任剑涛 朱丹 | 意识形态与国家治理绩效
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内容提要
国家治理绩效的高低究竟与意识形态有没有关系、有多大关系，是一个需要探析的问题。人们没有理由断言意识形态直接决定国家治理绩效，但意识形态对国家治理绩效的影响又不容低估。经验表明：当意识形态悸动的时候，国家治理绩效的起伏波动较为明显；而意识形态让位给国家治理的实际问题时，国家治理绩效明显高企。在两者的关联性上讲，中立性国家最有利于提升一个国家的治理绩效，当一个国家在国家治理的过程中秉持问题导向，这个国家的治理绩效才不会大起大伏，保有较为稳定的国家治理效果。
关键词
意识形态；国家治理绩效；问题导向
本文作者之一任剑涛教授
丹尼尔·贝尔早在1960年就指出，“摆在美国和世界面前的问题是坚决抵制在‘左派’和‘右派’之间进行意识形态争论的古老观念。现在，纵使‘意识形态’这一术语还有理由存在的话，它也是一个不可救药的贬义词。”[1]他断然宣布，来源于19世纪人道主义的诸如社会主义与资本主义一类普遍性意识形态已经终结，地区性意识形态因此崛起。这一宣判，引发众多争论。人们当然有理由怀疑这一结论的现实符合程度，因为当时美国以外的世界，正经历热火朝天的意识形态冷战，美国一国终结意识形态的论断，明显有些武断。即使贝尔这一结论有助于人们认识不同意识形态之间的趋同，并导致制度互融。但也不能否认，面对不同意识形态之间寻求制度支持的国家，驱动人们去辨认边界似乎愈来愈模糊的意识形态对国家治理绩效发生的不同效用，循此辨明强化、弱化或终结意识形态，究竟会对国家治理发生怎样的效用。
关联度问题
有必要首先界定一下如题论及的几个基本概念及其相互关系。国家治理绩效是个合成词。前缀词国家(nation state)，不是指国家权力，而是指国家总体结构，包括国家权力、社会组织与市场机构三大部分。治理(governance)，是与统治(government)相对应的辞藻。仅出现在国家基本统治结构合理化问题得到结构性解决之后的国家运行过程之中。主要指代那种国家与社会积极互动的治理机制。[2]绩效(performance)，是一种行动者怀抱预期、投入资源和行动之后呈现的结果。国家治理绩效，指的是一个国家在资源动员、政策制定与执行、市场与社会响应之后显示的治理结果。这一治理的结果，如果符合人们的预期，甚至接近某种规范状态，便被评价为善治(good governance)。[3]
意识形态(ideology)是一个众说纷纭，殊难简单定义的词汇。它既有“观念的一般科学”(the general science of ideas)的初始含义，[4]也有雄心勃勃的承诺一揽子改善社会政治状态的延伸意义，还有以阶级观念区分的虚假意识形态与批判社会科学建构。被称之为意识形态的理论代表者，大多否认对他们做出的意识形态分类。晚近阶段，意识形态作为中性词的使用越来越普遍了，不再对之进行好坏、真假及压迫与解放的分类，仅仅认定“意识形态是一个行动导向(action-orientated)的信念体系，一套以某种方式指导或激励政治行动的相互联系的思想观念。”[5]
从意识形态的视角审视国家治理绩效，存在着某种理论与实践的错位。在观念的一般科学与中性的意识形态概念角度看，意识形态的差异性相对较小，无法有效显示不同国家治理绩效的意识形态导因。而在一揽子承诺改善社会政治状态，且借助于极权国家(totalitarian government)[6]实现这一目标的意识形态范畴中，国家治理完全是被高压统治所遮蔽的事情，意识形态与国家治理就此隔绝在两个世界。从应然的视角看，将国家治理与意识形态挂起钩来，前提条件是意识形态趋近中性，也就是仅仅从观念与行动的直接关联性上对二者的关系进行描述与分析。但在实际的描述与分析中，处在意识形态极端状态下的极权国家之统治，应该可以在统治与治理的边界上加以讨论。而在几乎趋同的中立性意识形态与国家治理的关联方面，对于人们理解国家治理的现代定局中意识形态的淡出，则具有重要的价值。
