骈茂林 ：教育改革中的跨部门协调:一个分析框架及其应用

本期精彩回顾

新刊速递 | 华东师范大学学报（教育科学版）2019年第6期
2020年《华东师范大学学报（教育科学版）》开订啦！
特稿 阎光才：大学本科的教与学:理论与经验、理念与证据基本理论与基本问题
高德胜：表现的学校与教育的危机
卜玉华 , 钟程：课堂空间中儿童形象的产生机制:权力抑或教育？
孙妍妍 等 | 面向学习者画像的评估工具设计:中小学生“学会学习”能力问卷构建与验证研究
邵发仙 等：课堂论证话语的序贯分析:小学生的科学推理
郅庭瑾 , 陈纯槿：互联网使用时间对中学生学科素养的影响研究——基于互联网使用动机的视角

教师队伍建设

教育法治

摘要：跨部门协调对于教育改革的影响，主要发生在改革目标决策、资源配置、政策创新等改革阶段。跨部门协调的核心任务是形成各参与部门共同认可、并具有主动执行意愿的新政策或规则，与政府职能部门执行现行政策中的"合作""协同"有本质区别。本研究尝试借鉴政府改革相关理论和分析工具，建立一个适用于我国教育改革跨部门协调的"要素—过程"二维分析框架：要素维度，简要地对"协调事项""协调机构""协调方法"及其形态进行分析；过程维度，针对不同阶段改革任务属性及其向政治或技术分化的差异，对不同要素间的相互作用进行分析。应用该框架对某省教育综合改革项目的实证分析发现：跨部门协调的实现需要具有特定权力的协调机构在合适时机出场，各部门参与改革的"目的性"是否增强是检验协调效果的指标；在不同改革阶段，协调事项性质和复杂程度是判断协调机构出场时机"适宜性"和协调方法"适配性"的参照因素。

关键词：教育改革；跨部门协调；政策创新；整体政府；目的性；适配性    

作者简介：骈茂林, 上海市教育科学研究院智力开发研究所

基金项目：全国教育科学规划课题"省级政府统筹推进教育综合改革的机制研究：整体性治理的视角"（EFA110349）

原文载于《华东师范大学学报（教科版）》2019年第六期

目录

一、跨部门协调：一个教育改革实践问题

二、教育改革跨部门协调的分析框架

三、教育改革不同阶段跨部门协调发生过程的实证研究

四、主要发现与讨论

一、跨部门协调：一个教育改革实践问题

自2010年党中央、国务院发布《教育规划纲要》以来，教育领域以“体制改革”为主题对原有权力配置结构进行了改革试验：横向上，在涉及不同部门之间利益调整时，探索通过部门联动打破现有政策执行中的“部门分割”“部门排斥”状况；纵向上，根据“扩大省级政府教育统筹权”等放权改革要求建立由省级政府统筹推进、各部门分工协作的工作机制。2010年部署的“重点领域”和“省级政府教育统筹”两大类国家教育体制改革项目(国务院办公厅，2010)，以及2013年党的十八届三中全会对于“深化教育领域综合改革”的部署，都体现了通过跨部门协调促进改革目标实现的共同要求。

由此，跨部门协调成为我国教育改革的一项重要策略：首先，将改革的组织主体上升为“政府”，明确要求政府相关职能部门共同参与改革。在官方解读中提出，“对一些重点领域和关键环节的改革，由省级人民政府和中央有关部门在国家指导下开展试点，取得经验后，再总结推广”(焦新，2010)。同时，通过成立专门用于教育改革事项协调的组织机构，承担这种协调和指导职能。涉及21个部委和有关机构的“国家教育体制改革领导小组”，其规定职责之一就是进行教育改革问题的跨部门协调。其次，将跨部门协调作为推进政策和制度创新的策略。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”的总目标。由于在“部门主义”利益分配模式下难以实现政策创新预期目标，通过跨部门协调实现存量资源在不同部门之间重新分配或者创设新的制度规范，被视为教育改革获得新的“收益”空间的重要策略。

不容回避的是，各级政府对教育改革跨部门协调的探索面临着共性问题：一是由于协调程序不规范、协调成果未能转化为制度规范，中央和地方专门成立的教育改革协调机构的作用发挥受到了限制；二是协调机构进行跨部门协调仍依赖于领导批示、不定期召开会议等传统方式，协调使用技术的规范化程度较低；三是在跨部门协调未取得实质性进展的情况下，“部门主义”的政策思维和资源配置思维仍然对政策创新目标的实现形成较大阻碍。当然，其他学科研究也发现了相似的问题。有学者对跨部门协调机制进行研究后提出，议事协调小组是中国治理过程中普遍存在的一种机制，是传统官僚制在新环境下对非常规任务的反应，体现的是效率逻辑和合法性逻辑(刘军强，谢延会，2015)。对跨部门协调问题关注较多的行政学领域，有学者指出，关注热点多是理念、原则、体制和制度等宏观层面的东西，对工具技术性细节不屑一顾，但魔鬼往往存在于细节之中(周志忍，蒋敏娟，2013)。与这些学科相比，教育学对于改革中的跨部门协调问题尚未给予应有关注，更无法从改革实践层面揭示跨部门协调的发生机制。

