等特点，大大提升了行政执法的科学性和可预期性。法治社会化背景、机构改革背景、程序简约背景等是产生大行政执法的条件。这次机构改革首先对机构的行政职能进行重新定位，其次对组织的机构和构型规模进行处理，“一个部门设有多支执法队伍的原则上整合为一支队伍”，这是比较典型的对行政执法权限的重新定位和调整。一个完整的行政执法包括四部分的内容：一是行政执法主体，即行政机关，或者行政机关委托和授权的组织。二是行政行为，《行政强制法》《行政处罚法》规定了对违法主体或者行为有权进行强制，有搜查、调查取证、行政处罚等权力。三是程序保障，程序是看得见的正义，是依法行政的保障。四是法律后果，行政执法具有法律效力并可执行。本文认为，从行政执法的四个部分来看，“大行政执法”和“综合行政执法”是同质的，只是表述略有不同，中央相关文件中规范表述为“综合行政执法”，在未来的立法和研究中，统一采用“综合行政执法”更为严谨。综合行政执法是相对集中行政执法的高级发展阶段，是为了克服政出多门、执法主体和权限不明、重复执法、执法标准不统一、执法成本高等问题所采取的重大举措，具有很多优势，包括：（1）综合行政执法整合多个行政部门，执法能力明显加强。综合行政执法把行政监督检查、行政处罚、行政强制等多种行政行为纳入统一行政执法中，整合了多个行政部门的资源和能力，执法效果明显增强。（2）综合行政执法领域更为广泛。相对集中行政执法主要是针对城市管理、交通运输、食品安全等传统领域，综合行政执法涵盖了文化旅游、环境保护、知识产权保护、安全应急等诸多新型领域。（3）综合行政执法实现了政府职能的转变。贯彻中央“放管服”精神，综合行政执法促使政府职能从管理型向服务型转变。改变了“不管就乱，一管就死”的落后行政管理手段，提高行政执法效力。新型领域要充分发挥市场主体的作用，发挥无形的手的作用，充分发挥企业的自主能力，让企业真正引领产业的发展。（4）综合行政执法提高了执法效率。综合行政执法减少了执法层级，减少了执法主体，决策更为高效，执行更为有力。相对集中行政处罚权侧重于执法权的横向调整，还需要不同执法主体的联动与合作，而综合行政执法减少了横向合作的执法主体，纵向方面减少了执法层级，行政执法重心直接下移基层。综合行政执法明显减少了执法环节和执法成本，与以往相比，明显提高了执法效率。
（三）综合行政执法面临的挑战和对知识产权保护的影响
1.确定综合行政执法的范围和权限存在难度。与之前相对集中行政执法体制相比，综合行政执法体制努力改变执法主体过多、执法手段和措施难以统一等问题，想从执法主体源头入手，改变不统一、不协调的现状。但是面临一个非常棘手的问题，那就是不能正确确定综合行政执法的范围和限度等问题。对于城市管理、食品安全、交通运输等传统领域，地方基层政府已经积累了丰富的管理经验，况且这些领域涉及基层公众的切身利益，由市县级人民政府、乡镇街道等行政执法部门执法，具有适当性。但知识产权、生态环境等新型领域是经济高度发展的产物，常常涉及新技术，专业性更强。基层政府没有与新领域对应的行政管理部门，没有专业的技术人员，也缺乏相应的管理经验。这些领域近年来才逐步被公众所认知，公众接受新的发展理念需要过程，接纳新的行政执法也需要时间。在知识产权、生态环保等新型领域，行政执法不容易很快见到效果，基层政府也缺乏执法的积极性。
2.日益复杂的社会现象和落后的执法手段之间存在矛盾。随着互联网的高速发展，人工智能、大数据、区块链等互联网升级版的应用频现我们的生活，人们的生活习惯、生活方式、消费习惯均发生了很大变化。尤其在疫情期间，网络已经成为公众生活的重要组成部分。大数据应用于疫情防控，每一个人的行踪处于暴露之中，个人信息泄露和保护成为新的难题。知识产权的产生、创作、传播多在互联网环境下完成，侵权行为的主要阵地转移到互联网，例如短视频、网络游戏、聚合链接等都发生在互联网环境下，新的知识产权侵权行为多发，新型侵权行为具有隐蔽性、技术性等特点。新形势下，知识产权执法人员如果不熟悉网络技术、缺乏知识产权保护的最新知识，以传统执法手段面对新型知识产权侵权就会显得力不从心。
3.执法权的下沉与违法行为的跨区域发生存在矛盾。随着城市化进程的加快，由于制度的健全和人们法律意识的增强，在大城市，假冒伪劣产品存在的空间越来越小，部分制造、销售假冒伪劣产品等侵权违法行为开始向基层和农村蔓延。综合行政执法的一个重大特点是执法权主体和权限的下沉，由市县或者乡镇进行行政执法，对打击基层日益严峻的盗版、假冒伪劣、侵权现象确实有好处。但是在互联网环境下，知识产权新型侵权行为常常跨越了传统地理环境和行政区域的划分，具有全国性甚至全球性，打击新型知识产权侵权行为，常常需要跨区域合作，执法权的下移阻碍了不同地域执法主体联动执法的开展，也不利于对跨区域知识产权侵权行为的打击。