即便是对如题讨论的主要概念及其关系进行了梳理，试图关联审视意识形态与国家治理绩效，也不是一件轻而易举的事情。因为国家治理包含国家权力治理、公民自我治理与市场依法治理等多种事务，而且治理的发动、过程与结果的认知和评价，涉及的指标之复杂和交错，都需要建立起一套相应的评价指标体系。这似乎有些让关注者一筹莫展。好在一些重要的国际组织已经耗费心力制定了评价国家治理绩效的指标体系，这为审视意识形态与国家治理绩效的关系提供了便利：一个简便的做法可以是，将这些指标体系中有关如题的内容摘取出来，并进行相关信息的聚集与分析，便大致可以看出意识形态与国家治理绩效两者间的关联度了。
在现代国家治理绩效的评价指标体系中，意识形态与国家治理绩效的关联可以区分为高相关性指标与低相关性指标两类。仅从国家治理绩效的分类视角看，一般而言，像稳定绩效、物质绩效，是不论何种意识形态主导下的国家治理模式都追求的绩效。但公民资格绩效和民主治理绩效，在不同意识形态主导下的政体中，就有着明显的差异。因为稳定绩效关系到创立国家权力的目的性问题，物质绩效涉及公民与国家的经济联系，这是所有类型的国家维持其国家形态必须倚重的绩效指标。由此凸显一种低相关性的意识形态与国家治理绩效关联样式。而公民资格绩效与民主治理绩效，需要先期由特定政体来奠基，缺少现代规范政体安排的国家，在其治理进程中是很难体现出这两种绩效的。因此呈现出一种高相关性的意识形态与国家治理绩效关联样式。由于治理与多元社会、民主政体的天然联系，四类绩效构成紧密叠合的结构状态。[7]因此，当仰赖拒斥民主的、极权国家的意识形态主导国家统治/治理进程时，这类国家很难直接援用国家治理绩效指标体系来对其国家运行效果进行评价。如果人们一定要引用相关的指标体系去衡量国家运行，那就是一种刻意为之的挪用：这种挪用，不仅是在观念意义上的，也是在实际评价上的。挪用一定是牵强的，但不能说没有任何意义。因为这种挪用可能对挪用者发挥一种引导作用，使之承诺相关指标的评价意义。但需要强调指出的是，非民主政体一般不能用治理来定位其国家运行，因为国家权力单方面对社会的全方位高压统治，让治理状态无法浮现出来，治理二字对这类国家就仅仅具有字面上的意义。同时，这样的挪用对评价挪用国家也仅仅具有象征性意义，而不具有实质性作用。因为这类国家并不是可以真正通向善治预期的国家治理，而是一些着眼于使用治理手段延续其缺乏分享的政权的刚性建制。
从现代国家治理的实际状况来看，意识形态与之关联的程度或高或低、或强或弱。因此并不能直接将意识形态作为衡量国家治理绩效高低的重要指标。但意识形态可以分解为一些细化的国家治理指标，由此将意识形态与国家治理绩效直接挂起钩来。拒斥这种衡量意识形态与国家治理绩效模式的人，完全可以据有相当理由：一方面，从意识形态趋向中立性的设定，就有利于在国家治理绩效提升的评价中，让那些老牌的现代国家治理绩效远远高于新生的现代国家。甚至老牌的现代国家的治理绩效指标，直接就成为评价新生现代国家的治理绩效指标。这似乎对国家队伍的后来者很不公平，但也大致是一种逃不开的国家处境。另一方面，在国家治理绩效角度看意识形态，那些定位在维护某种特定牌号的意识形态位置上的国家，国家治理动员所仰仗的就是作为政党-国家意识形态的政治动员效用。假如从二者内在的贯通性上去建构国家治理绩效的评价方式，那么就极其有利于这类国家得到很高的评价。一旦疏离特定意识形态与特定国家的紧密关联，设定一个综合性的国家治理绩效评价指标体系，这类国家就必不可免地处在国家治理绩效的低位上面。因此，即使所有国家都承诺意识形态与国家治理绩效高度相关，当疏密关系的认知相差甚大，关联类型的划分方式殊为不同。