二、教育改革跨部门协调的分析框架

(一) 基础理论及定义

1.跨部门协调的理论和分析工具

不同学科关于跨部门协调问题的理论、分析工具，对于分析教育改革中的跨部门协调问题同样具有借鉴价值。这些理论和工具，在不同政府管理体制下均有其应用价值。

首先，整体政府理论(Holistic Government)、资源依赖理论(Resource Dependence Theory)等为分析跨部门协调问题提供了基础理论。整体政府理论是20世纪90年代中后期始于西方国家的寻求公共部门协调与整合改革运动的产物。该理论从公共利益和责任目标出发，倡导加强政府体系内不同机构的协作以及政府与外部私人部门和非营利部门的合作。本文对这一概念的使用，也包含了网络化治理(Government by Network)、协同政府(Joined-up Government)等理论的相关主张。整体政府理论对于分析教育改革的跨部门协调问题的价值在于：一方面，从组织形态上，倡导加强政府体系内不同机构的协作以及政府与外部非政府组织之间的合作。该理论针对并试图取代的是碎片化政府，即政府部门之间目标一致，但在实现目标的手段方面缺乏共识，从而导致相互之间竞争地盘和势力范围(巴达赫, 2011, 译者序第2页)；另一方面，从管理方式上，倡导以专业技术的优势应对官僚制结构下行政管理方式的局限。这与政府传统运用的通过发号施令、制定和执行政策实施单向度的管理有明显区别(俞可平, 2000, 第6页)。鲍利特(Pollitt，C.)在对相关理论进行综述后认为，跨部门协调可以产生如下收益：不同政策之间的相互破坏可以减少；稀缺资源可以得到更充分的应用；将具体政策领域的不同利益相关者聚集在一起可以创造出一种协同效应；可以为公民提供无缝衔接而不是碎片化的服务等(Pollitt，2003)。资源依赖理论对于教育改革跨部门协调问题的局部分析有其独特价值。该理论认为，任何单个组织不拥有实现其目标的所有资源，总是需要依赖来自一系列相互作用的组织、群体和个人所构成的环境的输入(吕志奎，孟庆国，2010)。教育改革中实现跨部门协调，同样需要各自拥有独特资源的多个部门之间建立资源共享的制度安排。

其次，整体政府等理论，也发展了适用于跨部门协调问题的技术工具。整体政府理论首先针对如何跨越组织边界、整合各自独立的资源实现政府的政策目标，建立了相应的程序、技术、方法(竺乾威，2008)。该理论倡导的“整合、协作与整体运作”的价值对于政策创新的影响，可以表现为“政策合作”“政策协调”“政策整合”等不同协调水平(周志忍，蒋敏娟，2010)。莱斯特·萨拉蒙(Salamon, L.M.)针对网络治理中合作的实现提出了三种关键技能：激活技能，即让所有的相关人员都加入到解决问题的行列中来；协助网络中各要素高效合作的组织能力，包括合作中通常需要的外交能力、沟通能力和讨价还价能力；调节能力，即确定一种激励与惩罚相结合的机制以实现预期目标(斯托克，2007)。也有学者通过对教育改革中的创新扩散过程进行的实证研究指出，外部政策网络是促进创新议程设置的首要因素(Mintrom, & Vergari，1998)。为分析跨部门合作能力受到哪些因素影响，巴达赫(Bardach, E.)构建了包含核心价值导向、要素框架、过程框架等三个组成部分的“巧匠”(craftsmanship)理论(巴达赫, 2011, 译者序第4页)。

2.如何定义教育改革中的跨部门协调

定义跨部门协调，需要考虑行政管理体制以及政府改革策略等背景条件。各国通常会选择两种策略：一是机构重组的策略。澳大利亚实施“整合领导”战略，由首相或内阁建立加强政府部门合作的新机构，履行自上而下地设计一种体制以增强政府组织间合作与协调可能性的任务(曾维和，2008)；二是在不改变机构形式前提下建立临时机构进行协调的策略。1999年英国工党政府在《政府现代化白皮书》中提出的核心主张就是消除不同政策之间的矛盾和张力，在政策部门的不同利益主体之间形成一种协同的工作方式(周志忍，蒋敏娟，2010)。美国对监管活动的跨部门协调采取了“特别工作小组”的组织形式，即一个相对不那么正式但经常使用的，用以帮助实现协调的集中化行政装置(布雷耶, 2009, 第93页)。上述两种改革策略同样存在于我国改革实践：党的十九大以来市场监管等领域改革采取的主要策略是，通过机构重组直接实现跨部门协调；教育领域则主要采用建立议事协调机构、完善运行机制等策略间接实现跨部门协调。

本研究将教育改革中的跨部门协调定义为，由一级党委或(和)政府通过建立议事协调机构等方式，在改革不同阶段通过协调有关职能部门参与改革目标决策、资源配置、政策创新，形成各职能部门认可的政策制度的一种改革活动方式。结合重点研究任务，对于跨部门协调做了以下限定：首先，跨部门协调通常包含政策制定中的协调、政策执行和项目管理中的协调，以及公共服务提供中的协调三个层次(周志忍，蒋敏娟，2010)，按照教育改革涉及事项, 本研究针对的主要是政策制定中的协调，而不涉及政策执行中的协调、公共服务提供中的协调；其次，按照协调对象, 主要聚焦于地方政府各职能部门之间横向的协调，不包括不同层级政府间纵向的协调，也不包括政府与非政府组织之间的协调。

(二) 跨部门协调的“要素—过程”分析框架

综合上述可适用于跨部门协调的理论及分析工具，本研究尝试构建一个由“要素”“过程”复合而成、适合我国教育改革环境的分析框架：

1.分析要素的选择

根据我国教育改革的制度环境，按照相对简约的原则确定了“协调事项”“协调机构”“协调方法”三个分析要素。各要素之间的影响关系如图 1。

(1) 协调事项

协调事项即协调客体，依据教育改革任务可以概括为“任务”“权力”“资源”“规则”四种类型。“任务”包括改革方案、各部门分工、检测指标等，通常以教育发展规划，发布改革项目的文件、通知形态出现；“权力”既包括获得试点资格的部门享有的政策、支持措施等，也包括被授予政策创新成果推广资格的部门所享有的具体权利；“资源”既包括需要重新配置的人、财、物等方面的存量资源，也包括因改革实施所需的增量资源；“规则”既可以表现为协调机构决策、运行的程序、规范，也表现为经各部门合作创新后的政策规范，包括各部门联合发布的规范性文件、所属同一级政府发布的规范性文件或制定的教育法规规章草案等。上述四种类型的协调事项有的出现在某一阶段，有的出现在多个改革阶段。上文提及的分析工具普遍包含了观念、价值层面的要素，如巴达赫的“要素框架”包含了挑战、目的、潜质、聪明实践等自变量。我国学者的分析也将议事协调机构的协调事项确定为资源、注意力(刘军强，谢延会，2015)。但是，由于观念、价值层面的要素普遍存在于各部门对“任务”“权力”“资源”“规则”等要素的运用过程中，是协调成果的综合反映。因此，与“巧匠”理论的框架不同的是，本研究主张通过检验各部门参与改革的“目的性”是否得到增强的方式进行综合考察，不再将“理念”“注意力”等观念要素作为分析要素。