4.新领域专业执法队伍和专业人才匮乏。知识产权具有很强的技术性和专业性，单凭基本的事实判断难以查实事件本质、难以准确对行为的性质作出法律判断。网络视频是作品还是制品？网络游戏和网络直播如何保护？链接行为如何查证和保留证据？商标标识是否近似？技术是否落入专利权保护范围？权利人的商业秘密保护什么？什么是技术措施？这些都是知识产权行政执法中常常面对的问题。知识产权侵权违法行为的认定常常具有很强的专业性，传统行政执法队伍和执法手段难以应对。由于教育和地域的原因，知识产权行政执法缺乏专业的执法队伍，也缺乏专业人才。我们需要组建专业的知识产权执法队伍，并需要配备专业的执法人员，同时还需要配备专业的硬件设备。
5.缺少统一行政程序法，综合行政执法程序难以统一。《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》三部法律只解决了行政执法中的行政处罚、行政许可、行政强制三类行政行为的程序问题，而无法为其他行政执法行为提供明确的依据和支持。其他行政执法行为只能参照现有的行政执法程序，难以保证合法性、公正性和统一性。近年来，制定国家层面统一的行政程序法的呼声很高，希望通过统一的行政程序法将所有行政执法行为纳入统一规范之中。此外，知识产权行政执法散见在不同部门法中，对于临时禁令、行为保全、证据保全，需要参照《民事诉讼法》的有关规定，难以形成统一的标准，也难以达到良好的法律效果。
（一）新修订知识产权法律中行政执法权的变化
1.《商标法》行政执法权的变化。原《商标法》（2010年）和新《商标法》（2019年）均对商标领域“行政执法权”作了具体规定，行政管理部门有权对侵犯注册商标专用权的行为进行立案查处，有权对涉嫌侵权的行为采取调查、询问、查封、扣押等强制措施，对查证属实的违法和侵权行为有权罚款。在商标领域，当发生侵权纠纷，当事人既可以选择向法院起诉，也可以要求商标行政管理部门进行处理。但是，当事人选择向法院起诉的，行政执法程序应该中止，这与专利行政执法明显不同。
2.《著作权法》行政执法权的变化。《著作权法》第三次修订工作于2012年3月正式启动，历时8年，共有多个修改稿向社会公布，新《著作权法》2020年11月11日获得通过，2021年6月1日正式生效。相应增加了与《商标法》《专利法》类似的行政执法制度，在原来著作权行政主管部门有权责令停止侵权行为、没收违法所得、予以罚款等行政执法行为之外，增加了新的行政执法权，即行政部门对涉嫌著作权和邻接权有关违法行为进行调查和查处的时候，享有“调查、询问”等权利，“有权利对涉嫌侵权的产品进行查封和扣押等”，行政执法权在著作权领域进一步得以扩大。作为配套规则，《著作权行政处罚实施办法》于1997年颁布生效，先后于2003年、2009年予以修改，国家版权局2015年9月8日公布了《〈著作权〉行政处罚实施办法（修订征求意见稿）》，就著作权行政处罚的程序、如何认定网络服务提供者的责任、加强版权执法、加大侵权盗版的打击力度等内容进行重新规定。由于著作权的理论性不断加强，著作权法及相关法律规范近几年正在修改过程中，很多问题具有不确定性，行政执法更加困难，因此，该行政处罚实施办法修订稿至今未获得通过。
关于著作权法“行政执法权”的性质问题存在很大争议。《著作权法》中行政执法机关对违法场所和物品的查封、扣押是否为行政处罚？有学者认为上述行为属于行政强制措施，对相对人的权利义务产生实质影响，是一种具体行政行为，具有行政可诉性。有人认为“认定侵权成立”本质上为行政裁决，是行政主管机关根据知识产权权利人的投诉、举报、申请等，在查清事实的基础上，对嫌疑人侵权事实进行认定，是一种正式的行政处罚。而“责令停止侵权”则是行政执法部门在查实和认定侵权成立的基础上，为防止侵权行为的继续和损害的进一步扩大，对侵权人采取的一种禁令或行政命令。罚款、没收明显属于行政处罚，赔偿调解属于行政调解。行政调解是指国家行政机关，遵循当事人自愿原则，对有关争议进行调解处理。一般只对涉及生活中常见的争议进行调解，对于涉及行政领域专业性非常强的知识产权、环境保护等，行政调解的难度非常大。对侵犯著作权造成权利人损失的民事赔偿调解，是典型的行政调解行为，基于当事人意思自治原则，属于自愿合法基础上达成的民事协议，针对该行为不能提起行政诉讼，但是当事人可以向人民法院申请确认调解书的法律效力。本文认为，对于著作权领域的行政执法行为，不论是行政裁决、行政处罚、行政强制、行政命令等行政行为，都具有可诉性，只有双方当事人完全自愿合法基础上的行政调解，不具有行政可诉性，但可以提起民事诉讼。