需要提出的问题是，这两点构不构成完全拒斥关联审视意识形态与国家治理绩效的理由。答案是否定的。因为只要在较弱的意义上承认，即使受特定意识形态支配的、再怎么强势的统治，也需要借助社会与市场力量来汲取维持其统治地位的资源，它也就受某些治理逻辑的诱导；即使是显而易见的现代国家规范治理模式，它也需要强有力的统治保障社会政治秩序，因此并没有完全疏离统治逻辑。进而在弱相关的意义上，当审视者限定了关联审视二者的进路及其结论的效度，即不将相关性评价的结果视为衡量国家治理绩效的唯一依托，而仅仅作为一种相关性审视的手段，便就具有关联审视意识形态与国家治理绩效的合理底线保障了。换言之，这种审视，有助于人们了解意识形态与国家治理绩效之间的张力关系，但并不保证人们透彻地理解意识形态之为何物，以及意识形态如何直接决定了国家治理绩效的高低。反之，亦不保证人们准确筹划国家治理过程中的意识形态事务，以便利用某种高效的意识形态化社会政治动员方式，来服务于国家治理绩效的提升。不过，即使相关性呈现对理解意识形态与国家治理绩效关系意义有限，其所具有的指引作用、示范价值以及改善某种治理模式的效用，还是客观存在的。
两类情形
由于评价国家治理绩效的指标众多，[8]不进行一种归并，或径直选择较能说明问题的侧面展开辨析，势必无法完成如题的分析。因此，笔者并不打算就国家治理绩效的众多指标分别展开分析，并从中凸显意识形态与国家治理绩效之间的关联。而会选择被关注者广泛承认的标志性指标来呈现意识形态与国家治理绩效的关联。
在意识形态与国家的关系结构上，可以区分出两种类型：一是意识形态统帅国家的类型。这一类国家直接将国家建构在某种意识形态的价值基础上，而且由国家权力倾力保障这一意识形态的不可挑战的统治地位。严格说来，这类国家只能在国家统治史的视角进行分析，而不能在国家治理史的角度加以分析，因为这类国家总体上尚未进入治理状态。如果说在特定意义上它存在国家治理，那也是在国家统治的次生意义上，作为统治的副产品而浮现出来的。二是将意识形态约束在思想市场之下的类型。这类国家不再受某种特定的意识形态控制，国家权力也不保护某种特定的意识形态。各种带有意识形态色彩的社会政治理论处在相互竞争的状态中，这就使意识形态直接与国家权力联姻的通道被阻断了。意识形态趋近于中立性的特征鲜明地呈现出来。因此，国家治理的动员机制不再是简单的意识形态煽动，而是国家权力、公民组织与市场机制的复杂互动。这是在理论上具有规范意义的国家治理状态。应当说它是前一类型国家需要努力实现的国家治理目标。
比较而言，在前述衡量国家治理绩效的四大指标体系中，寻求稳定的国家治理绩效是比较审视两类国家的起点。而在这一起点上，两类国家的差异性并不是那么突出。在公民资格绩效与民主治理绩效的规范视角中，两类国家的治理绩效又相差悬殊，竟至于相互不予承认。因此，在物质绩效的评价上衡量两类国家的治理绩效，成为双方大致可以接受的指标部分。而在今天广泛流行开来的、以国内生产总值作为评价国家治理绩效的物质指标，算是最符合人们审视意识形态与国家治理绩效关系的常规性做法。必须承认，因为指标明显单一，由此审视意识形态与国家治理绩效关系的合理性程度不高。但如果从物质绩效指标向前延伸到稳定绩效，向后拓展到公民绩效与民主治理绩效，它就构成审视二者关系的一类关键指标。尤其是在人们熟知的社会主义与资本主义两种国家类型的比较审视上，意识形态与国家治理绩效的关联，上下联通着国家治理的基本观念、生产物质财富的基本方式，进行财富分配的基本进路，它所能说明的问题似乎不少。[9]尽管这样的论证套路遭遇了挑战，但用来说明意识形态趋同情况下的国家治理差异，还是具有某种历史合理性的。