(2) 协调机构

协调机构通常是外在于参与改革部门并被赋予特定职责的机构，负责在各部门之间确认目标、授予权力、配置资源、建立规则。最具代表性的是“教育综合改革领导小组”等议事协调机构。在特定任务情境下，也可以由另外两种机构履行协调职责：针对技术复杂程度不高、协调难度不大的事项，由其办事机构如“教育综合改革领导小组办公室”进行协调；针对重大事项或技术复杂程度较高、协调难度大的事项，由各职能部门所属党委、政府决策组织如“党委常委会”“政府常务会议”进行协调。协调机构的作用取决于在引导价值、观念改变进而影响行为、责任履行方面表现出的效果。将协调机构确定为分析要素，并非忽视作为协调对象的各职能部门的作用。运用“巧匠”理论，参与改革部门可以被视为“具有目的意识的实践者”(purposive practitioners)，它所做的不懈努力和创造性是解释跨部门合作能力的一个核心变量(巴达赫, 2011, 第5页)。因此，协调机构正是作为增强参与改革的职能部门的“目的性”(purposiveness)的一种组织形式存在的。对协调机构这一要素分析的重点是，在什么情境下进行协调、运用什么方法进行协调，能增强各部门参与改革的“目的性”。在多种可能性的持续实践中如何进行有目的的干预，正是构建“巧匠”理论的宗旨所在(巴达赫, 2011, 第6页)。

(3) 协调方法

协调方法是协调机构针对某一具体协调事项所采用的协调程序、技术、手段。本研究尝试采用得到认可的OECD对于跨部门协同分析使用的分类方法，即“结构性机制”(structural mechanisms)和“程序性机制”(procedural mechanisms)。结构性协调机制即为实现跨部门协同而设计的结构性安排，如中心政策小组、部际联席会议、专项任务小组等；程序性协调机制指面临“跨界问题”时的议程设定和决策程序、制度化信息交流平台、促进协同的财政工具和控制工具的选择等(周志忍，蒋敏娟，2010)。基于我国教育改革环境和学术语境，在本研究中分别使用“结构性方法”“程序性方法”的概念。其中，根据决策程序规范化程度、协调成果转化为正式规范的水平，结构性方法又可以由低到高划分为“初级”“中级”“高级”等层次；根据使用技术手段的丰富性、对于跨部门协调的实际效果，程序性方法可以由低到高划分为“简单”“中等”“复杂”等层次。通过对协调方法的分类分级，可以实现对教育改革实践分析的可视化、实证化。当然，由于跨部门协调并非按照“操作指南”即可完成的纯粹技术化工作，对协调机构、协调方法与协调事项之间的“匹配”需要一定的策略、智慧，并以提高不同要素之间的“适配性”(suitability)为目标。

2.改革阶段的确定

协调机构的每一个协调行动均发生于特定的“场域”，各职能部门的行为以及与此相关的许多因素都对协调行为的效果产生影响。不同改革阶段面临着不同的“协调事项”，由此对“协调方法”的选择产生了情境化限制。根据涉及跨部门协调情境多寡，本研究重点对“改革决策”“资源配置”“政策创新”等三个阶段进行分析，与上述三个要素组合形成“要素—过程”二维分析框架(见表 1)。每一个改革阶段，在准确识别协调事项基础上，分析将重点聚焦于协调机构出场的时机以及协调方法与协调事项“匹配”的原理。

(1) 改革决策阶段

改革决策阶段是参与改革的不同部门就改革目标设定、任务分工进行持续协商互动并共同作出决定的过程。本阶段的协调事项包括“任务”“权力”“规则”：“任务”是针对一项全新改革任务而制定目标、进行任务分工，审议并发布改革方案、部门分工；“权力”主要表现为分配“试点权”，即依据改革目标以及申请单位的改革意愿、基础条件等因素对“试点权”进行分配，形态上表现为授权特定单位先试权的文件；“规则”是指协调机构的部门、人员组成、职责，以及对于决策程序的规定等。改革决策阶段协调机构使用协调方法的特殊意义在于，为作为独立“利益单元”的相关职能部门共同参与政策创新过程提供“在场”的“身份”和机会，并开始使用“结构性方法”影响各参与改革部门的“目的性”。这些条件有利于增强各部门的“目的性”，由单个部门的“目的性”集聚并发展而成的“改革共识”，是恒常稳定地影响各部门改革行为的潜在因素。

(2) 资源配置阶段

资源配置阶段跨部门协调的任务是，有效整合并充分利用原本分属于不同部门的资源，提高资源配置的效率和总体效益。行为上，要求各职能部门为实现共同改革目标积极调配自身资源，在更大范围内开放共享原本仅供某一职能部门或其管辖教育机构内部使用的资源。本阶段的协调事项包括“资源”“规则”：“资源”是指改革实施所需要具备的人力、设施环境、经费等有形的资源。这些为完成共同任务配置的人力、财力、设备和空间等资源，也是巴达赫研究跨部门合作所提出的重要条件(巴达赫, 2011, 第15页)。“规则”是指资源跨部门使用的规则，以及对调整人、财、物资源进行重新配置的文件等。协调机构通常以其变式“办公室”或授权的“执行机构”来履行职责，其类似于巴达赫分析中的“执行网络”一类组织形式(巴达赫, 2011, 第166页)。协调方法涉及结构性和程序性多种方法，需要通过理性的选择，实现与具体协调事项的匹配。