3.《专利法》行政执法权的变化。《专利法》1984年颁布，先后历经多次修改，明确规定了专利行政管理部门有权对侵权现场和行为进行检查，有权对侵权产品进行查封和扣押。国家知识产权局2010年12月29日发布的《专利行政执法办法》（2015年5月29日修改）规定了更加具体、详细的专利行政执法措施和手段，针对专利领域的行政执法手段和措施更加专业、更加规范。2020年10月17日《专利法》第四次修改，专利行政执法权又进行了加强和完善。此次变化突出表现在：（1）调整行政执法机构。专利行政执法主体由原“管理专利工作的部门”调整为现在的“负责专利执法的部门”，主要由地方各级市场监督管理局，负责一般的专利行政执法案件。地方知识产权局负责地方较为复杂的专利侵权案件，国家知识产权局有权处理全国范围内复杂的专利侵权纠纷。（2）调整执法层级和权限。对跨区域的专利侵权案件行政执法权进行了明确规定：“可以请求上级地方人民政府管理专利工作的部门处理。”国家知识产权局的行政执法权限定在“在全国有重大影响”的案件，虽然跨省，但是不是全国有重大影响的案件，由省级管理专利工作的行政部门之间进行协调处理。该种权限设置，对跨区域的专利行政执法权，省级专利行政管理部门之间必然会产生冲突，必要时候需要请示国家知识产权局予以解决。（3）增加了行政执法措施。负责专利执法的部门享有“询问调查权、现场检查权、产品检查权，查阅、复制权，查封、扣押权。《专利法》《著作权法》《商标法》规定的相应行政执法权相对趋于统一。在专利行政执法领域明确规定了行政执法不具有终局性，司法有权对已经行政处理的专利侵权违法行为进行全面审查，有权作出与行政裁决不一致的结论。总的来讲，在专利领域，行政执法程序和司法程序不能同时进行，并且司法裁判的效力明显高于行政执法的效力，即使行政执法机关作出了行政裁决或者其他行政行为，人民法院在司法程序中，并非当然采信行政执法结论、衔接行政执法程序，而是需要重新对全案进行审查，独立作出裁决。其实，这也符合“司法最终裁判”原则，具有一定合理性。
（二）当前知识产权行政执法存在的问题和挑战
1.知识产权行政执法仍然政出多门，执法主体不统一，执法权限依然不明。实践中行政执法权重心下移的规范形态主要体现在设区市的立法中，《立法法》修改后，获得地方立法权主体增多，行政执法权主体也相应增加。地方乡（镇）人民政府、街道办事处获得部分行政执法权，这是执法下移的原因之一。《改革方案》指引国家机构改革，环保领域、知识产权领域行政执法权下放到县一级。知识产权中的商标、专利两项由市场综合执法部门予以执法，中央宣传部则在肩负新闻出版管理，贯彻落实党的宣传工作重要使命的同时对电影行政事务也进行监督管理。根据当前机构改革和行政职能的划分，知识产权的重要部分——著作权——由中央宣传部主管，地方新闻、出版、影视、文化等行政执法相应归地方政府的宣传部门主管。知识产权的另外半壁江山，商标和专利由新设的国家知识产权局主管，把地方关于商标、专利的行政执法权下移到地方的知识产权行政部门，知识产权局管辖全国范围影响较大的案件或者跨省一级的跨区域案件。由此可见，目前的情况是，知识产权领域行政执法依然没有改变分属不同部门主管的局面，国家层面和地方执法主体的职责范围和权限有待进一步明晰，对知识产权行政执法的统一造成很大影响。特别是针对互联网跨区域侵权案件，省级专利行政执法部门属于平级，《专利法》只规定对于跨区域的“可以请求上级处理”，但是没有有效的协调机制，必然增加国家知识产权局的工作压力。
2.知识产权行政执法的合法性基础依然受到挑战。我国《专利法》《商标法》《著作权法》关于知识产权行政管理部门在知识产权行政执法方面主要有三种职能：一是对知识产权侵权案件进行裁决，有权对侵权事实进行认定并出具行政裁决。二是查处知识产权违法行为。例如查处假冒他人专利和冒充专利行为，查处侵犯他人注册商标的行为，查处侵犯他人著作权的行为。这是一种典型的行政处罚行为和行政强制行为，在查处过程中执法部门可以采取一定的行政强制措施，执法部门依据查明的事实，最终有权作出一定的行政处罚。三是对知识产权纠纷进行调解。这些纠纷调解是行政机关主导的民事调解，主要体现了行政机关发挥主动调解社会纠纷的作用。实践中，除了以上三种常见的知识产权行政执法行为之外，知识产权各执法部门在不同时期、根据不同需求，开展各种各样的专项执法活动。