做出这样的论证以后，仅以两组数据的展示，作为围绕物质绩效的、审视意识形态与国家治理绩效关系的客观依据。一组数据是两个历史阶段的六国国内生产总值数字，另一组数据是区分为较短历史时期的国内生产总值的增长率。[10]
从六国国内生产总值的增长率来看，按时段划分，在1950-1959年，中国经济增长率达到10.8%，其次是西德8.2%，再次是日本7.7%，接下来依次是法国4.8%，美国4.1%，英国2.4%。1960-1969年，日本经济增长率达到10.4%，法国以5.9%紧随其后，接下来依次是西德4.8%，美国4.4%，英国3.1%。中国为2.0%。1970-1979年，中国经济增长率达到7.3%，日本这一时期为5.2%，法国为4.1%，德国为3.2%，美国为3.2%，英国是2.4%。1980-1989年，中国经济增长率为9.7%，日本为4.4%，美国为3.0%，英国为2.5%，法国是2.3%，德国为1.9%。1990-1999年，中国经济增长率达到9.9%，美国是3.2%，德国、英国、法国分别为2.3%、2.2%、1.9%，日本则为1.5%。2000-2009年，中国经济增长率为10.3%，美国为1.8%，英国为1.7%，法国为1.4%，德日两个国家年均经济增长速度为0.8%和0.6%。
上面两组数据，大致以中国改革开放前后区隔时段。[11]直接从数据上看，并不能呈现意识形态与国家治理绩效的关联。罗列这两组数据，并用于说明意识形态与国家治理绩效的关联，需要提供必要的支持理由。首先，从国家类型上讲，以中国为一种类型，以其他五国为另一种类型，是需要说明才能让人信服的分类。一是这样的区分，并不带有政治评价的意味，仅仅是对中国目前国家结构中意识形态强势地位与强化作用的一种事实描述。作为事实描述，人们一般不会否认当下中国的意识形态化特点。相对而言，在其他五国的国家治理过程中，意识形态的地位与作用都显著弱于中国。二是这样的区分，不带有价值判断的意味，即不认为具有意识形态色彩的国家治理就是错的，或不值得赞许和追求的，而弱化意识形态色彩并技术性地治理国家就是对的，或值得赞许和追求的。换言之，这里还不涉及两类国家治理的物质绩效的评价问题。三是这样的区分，仅仅是提供一个描述意识形态与国家治理绩效关联度的物质绩效的阶段性数字样本，并不呈现两类国家治理的总体绩效。
其次，在两组数据引申出的有关于意识形态与国家治理绩效关联性的相关结论，仅仅只具有呈现意识形态与国家治理绩效在物质绩效上的局部有效性，无法用来断言两种意识形态与两类国家在治理绩效上的、永久的高低定势及不变的优劣短长。总之，需要将人们从僵化比较、硬性结论的桎梏中解放出来，从而为比较提供相对宽松的理论环境。
循此思路，可以从上面的数据引导出两大问题指向中的一系列结论：一是中国以及此类国家，当意识形态的政治动员构成国家治理的单一动力时，国家治理绩效就会低下，而国家调整相关政策，让意识形态不再具有这样的功能，国家治理绩效就会明显提升。可见，在中国国家中，意识形态与国家治理绩效是紧密相关的。在两个大的历史阶段，即改革开放前后的“两个30年”，国家治理的物质绩效的反复波动，明显证明了这一点。就此起码可以得出这样的结论：针对意识形态化的国家，只要意识形态不尝试成为主宰国家治理的单一力量，国家治理的物质绩效便会相对如人所愿。进而从相对较短的历史时段来看，即便是在阶级斗争主导国家意识形态的前30年，只要意识形态的悸动不太明显，1950-1959年也能维持一个令人满意的增长状态。如果意识形态趋紧，国家治理的物质绩效就会明显下滑，1960-1969年的状况印证了这一点。即便是在“文革”的意识形态化高涨阶段，只要进入所谓“抓革命、促生产”的“促生产”状态（1970-1979年），国家治理的物质绩效也会有明显改善。改革开放以后，意识形态不再成为中国国家治理的决定性动力，“以经济建设为中心”成为主导力量，国家治理的物质绩效，更是有目共睹。