(3) 政策创新阶段

政策创新阶段涉及的协调事项包括“权力”“规则”：“权力”主要表现为“推广权”，通常在下达允许使用政策创新成果的政策文件中予以明确；“规则”是指与改革任务相关经各部门认可并经协调机构审议的规范性文件、发展规划等。政策创新首先在于改变单一个体(部门)，无论是对某项新制度的认同，还是对制度的整体变革，都从改变单个部门的认识开始，之后随着部门数量变化，最终达到形成共识所指向的“临界点”。由于各部门诉求的差异，跨部门协调的难点在于如何缩小各部门对拟创新政策价值的认识分歧。这揭示了权力依赖对现代治理构成的挑战。致力于集体行动的组织必须依赖于其他组织，并且不能通过命令的方式迫使对方回应，而只能通过资源交换和基于共同目标的谈判来实现(斯托克，2007)。协调方法上，协调机构根据协调事项向协调成果转化的情况进行选择：政策分歧的技术性问题采取“程序性方法”协调；技术上无法协调的问题以及需要权威认可的“规则”则启用“结构性方法”协调。

附：各改革阶段主要分析的问题

① 改革决策阶段：改革目标提出是否经过各职能部门充分协商？重大改革决策是否经过协调机构正式审议？涉及多部门的改革任务是否明确各部门具体责任？

② 资源配置阶段：获得试点权的单位获得哪些政策和资源支持？跨部门使用资源的规则是否获得协调机构认可？对人、财、物资源调整是否形成了规范性文件？

③ 政策创新阶段：各部门是否参与了对拟创新制度的专题会商？协调机构对政策创新的困难是否有解决方案？协调机构的解决方案是否转化为正式生效文件？

运用以上分析框架，可以分阶段动态呈现不同阶段协调事项、协调机构、协调方法等要素相互作用的方式。而贯穿改革决策、资源配置、政策创新各阶段的这些要素之间的相互作用关系，正是教育改革中跨部门协调发生机制分析的主要对象。

三、教育改革不同阶段跨部门协调发生过程的实证研究

(一) 分析方法

本研究依据上述分析框架，基于东部沿海地区某省教育综合改革项目实施案例，以关键人物深度访谈、政策文献分析等研究方法，对教育改革中的跨部门协调过程进行分析。改革案例选择遵循以下原则：一是在呈现现实情境基础上聚焦问题。由于属于正在发生并且可控程度不高的问题，研究者主要致力于在现实情境中研究时下的现象，并且这种现象与现实情境并没有十分明显的界限(陈春花，刘祯，2010)。二是为克服对不同改革阶段跨部门协调多样性、复杂性情境分析的局限性，避免对研究对象行为和过程的“过度化约”，采用了多个案例。根据该省教育改革的代表性，选择“促进高中教育优质特色多样发展试验”“完善政府学前教育公共服务职能”“建立高等学校分类指导服务体系试验”等3个改革项目作为重点分析案例(见表 2)。

(二) 主要改革阶段跨部门协调的发生过程

1.改革决策阶段

改革决策阶段是协调机构的首次出场，其职责在于通过特定的规则将各职能部门集中在一起，并通过协调使各部门对于共同改革任务的“目的性”不断增强。以案例选取的该省为例，负责教育综合改革中跨部门协调的机构前身是2011年成立的“省教育体制改革领导小组”，2015年调整为“省教育综合改革领导小组”，组长由省委副书记和分管副省长共同担任，成员单位由22个部门扩增至32个部门。官方文件对“省教育综合改革领导小组”职责的规定是:负责组织落实中央重大教育改革举措，审议决策本省教育领域重要制度、重大事项、重点项目，统筹部署全省全局性、长远性、跨区县跨部门的重大改革工作。

这一阶段的协调涉及“任务”“权力”“规则”等事项，与部门《职能配置、内设机构和人员编制规定》所规定的职责相比，具有增量性、非常规性等特点。这些特点是协调机构为其匹配协调方法时需要考量的。

以“规则”事项为例，改革决策阶段的“规则”事项具有鲜明的初创性特点。已有研究表明，这类机构的协调效果容易受承担协调任务的组织自身职责和权力的限制，比如这些小组很少能长期存在，也很少有足够的权力去见证它们的建议付诸实施等(布雷耶, 2009, 第93页)。因此，如何突破这些局限性是本阶段对“规则”事项进行协调的意义所在。巴达赫提出的一项实现跨部门合作的条件便是，与这些共同任务相联系的授权和责任关系(巴达赫, 2011, 第15页)。这些授权与责任是通过协调机构与各参与部门共同创建“规则”实现的。通过政策文献分析，为达到增强各部门“目的性”的效果，对于“规则”的协调既要重视正式规范，也要重视非正式规范。

首先，正式规范方面，由于协调机构属于首次出场，需要建立起用于自身运行或协调的程序、规则。一套能促使决策层形成并保持共识的有效制度，是部门合作中形成一个高效运作系统需要具备的前提条件之一(巴达赫, 2011, 第3页)。各领域跨部门协调组织和程序规范化程度较低，也是学界对于泛滥的领导小组等协调机构缺陷的主要批评。由于法规依据不足、职责模糊，未建立规范的决策程序，跨部门协调机构的协调职责发挥会受到限制。对该省政策文献分析发现，“教育综合改革领导小组”建立了多种形态的“正式规范”。以建立决策规则为例，专门建立了“每月例会制度”，根据议题性质决定召开全体会议或专题会议：对涉及全省教育改革和发展、需要全体成员单位协调的重大问题，召开全体会议议决；对涉及某一类或某一方面教育、需要部分成员单位协调的问题，召开专题会议议决。从构成、职责和实际运行情况分析，“教育综合改革领导小组”已经成为一个由“规则”予以保证的跨部门协调机构：组织机构成员单位构成具有行政公文授权的主体；决策职责突出全局性、跨部门重大决策的重点任务；决策会议参与范围也有相应规定。跨部门协调的成果也包含不同于规范性文件的次级“规则”，通常在会后由省政府办公厅下发纪要至各成员单位及有关单位，各单位及时落实相关工作。