《与贸易有关的知识产权协定》（以下简称《TRIPs协定》）序言明确宣示知识产权属于私权。然而，行政执法属于公权利，这就导致私权性的知识产权与公权性的行政执法必然会存在矛盾。在知识产权私权领域，公权力应该受到一定的限制，然而我国的知识产权行政执法具有自己的特色——负责知识产权注册和提供服务的行政管理部门直接参与知识产权行政执法。这就会受到合法性的质疑。有学者指出：知识产权行政机关负责行政执法，需要动用社会公共资源，需要借助行政的权威和力量，这种行政执法如果是直接为了维护社会公共秩序和社会公众利益，具有一定的正当性、存在合理性，但如果知识产权行政执法主要是为了维护知识产权权利人的利益，就是失当的。如果不当地扩张知识产权行政执法的权限和范围，实质就是动用社会公共资源去维护少数人的权利和利益，是对社会公共资源的滥用和浪费。相比较通过司法途径寻求救济而言，如果通过行政途径维权，则权利人一般不需要承担维权成本，这些成本将由政府承担。同时，权利人无须承担更高的举证责任，只要把初步线索反映到有关行政机关，该机关负有义务依职权启动调查等程序，取得相关证据也更加容易，当然也不需要承担维权不成功的法律风险。在一些情况下，在知识产权行政执法中，执法机关还会动用正常执法手段以外的行政干预，权利人选择通过行政途径维权更加具有积极性和便捷性。在知识产权司法保护中，如果权利人不能完成初步举证和后续举证，则要承担败诉的风险。但是在知识产权行政维权中，执法机关依职权启动调查程序，能取得当事人自己难以搜集的证据，执法人员对涉嫌违法场所和物品进行查封或者扣押的权利，有权主动调查违法行为，相关单位和人员有配合的义务，这种行政执法行为明显与“裁判者应该保持客观中立”的精神不符。在坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，知识产权行政管理部门作为行政执法主体，自己充当自己的法官，既当球员又当裁判员，难以确保执法的客观公正。知识产权行政管理机关作为执法主体，行政执法权的不断扩大和膨胀，必然在合法性上受到怀疑。
3.行政执法手段难以应对科技的高速发展。知识产权的高速发展造成可保护客体不断增加，侵权行为层出不穷，人工智能、区块链、电子证据、深度链接等新技术的应用充斥知识产权领域，人工智能生成物频现我们的生活之中，其法律性质和法律保护模式尚存争议。区块链属于新的行为模式，产生新的法律后果，改变了人们传统的交易行为和模式，在电子存证方面发挥重大作用。深度链接行为的侵权认定更加复杂。面对上述新问题，传统的行政执法队伍和执法手段是难以满足执法需求的。科技越来越进步，手段越发智能化，知识产权案件越来越复杂，这对于特殊侵权案件进行侵权认定提出了更高的挑战，通常需要专业人员甚至需要专家学者的支持和介入，行政执法机关常常难以胜任。对知识产权领域专业问题判断比较复杂，司法裁判中判定都非常困难，行政执法机关更加难以应对。对于商标侵权，商品的类似和商标的类似如何区分？对于专利权侵权，是否落入权利要求保护范围？著作权侵权判定中，是否具有独创性？是什么作品类型？这些问题，非专业人员很难准确作出认定和判断。
不同于传统领域，网络环境中侵害知识产权案件往往是疑难复杂案件。对于此类案件，法律适用面临新的问题和挑战，司法机关处理案件的压力陡增。相较于知识产权行政执法，司法保护遵循“不告不理”“谁主张、谁举证”的法律原则。这种方式对于传统环境下的私权保护有其存在的合理性和制度设计的妥适性。然而，面对信息网络时代，知识产权侵权具有便捷性、易扩散性、权利人损失的难以量化性等新的特点，传统司法保护提供的“事后救济”已无法满足现实需求。网络环境下，知识产权的有效保护需要从传统的“事后救济”转向注重“事前预防”和“事中救济”。面对日新月异的知识产权领域，司法裁判需要与时俱进，行政执法也是如此。
4.行政执法的任意扩张有违知识产权的基本理念及侵权行为的特点。知识产权以使用为中心规则，当出现争议时，基本的价值立场是由当事人自行用私权予以解决，公权力尽量不要介入，如果一味地强调知识产权行政执法，就会干扰正常的市场运营和市场秩序，反而造成新的不平等，容易出现执法不当或者错误。而就侵权行为来讲，知识产权侵权具有隐蔽性，侵权情形复杂难以判断，上述特点决定了以行政执法作为规制知识产权行为的手段，是难以达到成效的。反而司法可以侵权责任的构成以及责任的承担、通过归责原则和举证规则的运用，将涉及知识产权的纠纷予以化解。