二是其他五国的一个共同情形，即意识形态并不构成国家治理的主动力，国家治理的绩效仅仅会因为经济周期出现小幅波动。可以说，在这类国家的相关时段中，意识形态从来就不是国家治理的主导力量。这当然不是说这些国家的意识形态就销声匿迹了，而是说意识形态的存在形式已经发生了结构性的转变。国家的基本政治理念是“今天属于活着的人”，国家治理谋划不再看重意识形态的夸张目标和革命者的宏大追求，而着意于一切“活着的人”需要解决的共同问题，一个需要国家全力以赴对待的公共世界凸显出来。犹如丹尼尔·贝尔所引用的赫尔岑拒斥激进革命意识形态所说，“为了支持某些人在某一天能够出人头地，你真的愿意把现在所有活着的人作为牺牲品供奉给忧伤女神吗？……这仅仅是对于人民的一种警告：那遥不可及的目标根本就不是目标，而只是陷阱；目标必须是可以逐渐接近的——它应该是，至少应该是，劳动者的工资或在劳动完成之后的快乐。每一个时代，每一代人，每一个生命，都有其自身的完满性。”[12]当规范意义上的现代国家将血与火的意识形态驱进理性建构观念与行动关系的天地以后，国家治理就呈现出完全不同的态势：寻求增长与公平关联的国家治理，取代了追求增长与完美社会直接贯通的尝试。正是在丹尼尔·贝尔特定的意识形态终结论中，人们看到了意识形态对峙以及自认完满意识形态主宰国家命运的终结，从中升腾起来的正是寻求财富及其公平分配的国家治理新模式，和建立在这一基础上衡量国家治理绩效的新标准。经济增长的大起不再是理想追求，而经济发展的大落成为全力避免的目标。就此而言，仅仅着眼于经济增长率评价国家治理物质绩效的思维就此可以休矣。一个相对稳定的国家治理物质绩效以及公平分配的机制，才是国家治理要努力实现的目标。而这正从上述两组数据中体现出来。
中立性国家与治理绩效
意识形态与国家治理绩效的关联，从物质绩效这一特定截面得到了印证。如果从稳定绩效、公民身份绩效与民主治理绩效等围绕国家权力体系展开，但广及社会组织与市场机构的治理绩效着眼，情况可能会有不同。但基本上可以推定的是，意识形态全面而强烈地主宰国家治理进程的时候，国家治理绩效就会处于明显的下降状态。因为意识形态的动员过程，就是一个国家权力给定的单一观念大包大揽地宰制国家治理的过程。当单一意识形态或革命意识形态全面主宰国家社会政治生活的时候，意识形态事务便构成国家的核心事务——它不仅像黑洞一样吸纳整个国家的政治资源，而且因为意识形态的煽动需要投入相应的政策资源、物质资源与社会资源，因此会让国家治理的其他事务缺乏所需的基本资源，造成国家治理的诸种非意识形态事务所需资源的明显短缺，结果国家治理陷入严重的不均衡状态，国家治理的种种事务就此失去得到关联治理的可能。可见，意识形态癫狂是最有害于国家治理的——它一定会引发国家稳定危机，导致公民自律与关注事务的偏执，遗忘民主治理的必要性与重要性。让国家在未来遭遇丧失治理(loss of governance)的巨大风险。
一般而言，现代国家都存在陷入意识形态癫狂的风险。原因在于，现代国家的建构与意识形态具有内在的贯通性。如果说一切古代类型的国家大致都建立在自然形成的社会组织基础上，如家庭在古代国家建构中就曾发挥过超越地区差异的一致作用。那么现代国家就几乎都建立在人为建构的基础上，家庭结构不再对国家建构发挥直接的引领作用。这正是约翰·洛克在撰写为现代国家奠基的伟大著作《政府论》下篇一开篇就强调的基本观点。对现代国家的建构而言，人们需要率先处理好两个问题：一是中世纪“神为人立法”的建构是否合理，二是更为久远的家庭父子结构为人立法是否正当。