其次，非正式规范方面，协调机构面临着采用何种协调方法影响各部门对于改革目标、任务的认识。如前所述，本研究未将观念方面要素作为协调事项，但是它们对于各部门后续改革行动具有持久、深远的影响。有关媒体采访显示，这也得到了协调机构负责人的认可，“每个季度我们都要召开1—2次平台会，省委、省政府给我们的权力是平台会出的会议纪要，就等同于这个省政府发的文件，大家都要执行”(唐景莉，2016)。经过改革决策阶段协调机构使用“结构性方法”进行的协调，总体改革目标和各部门的改革任务已经呈现为“改革方案”等制度化成果。观念和价值认同等非正式规范也对这一机构的权威产生了影响，正式规范和非正式规范的相互作用使协调成果带有了“组织权威”属性。

通过上述分析发现，通过正式规范、非正式规范的建立，使协调机构进行跨部门协调的规范化、法治化程度得到了提高。按照所依托权威的基本类型，跨部门协调模式分为“以职务权威为依托”和“以组织权威为依托”两种基本类型，前者以任职的领导者个人为代表，后者则以拥有特定权力的机构为代表(周志忍，蒋敏娟，2013)。上述案例中该省对教育改革决策的跨部门协调，已经实现了从领导个人职务权威为依托的协调向以组织权威为依托的协调的转型。这种协调机制突破了以“领导重视”为表象的领导者个人职务权威，其运行依赖的是有正式规范依据且得到各参与部门认可的组织权威。

2.资源配置阶段

资源配置阶段涉及“资源”“规则”事项的协调，其中“资源”属于重点。改革决策阶段的协调成果已经为改革资源配置阶段的跨部门协调提供了组织和制度基础：在借助正式规范将各部门集中到一起的同时，也针对各部门分工建立了基础性规范。因此，协调机构在这一阶段通常并不一定要出场，而是由作为其办事机构的“教育综合改革领导小组办公室”负责具体事项协调。实证研究发现，资源配置阶段的跨部门协调存在两种情形：

一种情形是不经过协调机构介入的自动化协调。进入这一阶段，各部门已经具备了一定的“目的性”，初步构成了改革实施的“行动网络”，可以实现常规资源的跨部门配置。但是，在协调事项专业技术性较强的情形下，则需要运用“程序性方法”影响各部门的执行改革决策的行为。总体上，各部门之间基于共同“目的性”的资源交换和协商互动，是这一阶段协调的重要特征。各部门通过对资源的相互依赖和经常性的互动，还可以培养出共同的价值观，形成一套解决问题的方法(孙柏瑛，李卓青，2009)。比如，2014年10月制定的“《××省教育综合改革方案(2014—2020年)》项目任务一览表”中对改革项目技术上可能遇到的问题进行预判，对后期需要提供的专业支持类型做了初步描述。比如其中设置“所需委办局支撑”栏，列出应提供支撑的委办局名称。显然，这是各职能部门自觉进行的协调，使用的是“程序性方法”，不需要由协调机构启动“结构性方法”即可实现。此时也达到了跨部门协调的理想状态，即在没有任何等级权威的指挥和命令下，政府各个部门在对彼此信任和责任认知的基础上，通过自愿交流、沟通甚至资源分享的形式以实现共同目标(王菲易，2016)。

而在改革项目A“促进高中教育优质特色多样发展试验”中呈现的问题揭示了资源配置阶段跨部门协调面临的第二种情形：与协调事项的复杂性相比，仅仅使用“程序性方法”不足以实现跨部门协调。如果选择“结构性方法”进行协调，对于作为办事机构的“教育综合改革领导小组办公室”并不具有进行结构性协调的权限。这种情形下，则需要协调机构出场进行协调。

在项目A“促进高中优质特色多样发展试验”实施中，该省出台的《××推进特色普通高中建设实施方案(试行)》提出，在全省建成一批在多个领域有效满足学生多样化学习需求的特色普通高中。C区作为下级政府承担了试点任务，其中的资源保障主要涉及经费和师资两个方面：经费保障方面，对参与特色普通高中建设项目的高中，省级政府和区县政府将分别配套投入特色办学经费和后续持续发展经费；师资保障方面，重点关注经过评估认定为省级特色普通高中的学校提出的区县政府要保障承担学校特色课程的开发实施和辐射指导的教师配备，所需编制由各区县在教师总编制中统筹安排。改革实施过程中，经费、师资两方面的资源保障面临着不同的跨部门协调境遇：经费保障计划很快便得到了落实, C区政府使用财政经费予以保障；师资保障方面，尽管在引导数、理、化等学科教师共同开设课程方面取得了较好效果，但对于师资总量不足问题的解决则遇到了现实困难。教育局副局长描述了这种困难的形成原因以及教育局已经做出的努力：“高中课程改革实施走班制以后，老师的工作量和原来是不一样的，特别是第一年老师的工作比原来有所增加，是显性的工作量。第二个是隐性的，改革之后考的东西是不一样的，教研的内容也不一样。那么对这一块来讲，区里投入的力度非常大，教育学院还出了一个学科标准。”(访谈记录20161009)很明显，C区已经通过自身努力解决了一般性的工作量增加以及学科标准的问题，但是师资保障面临的现实困难是区教育部门自身无法解决的。“结构缺编的问题，我们现在是通过一个平台去解决，或者通过教育行政部门命令教师走校来完成。如果区县有一个教师储备的话(就好了)，但这个储备，储备在哪里呢？”(访谈记录20161009)可以说，如何应对因特色课程开发、实施造成的师资不足问题，成为C区教育综合改革资源配置中的攻坚性难题。