5.知识产权行政执法的非终局性导致行政执法整体效率低下。TRIPs协定对行政裁定的最终司法审查和效力作了规定，为了与TRIPs协定保持一致，我国在2001年对《商标法》《专利法》进行修改时，增设了国家商标评审委员会、专利复审委员会，设置相应的准司法程序，对知识产权行政执法进行司法终局的审查。我国知识产权执法实践中经常出现相对人不服行政执法结果而向法院提起诉讼的情形，例如，在专利侵权诉讼中，当事人作为侵权程序的抗辩，一般都会提起专利无效的宣告程序。不仅拖延了纠纷处理的时间，还浪费了大量行政和司法资源，降低了行政执法的效率。正因为专利执法部门的行政执法行为不具有终局性，相反，会造成当事人维权周期的延长问题，反而不经济。
6.知识产权行政执法缺乏应有的监督。知识产权行政执法水平的高低直接影响政府的形象，关涉社会经营主体合法权益的保护，但是由于政出多门、职权重叠和交叉，加之行政执法标准难以统一，我国行政执法难以达到良好的效果。“有权利必有救济”“有权力必有监督”，既然知识产权领域有更多新的保护客体的出现，例如，新的作品类型出现，就需要新的救济手段和方式予以对应。既然知识产权行政执法权一直不断扩张，就应该有相应的限制权力作为配套制度存在。但是在立法中，对知识产权行政执法权的限制制度少之又少。
国家机构改革将版权行政职能归属宣传部门，需要在大文化背景下重新定位版权管理的目标与功能，即要以“版权促文化繁荣，维护文化安全”为目标，文化和旅游部为文化市场繁荣健康发展，维护国家文化安全和意识形态安全也发挥重要作用。国家机构改革，原来负责商标行政管理的商标局和负责专利行政管理的专利局统一并入新的知识产权局，国家知识产权局成为国家市场监管总局的二级局，相应撤销国家商标评审委员会、国家专利复审委员会，其职能由“国家知识产权局”统一对外行使，《专利法》2020年也作了相应修改。TRIPs协定虽然对知识产权行政执法持肯定态度，但是TRIPs协定也尽可能地对知识产权行政保护制度的弊端加以排除和限制。行政执法与司法裁判是非常常见和有用的用来解决知识产权保护问题的重要手段，各自发挥着不可或缺的重要作用。但是两种手段在适用主体、适用标准、适用程序等方面明显不同，两种手段在保护知识产权方面各有利弊。行政和司法手段都具有一定强制性和刚性，但是行政手段具有化解矛盾的及时性和便捷性，而司法手段在解决纠纷过程中具有周期长、证明标准高、成本大等特点。2001年，我国修改了知识产权法律制度，在相关知识产权保护领域，增加了“司法审查”的相应条款，即商标局和商评委作出的行政裁决，法院有权予以最终司法审查，专利领域也有类似制度。但是优良的传统被遗弃了，知识产权行政执法彻底回到了“自己监督自己”的境地，这无疑是一种退步。
“知识产权是私权”是考虑知识产权行政执法的基本前提。这就意味着在知识产权保护方式上，除相对人的行为危及公共利益或者市场秩序之外，行政执法不应该随便干预。但是，随着知识产权私权公权化现象的加剧，知识产权侵权行为不仅损害私益，也损害公益，源自知识产权私益与公益之间的勾连，同时也凸显国家在公共政策层面对于知识产权保护工作的重视。行政权在知识产权救济中扮演了更加重要的角色，这在我国的法律实践中体现得非常明显，长期以来亦饱受争议。我国在知识产权领域实行的是行政管理机关直接执法、专业行政执法机关行政执法与法院等司法机关司法审判并存的双轨制。这一双轨制的特色在于我国知识产权行政管理机关承担直接行政执法职能。行政执法权处于不断扩张的状态，但是从相关制度的构建来看，一直缺乏对知识产权行政权力的有效监督。知识产权行政执法权作为国家权力之一，理应受约束，接受国家、社会和个人的监督。根据《宪法》和《人民检察院组织法》的规定，检察机关是我国的法律监督机关，享有对司法和执法部门的全程监督权力，应该充分发挥纠正知识产权行政执法违法行为的重大作用。
（一）立法层面统一法律标准
经过全国人民代表大会审议通过的《专利法》《商标法》和《著作权法》在各自文本起草之初，由于我国立法的实际，都不能避免部门立法的痕迹。不同部门常常会考虑各自利益，这就造成行政管理职能和行政执法职权作为知识产权管理部门在立法中最为关心的内容，带有倾向性。在有关知识产权保护的行政法规和部门规章制定过程中，部门利益的烙印更加明显，加之被产业利益推波助澜，相关职能部门常常成为相关产业利益的代言人，知识产权行政执法本身的合法性和正当性难免受到质疑。所以，要真正确保知识产权领域依法行政，首先我们必须严把知识产权立法质量关，提高公众参与知识产权立法的意识，鼓励社会各阶层积极参与立法并提出诉求，加强立法的前期调研工作，认真听取产业的呼声，组织专家进行立法起草和论证，建立知识产权法律实施效果评价机制等制度。