洛克在《政府论》上篇中拒斥了神为人立法和家庭父子结构沿袭传承的建国进路，明确指出，“现在世界上的统治者要想从以亚当的个人统辖权和父权为一切权力的根源的说法中得到任何好处，或从中取得丝毫权威，就成为不可能了。”[13]人们必须寻求一种不同于神圣或日常父权的国家建构进路，严格区分国家统治者、家庭中的家长与一条船的船长角色之不同。在洛克看来，“政治权力就是为了规定和保护财产而制定法律的权利，判处死刑和一切较轻处分的权利，以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来侵害的权利；而这一切都只是为了公众福利。”[14]他将现代国家完全确认为一种人造物(artificial things)。试图将现代国家这一人造物打造为一个真正符合所有国家成员预期的状态，就必须确立起相应的现代政治理念、建构适宜的现代国家机制、塑就相应的国家与社会体制。这一极为复杂与精致的人造工程，不是一切致力于这项工程的人们都能顺利完成的政治事业：因为这样的复杂建国事业，完全疏离了人类熟知的借神发力、仰仗君主的政治习性，它需要人类展现政治创造的勇气与智慧，围绕共同体所有成员共享成果的公共精神谋划相关事务。这恰恰是此前人类从不熟悉的政治建构进路。到今天为止，也只有为数不多的国家在完整意义上成功完成了这样的建国任务。
现代建国，除开正面言说的建构艰难性以外，从反面看，建构现代国家，很容易让建构者跌进一个接一个的陷阱：首先一个陷阱就是现代国家的理念陷阱，也就是意识形态陷阱。这自然是针对强势的革命意识形态角度做出的断言。由于这样的意识形态理念着意于一种完美主义的结果，因此对现存世间的一切都怀抱一种轻蔑态度，而全副身心的致力向人们勾画一个几乎不存在任何缺陷的世界蓝图。在他们看来，只要有一种绝对先进的理念，依托于大公无私的阶级，建立起没有任何缺失的制度，人类社会政治生活中的所有不完满之处就可以干干净净、彻彻底底、透里透外的解决掉。现代社会崛起的建构理性主义认知方式、工业革命的财富生产、科学对未知世界的彻底揭示，给这类人以巨大的鼓舞。惜乎此类理念不过都是对过往流行的神性理念的唤魂而已，它完全与现代“人为自己立法”的生活现实相隔绝。因此，除开煽动人心以外，很难具有真正的矫正现实的功能；一旦付诸实践，常常变成深重的人类灾难。一部现代革命意识形态史，已经充分证明了这一点。尤其是在法国和苏俄革命历程中，有一个令人惊心动魄的展现。[15]由于现代世界的多数国家都是仰仗一场或久或暂、或大或小、或深或浅的革命来建构现代国家的，掀起革命激情的意识形态总是久久不愿退场，基于理性的国家治理模式就难于启动。尤其是从革命到执政都仰赖同样的意识形态机制的国度，国家就更难回落到国家权力、社会组织与市场机构各尽其责、积极互动的秩序平台上，治国绩效也就必然随意识形态的大幅波动而大起大落。
其次一个陷阱是制度陷阱，这是一个让人很容易迷恋极权国家超能机制的陷阱。现代建国的创始国家是英国，最有效的移植者是美国，两者都是用较为从容的政治行动创造的建国奇迹。绝大多数的现代国家之建国事务，都是内政外交相当紧迫的情况下需要匆忙应对的急务，因此远没有英美两国那种相对从容应付建国事务的“悠闲”与“自如”。从作为欧陆国家的法国接过英国的现代建国接力棒开始，这种局面就几乎没有改变。法国革命将革命意识形态引导到一个“毕其功于一役”的险境，将国家建构逼入了一个必须同时完成政治建国与社会移风易俗的双重革命的绝境。法国最终不得不承受拿破仑式的现代专断。令人再三叹息的是，法国模式似乎从此成为人类建构现代国家的宿命：后起的德国、苏俄与中国，无一例外地陷入了类似的建国困境。余不多论，仅仅由孙中山振臂高呼的政治革命与社会革命“毕其功于一役”的口号，就已经足以说明后发国家建构现代国家的制度雄心是多么震撼人心，但又是多么令人扼腕。这类国家，几乎是意识形态颠踬与制度建国波折长相伴随，难解难分。这类国家，治国自然是很不令人满意的。