案例表明，一些既定的教育改革目标实现需要资源结构的调整或者增量资源投入，此时由于涉及利益调整，仅仅依靠参与部门的自觉认识是难以实现的。案例中面临的教师编制增加这一资源配置问题，已非教育行政部门可以独立完成，需要对教师编制具有管辖职权的部门共同参与，此时则需要协调机构的出场。正如C区教育局负责人讲的，“‘十三五’是教育综合改革嘛！综合改革它不是教育部门内部的事，内外结合起来才能促进教育的发展” (访谈记录20161009)。通过关键人物访谈发现，教育部门和人力资源部门对政策认识的差异是协调的难点，即教育部门认为权限在人社部门，而人力资源部门则坚持认为自己不具有直接突破现行编制核定数的权力。这种观点教育局分管局长也是知晓的，“人社局说他们尽可能支持，比如他们答应先招聘然后再解决编制问题。至于政策上无法突破，他们表示也没有办法，难度在上头”(访谈记录20161009)。此时，尽管协调机构已出场且使用了“程序性方法”，教育改革的跨部门协调仍然出现了“改革梗阻”现象。用“巧匠”理论分析，参与部门的“目的性”尚未被激发到足以实现改革目标所需要的程度。

对此通常有两种解决方案：由另外两种层级更高的协调机构出场并采用“结构性方法”进行协调；在“结构性方法”协调未取得成果的情况下，还需要将这一问题带入政策创新阶段，通过“规则”的重新制定实现跨部门协调。

3.政策创新阶段

在改革决策阶段形成的改革预期需要转化为经权力机构认可并由规定程序颁布的政策创新成果。不同于资源配置阶段较多地解决程序、技术问题，这一阶段任何一个行动者都不可能独立地完成某项政策活动, 而必须依赖其他行动者方可有效解决政策问题(胡伟，石凯，2006)。教育改革中谁参与政策创新的过程关系到被创新的教育政策的“合法性”。“合法性”表现为拟创新的政策得到参与改革的各部门充分认可，存在价值分歧时应该在参与部门之间以沟通、协商、谈判等方法逐步缩小分歧。政策创新阶段通常涉及的协调事项有“权力”“规则”。协调方法的选择既关系到政策设计的程序和技术问题，也关系到政策是否得到各部门认可、得到权力机构的批准，因此会根据问题情境匹配“程序性方法”或者“结构性方法”：

针对政策创新的技术问题，首先选择“程序性方法”予以协调。一方面已经具备了改革决策阶段“结构性方法”协调的成果，即达成了改革“目的性”相对一致甚至已形成改革共识。另一方面，技术问题由执行政策的部门进行协调，也可以克服政策执行中的“水土不服”。因此，参与试点的部门需要首先掌握并运用对相关政策事项进行协调的方法，而不需要首先交给作为“外部力量”的上一级政府进行协调。该省M区在承担改革项目B“完善政府学前教育公共服务职能”试点研究的案例，揭示了不同方法在参与政策创新的各部门之间协调的过程和效果。

M区在实施该项目过程中，针对非本省户籍常住人口子女接受学前教育，先后出台了《关于进一步规范M区非××户籍人士子女申请就读公办幼儿园的实施办法(试行)》《M区对公建配套民办幼儿园进行财政补贴的管理办法》等系列文件。这些文件的出台在协调机构的办事机构协助下，在人口、教育和财政等部门之间进行协调。

由于入园指标等“资源”的跨部门协调在前一阶段已经完成，政策创新阶段重点是对“规则”事项进行协调：一是政策文本的协调。M区教育部门与卫生局、人口办等部门紧密合作，对《关于进一步规范M区非××户籍人士子女申请就读公办幼儿园的实施办法(试行)》(多次进行协商、研讨，在办法涉及的重大问题节点上形成了一致意见并转化为办法的具体规定。二是操作程序的协调。积分制信息的录入与真实性的核查本来需要由不同部门合作完成，但是，看护点就学的幼儿由于其流动性大，信息的采集和输入都比较困难，出现了无法准确验证家长提供信息的真实性的问题。这也导致参与申请入园的随迁子女家长对积分统计的公正性频频质疑。对此，经相关部门在技术上的沟通，实现了各部门之间的幼儿信息一致并共享。

该案例中的协调过程表明，参与协调的职能部门及其他参与方组成了一个临时性的“政策创新网络”。不同于自上而下的制度执行，这种被创新的“制度”(政策)是公共、准公共和个人行动者共同学习的产物，需要通过对话和协商增进合意，形成各方都可以接受的方案(陈振明, 2003, 第90—91页)。在该区教育局学前教育科负责人看来，这项跨部门政策创新的意义体现在，“以前有的幼儿园幼儿放不了，有的幼儿园吃不饱，现在就可以根据积分情况进行统筹。同时家长也认为，信息是公开透明的。否则你凭什么让我去这个幼儿园，他可以上那个幼儿园”(访谈记录20141211)。

政策创新涉及的技术性问题的协调，并不意味着跨部门协调任务的完成。在两种情形下仍需要使用“结构性方法”进行协调：一是技术问题协调未果，经常在于对拟创新制度价值存在分歧；二是协调的结果需要得到权威机构的认可或批准。