这不仅关乎知识产权行政执法的合法性和正当性，还关乎知识产权保护的整体性和统一性，还直接影响知识产权司法裁判的效率和质量。当前，我国没有专门知识产权程序法，也没有专门知识产权行政程序法，知识产权行政执法参照行政法规定的有关程序和《民事诉讼法》有关的程序，同时结合知识产权法零星的关于行政执法程序的规定，再行辅助知识产权行政管理部门自行制定的行政执法的规范程序。在这种错综复杂的情况下，知识产权部门法之间的行政执法标准和程序也存在不一致，知识产权行政执法关于立案、证据认定、证明标准、侵权行为认定、听证程序、复议程序等缺乏统一规定，与司法程序更是相去甚远。相比之下，我国在知识产权司法审判过程中，已经形成了较为成熟的司法裁判经验，司法机关颁布了相应司法解释，以规范知识产权案件审理和提高案件审判水平。2020年，最高人民检察院、最高人民法院等相继出台了《关于加强著作权和与著作权有关的权利保护的意见》《关于全面加强知识产权司法保护的意见》《关于依法加大知识产权侵权行为惩治力度的意见》《关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释（三）》《关于审理涉电子商务平台知识产权民事案件的指导意见》《关于知识产权民事诉讼证据的若干规定》等司法解释和规范文件。部分地方人民法院也出台了关于知识产权案件审判的相应指导意见，例如北京高级人民法院于2018年4月出台了《侵害著作权案件审理指南》。相关司法解释和规范文件是指导知识产权司法裁判的依据，也是人民法院裁判经验的总结与汇集。既然行政执法和司法裁判针对同样的知识产权侵权违法行为，那么行政裁决或者行政处罚应该与司法裁判结论保持一致，认定证据的标准也应该统一，再行结合司法终局性原则，行政执法应该依据司法裁判的法律标准和依据作出，只有这样才能保证行政裁决结论与司法裁判结论一致，否则二者必然产生矛盾。
但令人遗憾的是，知识产权行政执法与司法裁判渐行渐远，知识产权行政执法部门参照司法早已建立的经验和法律标准的热情并不高，因为司法的标准高，程序也严格和烦琐，表面上会限制行政执法的行使，知识产权行政管理部门转而寻求他法，纷纷自行建立一套执法体系和规范，以追求自己部门的利益和短平快的执法效果。其实，这种各自为政的做法明显背离中央机构改革和加强知识产权保护的精神。制定统一的知识产权程序法或者统一的知识产权行政执法程序法成为当务之急，知识产权领域只有立法统一，才能减少知识产权行政执法与司法裁判的矛盾，才能将知识产权行政执法与司法裁判有效衔接。只要统一法律标准，司法裁判便可依法确认行政执法中依据法定程序搜集证据的效力，也可以直接赋予行政执法裁决结论的强制执行效力。以《关于知识产权民事诉讼证据的若干规定》为例，知识产权证据规则明显不同于其他案件的证据规则，恰恰由于当前法律标准的不统一，造成了行政执法和司法裁判程序的拖沓和延长，反而造成行政资源和司法资源的浪费。
（二）确立司法最终裁判效力和对行政执法的指导
司法的终局性是不可动摇的基本原则，知识产权行政执法必须统一纳入司法的最终审查范围之中。但是，知识产权行政执法法律效力与司法裁判的法律效力二者如何衔接等重要问题，在法律层面上尚且缺少统一的法律依据，这需要法律层面明确。《商标法》《专利法》和《著作权法》所涉领域任何行政行为、行政执法行为都不具有终局性的法律效力，都需要纳入司法审查的范围。同时，立法层面需要确立司法对知识产权行政执法的指导和监督机制。以商标侵权案件为例，为解决行政执法过程中长期存在的规则不完善、法律条文含糊的问题，国家知识产权局制定了《商标侵权判断标准》以期强化行政保护与司法保护的协调统一。这一标准的特色之处就是行政主导机关充分尊重作为司法机关在审判实践中积累的经验，在参考相关司法解释的基础上形成了适用于行政执法的判断标准。尽管商标行政执法机关相较于司法审判机关来讲更注重行政效率、强调公共利益的维护和公平竞争秩序的维护，但是并不能说二者存在本质的差异，司法审判机关在通过对平等主体之间的定分止争，从而为商标的良性发展创建法治空间。也是基于此，行政机关的执法标准必须以法院的标准作为依据，例如在商标的使用、商品商标的使用方式和判断原则、同一种类或类似商品、相同或近似商标的概念等方面，该《标准》可以说与司法解释基本吻合。
（三）加强专业人才培养，建立专业执法队伍