再次一个陷阱是忽视现实、直奔理想的陷阱，它将人们推到一个无视现实各种条件的限制，从而进行彻底改造人性、将人间建成天堂的游戏。从存在论的角度看，人类是不愿面对艰难现实、艰苦付出却又极想一步登天、享尽荣华富贵的高等动物。当人类处在较为分散居住的古代社会环境中时，这种“劣根性”缺乏集中爆发的社会政治条件。一旦进入工业社会驱动的高度集中生活状态，尤其是步入现代国家由权力设定目的并日益充分动员的阶段，迅速进入理想社会的意识形态煽动就与这种寻求毫无缺陷的完满生活想象一拍即合，构成现代国家治理毫无希望达到、但却受到极大压力必须尝试达到的治理目标。在这种处境中，引发社会高亢情绪的意识形态，就成为国家治理持续仰仗的力量。一种起伏跌宕的意识形态动员绩效曲线，就相应成为国家治理绩效高低震荡的正相关结构：在意识形态的某种贴近现实的理念与行动方案渲染还比较有效的情况下，国家治理绩效可能很高，但随着意识形态既定动员模式引发的疲劳，衰变的曲线不可避免地被刻画出来，因此需要提出一种新的贴近变化了的现实的意识形态理念与行动方案，国家治理绩效才会再次呈现上升状态。虽然新旧的意识形态动员理念与行动方案总是围绕着革命意识形态的中轴在上下波动，但随着上下波动的可选择方案的减少，以及相应的意识形态组合方案的趋于穷尽，这种给人们理想化生活以强烈期待的意识形态化治国理政方式，就无法持续发挥提升国家治理绩效的效用。
对任何一个现代国家来讲，强化意识形态对国家治理绩效的积极效用与降低意识形态对国家治理绩效的负面影响，总是两个相辅相成、相互影响的方面。何以大多数国家容易跌入陷阱，而殊难成功建构现代国家，并由此保证国家治理绩效的长期高企？从本论题的角度看，大半是因为一个国家驾驭意识形态的能力差异所注定的。从现代世界政治史的视角看，面对“人为自己立法”的建国处境，各个国家毫无例外地面对跌进建国陷阱、导致国家治理绩效缺乏稳定增长的风险。即便是英国，在较为漫长，因此容易消磨建国者们的意识形态激情的建国过程中，自然法那套带有意识形态色彩的理念，也构成英国人谋划现代国家建构的精神基础。这套观念，明显与英国沿循经验主义进路建立国家的实际经历或民族体验相左。作为英国建国一锤定音时代，也就是光荣革命时代的思想领袖，约翰·洛克就在哲学上采取了经验主义立场，而在政治主张上采取了似相矛盾的理念主义立场。他在哲学上的“白板说”与政治上的“权利说”是不相吻合的。[16]好在英国的社会政治生活具有一种规训自然法信念的能量，使之不至于跌进狂躁的信念泥淖，让全英国人陷入道德信念的癫狂状态。以此才将英国从意识形态的迷雾中拯救出来，并创造出示范全球的现代建国模式，勾画出绝不单纯仰仗意识形态而有效治理国家的诱人图景。
除开创造性模仿英国而迈上同样的国家治理大道的美国以外，其他后发现代国家就没有这么好彩了。自法国大革命对现代建国意识形态做出高度凝练的概括以后，所有后发现代国家几乎一无例外地陷入了意识形态的泥潭。这样的建国状态，不仅呈现为愈来愈癫狂的意识形态闹剧，也呈现为新生现代国家得不到有效治理的悲剧情形。人为建构的现代国家，在不可能依赖顽强的社会力量矫正其建国的意识形态狂热的情况下，就必须借助“人为自己立法”的艰难卓绝尝试，将新生国家的“利维坦”本性控制住，将活动其间的共同体成员的意识形态冲动约束起来，从而保证新生的现代国家步入稳定的发展轨道，取得持续稳定的国家治理绩效。实现这一目标的一个标志，就是中立性国家的建构。