前一种情形，表明该事项涉及部门利益重新划分等“政治性”属性，需要增强协调方法的“适配性”，或交由更高层级的改革决策部门进行决策，使最终颁布的政策能够为各部门接受。比如，资源配置阶段分析的改革项目A中存在的师资配置需求与现行教师编制政策冲突问题，涉及的职能部门都认为权不在己，无能为力。最终选择的策略是提交给本级协调机构即“教育综合改革领导小组”进行决策、审议。其办事机构的一位负责人在接受这一问题的访谈中指出，“教育部门提出要适应课程多样化和高考改革，要增加教师编制，尤其是高中，先让编办拿出来，我们不满意，不满意就加，他又不满意，再不满意就找省长。现在修订中小学教师编制标准是希望契合高中改革，给高中教师留点余量，但这个编办是不会同意的”(访谈记录20161025)。本案例中对教师编制政策的协调过程中，教育行政部门既感受到了来自相关部门的阻力，也不得不根据实际调整改革预期。如果将各部门视为一个“政策网络”，任意一方主体必须依赖其他主体获得实现自己目标的手段，但它们之间的相互依赖性不是静态的，而是随着彼此间的互动而变化(孙柏瑛，李卓青，2009)。教育厅综合改革办公室负责人进一步谈及了对这一事项协调的看法。“那么我讲我同意的理由是什么，你(编办)讲你不同意的理由是什么。综合改革在机制上典型特点就是‘吵’，‘吵’到不可开交的时候就去找领导。这个就是综合，这个总归是离你的目标近了，什么改革都想一步到位是不现实的”(访谈记录20161025)。这一案例表明，在教育改革的政策创新阶段各参与改革部门形成的“政策创新网络”中，任何一方都不具有决定性的决策权力，在协调过程中各部门的力量对比是一个动态变化过程。这种情形下，跨部门协调的实现不仅要求协调机构的介入，同时还要求协调机构根据协调事项的性质和复杂程度匹配相应的协调方法。

后一种情形，更揭示了政策创新阶段跨部门协调过程中提高协调方法“适配性”的意义所在。改革项目C“建立高等学校分类指导服务体系试验”实施过程中，该省将“建立健全高校分类管理体系”作为高等教育领域政策创新的重点任务。总目标是建立一种“基于规划的教育统筹机制”，需要由发展规划、投入标准、收费制度、监管制度、督导评估制度一系列制度和政策工具来落实，其政策创新的复杂性较高、系统性较强。很多项目都涉及多个职能部门，如“建立与高效分类相配套的资源配置机制”包括干部人事薪酬机制改革、教育经费投入使用管理制度改革等，涉及财政部门、人力资源部门、教育部门、发展改革部门等，在政策创新涉及的协调方法上体现了“结构性方法”和“程序性方法”并用的特点。在“程序性方法”上，其政策创新并非完全由政府主导完成，而是充分发挥高等学校、专业研究机构对制度设计涉及的专业领域问题进行专业支持，最终以专业力量为主完成制度的核心技术环节的设计。其中的协调主要由“教育综合改革领导小组办公室”等机构运用“程序性方法”完成协调。在“结构性方法”上，依据所创新政策涉及部门众多的特点，运用了由“教育综合改革领导小组”“省政府常务会议”等多种协调机构进行决策的方式。省级教委、发展改革委、人力资源社会保障局、财政局、规划和自然资源局在完成《××高等教育布局结构与发展规划(2015—2030年)》编制后, 首先提交教育综合改革领导小组会议审议。通过后又先后经省政府常务会议、省委常委会审议通过。在此基础上，相关职能部门结合职能转变要求协同制定系列规划，并提出了保障规划实施的地方性法规和配套政策。正如教育厅综合改革办公室负责人所说的，“出台制度，领导换了也要按照这个(规划)执行，甚至还要积极推动人大进行立法”(访谈记录20161025)。最终，由于运用“结构性方法”进行跨部门协调奠定的良好基础，由省人民代表大会常务委员会审议通过《××省高等教育促进条例》。该项目对高等教育规划发展事项的跨部门协调成果，由于协调机构的确认而获得了“合法性”，同时也确保协调成果对于本地区高等教育改革影响的持续性。

四、主要发现与讨论

跨部门协调的实现需要根据不同改革阶段问题情境，在协调机构、协调方法与协调事项之间形成“适配性”较高的组合。通过在改革项目中的检验，本研究构建的分析框架较为客观地揭示了我国教育改革中跨部门协调活动的基本要素及其相互作用关系。经由对各部门改革“目的性”的影响，跨部门协调对于促进形成共同的改革预期、确立资源跨部门配置的规则，以及推动跨部门政策创新发挥了积极作用。由此，跨部门协调已经不同于各职能部门执行既定政策中的协同、合作。以下几个方面的观点在实证分析中得到了初步验证：

(一) 跨部门协调机构出场和新规则的建立，可引起影响各部门教育改革行为“制度逻辑”的改变

由于具有特定权力的跨部门协调机构的出场以及规范改革活动的新规则建立，参与教育改革的各部门都处于一个全新的组织域。新的组织域中，影响各部门观念和行为的制度逻辑发生了变化，新机构和新规则是使影响各部门行为选择的原有制度逻辑发生变化的根本因素。跨部门协调的发生过程，正是因协调机构、各参与部门之间持续互动而促使新的制度逻辑确立的过程。在新的制度逻辑确立过程中，作为跨部门协调成果形式呈现的正式规范和非正式规范都有其自身价值，并且二者是相互增强的。由此可以推断，以往改革实践中建立的“教育综合改革领导小组”等协调机构，未能发挥作用的主要原因在于，较多情形下属于“示范—模仿”而做出的惯例性行动，而未能通过创建新规则在各部门之间形成新的组织域, 也因此未能发挥影响各部门改革观念和行为的作用。

(二) 跨部门协调的实现，需要以各部门参与教育改革“目的性”的增强作为条件

由于需要对教育改革涉及的非常规性任务、权力、资源、规则进行协调，跨部门协调机构应享有一定的特殊权力。但是，“特殊权力”并非跨部门协调得以实现的决定因素。更多时候，这种权力是作为增强各部门参与改革“目的性”的“催化剂”而存在的，为各部门参与改革行动指引方向、提供激励。进一步讲，单纯依靠协调机构的作为并不能导致跨部门协调成果的形成。就某一具体协调事项而言，某一部门在多大程度上认同协调机构决策的方案，各部门就该事项协调具有多大程度的改革共识，是改革目标实现更重要的影响因素。由此可以解释，在普遍成立改革协调机构的前提下，为何很多地区的教育改革在跨部门协调方面未能取得进展。