国家保护知识产权的力度和信心达到了空前的高度，面对日益复杂的知识产权领域新形势，传统的执法队伍难以应对新的变化，知识产权领域专业审判的经验应该为我们的知识产权行政执法所借鉴。当前比较紧迫的问题是知识产权领域专业人员的数量与实际需求之间存在着较大的差距。“人才是关键问题”。加强知识产权人才培养是加强知识产权保护的根基和基本保障，加强知识产权人才和队伍建设也是国家知识产权战略的重要内容。提高知识产权保护离不开对知识产权有深刻理解的专业人才的参与，而知识产权本身是一个复杂的多学科的体系，不仅涵盖了计算机、生物技术、人工智能等新兴学科，还涉及传统科学技术的多个领域，是一门具有很强专业性、综合性相互交融的现代技术学科。因此，在未来的知识产权执法以及司法裁判领域，亟需打造一支既有法学专业素养又有知识产权相关领域专业技术知识的人才队伍。首先，要从知识产权各自部门以及法院知识产权领域审判人员的准入门槛入手，从公务员招录上，需要将上述部门的录取要求进行调整，除去需要通过统一的司法考试资格外，可以适当增加具有理工科背景的数量；其次，在日常工作中，要加强对法院工作人员以及知识产权行政管理部门工作人员的专业知识技术培养；最后，还可从高等教育入手，在法学专业教学过程中可尝试开设知识产权相关课程，培养法科学生的理工科学科知识；同时也可以培养理工科学生的法学知识，通过加强法学与理工学科交叉学科人才的培养力度，从而为知识产权领域提供源源不断的人才储备。可喜的是，截至2020年，我国已经有45所高校成立了知识产权学院，有百余个学校设置了知识产权专业，培养了大批优秀知识产权专业人才，为建立知识产权行政执法人才队伍创造了非常有利的条件。
（四）执法主体行政管理职能与行政执法职能的分离
知识产权专门执法机构才是知识产权行政执法的适格主体。根据我国知识产权相关法律，目前我国知识产权执法主体是各个知识产权行政管理部门。但是，事实上，这些知识产权行政管理部门均是从事知识产权注册登记、确权、授权的管理机关。在《著作权法》《商标法》和《专利法》近几年的立法讨论中，知识产权行政执法权的扩张最为学者质疑。究其本质，学者并不反对知识产权行政执法，而是反对扩大执法权力，反对负责审查、登记等知识产权行政管理机关亲自执法，缺少专业性和应有的监督。
知识产权行政执法在我国知识产权制度建立之初就有，曾一度是保护知识产权的主要方式。但随着我国加入WTO，行政执法的效率从终局有效发展到司法最终裁判。时至今日，随着人们对知识产权认识的进一步深入和市场经济的进一步发展，再盲目强调扩大知识产权行政执法权、加强知识产权行政执法，已经显得很不合时宜。这不仅与知识产权的私权属性相悖，也与社会经济发展和法治国家建设的需要相矛盾。但这并不意味着知识产权行政执法已经步入末路。相反，知识产权行政执法仍然有其存在的正当基础。我们需要做的是，建立恰当的执法主体，设置合适的执法权限，设定合法的执法内容，把握好执法的度，坚持依法行政，加强监督，方能真正发挥知识产权行政执法的价值和作用。知识产权行政执法面临的问题不是加强或弱化的选择，而是如何强化的问题。从长远发展来看，强化知识产权行政执法的重任主要应由专业行政执法机构承担。作为知识产权行政管理机关的发展方向主要是不断强化知识产权行政管理和为社会提供服务，而不是强化知识产权直接行政执法。为了逐步实现这一愿景，势必需要逐步将知识产权行政管理机关的直接行政执法淡化、弱化，乃至剥离，实现知识产权行政执法完全专业化，由知识产权专业执法机构或者社会专业行政执法机构承担。
“凯撒的归凯撒，上帝的归上帝”，在中央简政放权的改革中，我们需要厘清头绪，梳理出执法、司法之间的权责边界，同时也将行政机关“提供知识产权服务”从行政管理职能中梳理出来，把知识产权的执法问题交给专业执法机构负责，唯有如此才能保证知识产权行政执法的权威性和公正性。
（五）执法主体和权限适度上移
知识产权的专业性呼唤建立更加高端的知识产权行政执法队伍，知识产权司法审判早已实现了专业法官、专业审判、专业律师代理的良好发展局面，但是这一次机构改革中，商标和专利的行政执法被作为一般的行政执法事项纳入了综合行政执法的范围，并且把执法主体和权限下沉到县乡街道。关于商标和专利的行政执法权下沉明显与知识产权司法审判的专业性相背离，有违中央加大知识产权保护的精神。
就如，国家最初在北京、上海、广州等地设立知识产权法院，是出于知识产权案件专业性的考虑，也是出于经济水平与知识产权发展间关系的考虑，这是对知识产权案件的集中管辖，是提高司法保护水平的重大举措。2018年，知识产权案件管辖进行重大改革，涉专利、动植物新品种、计算机软件等知识产权案件，一审由地方中级人民法院的知识产权庭进行专业审理，二审直接提级由最高人民法院知识产权法庭审理，这是贯彻中央加大知识产权保护力度，提高知识产权案件审判质量的具体体现。基层虽然是侵犯知识产权的多发区域，但不是产生和培育知识产权的土壤和环境，查处知识产权违法行为和鼓励知识产权创新同样重要。知识产权行政执法重心下移与知识产权专业审判上移存在矛盾，给行政执法与司法裁判衔接造成直接障碍。建立跨区域知识产权行政执法队伍和执法组织是历史的必然，不仅能满足社会的客观需要，而且能实现与知识产权司法裁判的高效衔接。