(三) 提高跨部门协调能力，协调机构需要掌握适用于不同问题情境的协调方法

由于具体协调事项的性质以及协调方法在政治、技术属性上的表现不同，教育改革不同阶段的跨部门协调发生存在一定差异，因此有必要划分界限对不同阶段发生过程进行更微观的分析。不同改革阶段跨部门协调发生的差异表现在，“谁”将作为协调机构出现并选择“什么样”的协调方法。在影响因素方面，协调事项的性质是可观察的并在匹配协调方法上有一般规律可循，但因改革项目实施而导致的协调难度变化，是难以用一般规律揭示的。这种情形将对协调机构已经掌握的协调方法构成一种情境化考验。根据协调事项分析，从改革决策阶段到政策创新阶段，使用的“结构性方法”在“初级”“中级”“高级”层次的变化上没有特定规律，但“程序性方法”则呈现了由“简单”逐步向“中等”“复杂”层次发展的过程。此时，协调机构往往需要一种对协调事项所处问题情境的识别能力，以及依据识别结果对协调方法进行匹配的能力。

(四) 特定改革情境下的政策创新难题破解，需要提高协调机构、协调方法与协调事项的适配性

教育改革进入政策创新阶段之后，跨部门协调的难点将逐步表现为如何实现对不同职能部门政策价值分歧进行协调。此时，在改革决策阶段运用“结构性方法”协调的基础上，需要针对问题情境及时匹配“程序性方法”。实证分析发现，即使协调机构在合适的时机出场，协调方法的“错配”仍然会对跨部门协调的效果形成制约。地方政府对于跨部门协调难度大的一些教育改革项目，由于未能根据政策创新的技术属性增强的要求及时采用更高层次的“程序性方法”进行协调，依然寄望于协调机构下发行政命令甚至更为传统的“领导指示”，导致这些改革难以实现预期目标。因此，地方政府要将精力专注于对教育改革核心内容设计的总体指导和统筹协调，依据改革难点和梗阻问题涉及的协调事项，采用更具包容性、灵活性的程序、技术、手段进行跨部门协调。

(本文对实证研究涉及的对象进行了匿名处理，感谢相关地区、单位、人员对本研究给予的支持。责任由作者本人承担。)

参考文献

巴达赫.(2011). 跨部门合作: 管理"巧匠"的理论与实践(周志忍, 张弦译).北京: 北京大学出版社.

布雷耶.(2009).打破恶性循环: 政府如何有效规制风险(宋华琳译).北京: 法律出版社.

陈春花, 刘祯. (2010). 案例研究的基本方法--对经典文献的综述. 管理案例研究与评论, (2), 175-182. DOI:10.3969/j.issn.1674-1692.2010.02.007

陈振明. (2003). 公共管理学:一种不同于传统行政学的研究途径. 北京: 中国人民大学出版社.

国务院办公厅.(2010).关于开展国家教育体制改革试点的通知(国办发〔2010〕48号).取自: http://www.gov.cn/zwgk/2011-01/12/content_1783332.htm.

胡伟, 石凯. (2006). 理解公共政策:"政策网络"的途径. 上海交通大学学报(哲学社会科学版), (4), 17-24. DOI:10.3969/j.issn.1008-7095.2006.04.003

焦新.(2010).以十大试点作为改革突破口: 国家教育体制改革领导小组办公室负责人答记者问.中国教育报, 2010-12-06(1).

刘军强, 谢延会. (2015). 非常规任务、官员注意力与中国地方议事协调小组治理机制--基于A省A市的研究(2002-2012). 政治学研究, (1), 84-97.

吕志奎, 孟庆国. (2010). 公共管理转型:协作性公共管理的兴起. 学术研究, (12), 31-37. DOI:10.3969/j.issn.1000-7326.2010.12.006

斯托克. (2007). 地方治理研究:范式、理论与启示. 浙江大学学报(人文社会科学版), (2), 5-15. DOI:10.3785/j.issn.1008-942X.2007.02.001

孙柏瑛, 李卓青. (2008). 政策网络治理:公共治理的新途径. 中国行政管理, (5), 106-109. DOI:10.3782/j.issn.1006-0863.2008.05.029

唐景莉. (2016). 争取率先创建世界一流教育--访上海市副市长翁铁慧. 中国高等教育, (13), 26-31.

王菲易. (2016). 上海自贸区跨部门协调机制研究:一个分析框架. 国际商务研究, (1), 76-85. DOI:10.3969/j.issn.1006-1894.2016.01.008

俞可平. (2000). 治理与善治. 北京: 社会科学文献出版社.

曾维和. (2008). 西方"整体政府"改革:理论、实践及启示. 公共管理学报, (4), 62-69.

周志忍, 蒋敏娟. (2010). 整体政府下的政策协同:理论与发达国家的当代实践. 国家行政学院学报, (6), 28-33. DOI:10.3969/j.issn.1008-9314.2010.06.006

周志忍, 蒋敏娟. (2013). 中国政府跨部门协同机制探析——一个叙事与诊断框架. 公共行政评论, (1), 91-117. DOI:10.3969/j.issn.1674-2486.2013.01.008

竺乾威. (2008). 从新公共管理到整体性治理. 中国行政管理, (10), 52-58. DOI:10.3782/j.issn.1006-0863.2008.10.014

Mintrom, M. & Vergari, S. (1998). Policy Networks and Innovation Diffusion: The Case of State Education Reforms. The Journal of Politics, (1), 126-148.

Pollitt, C. (2003). Joined-up Government: A Survey. Political Studies Review, (1), 34-49.

本刊声明

        一、本刊对所有来稿不收取任何费用，也未委托任何机构或个人代为组稿。

        二、本刊严禁一稿多投，如因作者一稿多投给本刊造成损失的，本刊保留追究作者法律责任的权利。

        三、作者投稿请登陆华东师范大学学报期刊社官方网站（www.xb.ecnu.edu.cn）。

        四、本刊联系电话：[phone]。

华东师范大学学报期刊社

华东师范大学学报期刊社

微信矩阵

华东师大学报

哲学社会科学版

华东师大学报

自然科学版

华东师大学报

教育科学版

点击「阅读原文」访问华东师范大学学报教育科学版官网

我知道你在看哟