（六）建立行政执法、民事程序、行政程序、刑事程序的协调和移交机制
缺乏有效衔接是造成知识产权行政保护与司法保护冲突的重要原因。就目前来讲，主要表现在行政裁决与民事诉讼之间衔接不足，行政确权与司法审查之间缺乏衔接，行政执法与刑事司法衔接不够顺畅。在知识产权执法过程中，最重要的是涉嫌犯罪的案件能否被合理及时地移送司法部门。对移送过程的督促监察权非常重要，应由知识产权行政机关和公安机关之外的主体承担，检察机关是最合适的监督主体。国务院于2001年4月发布了《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，首次提出行政执法与司法裁判的衔接机制，要求加强行政执法与刑事司法的有效衔接，建立行政部门之间的信息共享机制，加强检察机关对行政机关的监督等相关机制。随后，国务院又通过颁布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》确立了“两法衔接”机制。最高人民检察院颁布的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》以及《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》中，也对这一问题进行了规定。2020年8月7日《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》作出修改，增加了知识产权行政执法部门在行政执法过程中，发现犯罪线索，必须及时移交司法机关的规定。探索知识产权行政执法与司法的案件线索和卷宗移交机制，并从立法层面确定具体程序和效力，是实现行政执法和司法裁判衔接的有力保障。行政执法与刑事司法衔接机制的建立，有利于及时纠正行政执法部门对于涉嫌犯罪案件怠于移交的情况，防止行政部门以罚代刑、放纵犯罪，同时，也使检察机关的监督权由司法阶段延伸到行政执法阶段，有效制约行政权力天然的扩张性，使行政权与刑罚权无缝衔接，构建严密的预防违法犯罪网络，为社会稳定和经济发展提供了可靠保障。
（七）建立多元纠纷化解机制
建立一站式多元解纷和诉讼服务机制。推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，在诉讼服务中心建立调解、速裁、快审一站式解纷机制，为实现公平正义提速。党的十九大报告提出，要深化司法体制综合配套改革，建立多元化纠纷解决机制。中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。多元纠纷解决机制是指在一个社会中，由各种不同性质、功能和形式的纠纷解决方式（包括诉讼和非诉讼两大类型），相互协调互补，共同构成的纠纷解决和社会治理系统，使各种纠纷解决方式形成一个各有特色、各司其职、程序衔接、功能互补的纠纷解决体系。为完善多元化纠纷解决机制，2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，这是改革方案的顶层设计。2016年6月，最高人民法院印发《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》和《关于人民法院特邀调解的规定》，进一步确立了人民法院开展多元化纠纷解决机制改革的基本原则、工作重点和实施路径，把平台建设、诉调对接、特邀调解、在线解纷等内容制度化、规范化，对深化此项改革作出了具体部署。
多元化纠纷解决机制改革，就是充分调动社会资源，把调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等进行有机衔接，发挥相互协调、相互作用的多元化解纠纷机制。多元纠纷化解机制在知识产权领域应用大有文章可做。在未来，充分发挥多元化解纠纷机制在知识产权领域的应用不仅是一项重要改革，也是一项重要任务。知识产权行政执法与知识产权司法裁判有效衔接，共同发挥作用，是多元纠纷化解机制的重要内容和应有之义。
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