中立性国家不是一个实践性概念，而是一个规范性概念。也就是说，它所指向的，不是一个在现实中可以不折不扣呈现出的国家形式，而是现实的国家需要尽力去逼近的建设目标。中立性国家的基本含义是，国家自身不秉持某种立场鲜明的意识形态，而致力在诸种意识形态之间保持合理的调适能力，俾使国家不至于陷入意识形态的偏执陷阱，同时又保有思想市场中诸意识形态争执而显示出的精神活力。“中立性国家，并不是针对国家建立宪政规则、分权体制时的绝对中立，而是针对国家的基本价值与基本规则的确立，对完备的宗教、哲学与道德学说保持一种中立。这种中立，不是不为国家提供基本价值与基本制度的支持。相反，国家的基本价值与基本制度必须建立在理性而多元的完备性学说基础上，据此形成建国的重叠共识、权利优先和公共理性原则，从而将道德和法律标示的正当性作为国家治理的依托。因此不再将得到理性的、完备的宗教、哲学与道德学说支撑的善作为国家存续和运作的前提条件。这是一种理性的多元论，而不是简单的多元论。因此，它足以支持公平正义基点上的立宪民主政体建构”。[17]
中立性国家是一种力图对所有带有意识形态色彩的完备理论保持等距离的国家形式。这样的尝试，在实践上自然会遭遇不同意识形态的挑战，因此所谓等距离关系也不过是一种理想性的说辞。但正是在这样的努力中，国家治理逐渐免于意识形态躁狂，进入较为理性的政治状态，从而保证前述四类治理绩效的高企。
去意识形态化与提升国家治理绩效
建构中立性国家的努力方向自然是多元而复杂的。但核心任务则是去意识形态化(de-ideology)。所谓去意识形态化，就是将处于国家治理核心位置和全面主宰地位的显赫意识形态,降格到次要位置或多方博弈之一方的地位，从而成功地将意识形态定位为国家治理诸要素之一。何以去意识形态化会在中立性国家建构中发挥如此重要的作用呢？简单说来，就是因为被意识形态全面主宰的国家，旨在促进国家权力与社会-市场积极互动的现代治理模式就无以真正启动。于是，含混意义上的国家治理就会长期处在意识形态动员有效的情况下绩效显著，意识形态动员衰变或无效的情况下绩效甚低的不正常情景。由此僵化地塑就国家治理绩效大起大落的尴尬局面。只有借助去意识形态化手段，才能将革命意识形态主宰社会的那种必然的动荡不安状态逐步安定下来，让一个国家的人民共同行动起来，理性寻求有效治理国家的良方——面对复杂情景，一起寻求解决之道。[18]
在中立性国家结构中，意识形态与国家治理绩效的积极相关结构才有望建立起来。但是不是这一具有规范意味的结论就会顺理成章地被不同政体的国家所欣然接受，并成为国家治理的常态呢？衡诸历史，显非如此。一方面，在社会政治认知上容易确定下来的、中立性国家最有利于建构意识形态与国家治理绩效积极相关关系的断言，并不见得同样容易在社会政治实践中为人们所接受和践行，这是一种常常为人所熟知的政治理论与政治实践状态。中国传统知行关系论说中所谓的“知易行难”命题，就很准确地描述了这样的情形。在现代国家建构的历史进程中，凡是那些执着于革命意识形态的国度，尤其是执政者执着于革命意识形态的国度，总会处在这样的僵化状态而殊难超越。即便是因为意识形态癫狂导致了国家的深重灾难，并不得不启动国家治理的结构性转轨，这类国家依然很难走出迷恋革命意识形态的扭曲境地，反而经常让国家处于一种颇显怪诞的意识形态周期性痉挛情景中。在这些国度中，每当意识形态出尔干扰、引导或主宰国家治理进程的时候，国家治理绩效就会出现显著的波动。
另一方面，革命意识形态退场的艰难性往往注定那些意欲驾驭革命意识形态狂热的尝试必得经历种种艰难险阻。就此而言，三种情形值得分别提出：一是革命意识形态的人格化身，即革命成功后掌握国家权力的那些权力主体，他们面对夺权的革命意识形态与掌权的革命意识形态之间巨大的罅隙，出现了悖谬的政治情绪：一者他们千方百计地维护夺权的革命意识形态，并将之视为统治国家的正当性理论依据与自强式精神依托；二者他们颇感力不从心，因为掌权时代的革命意识形态人格化身自身就已经成为屈从于权力的人群，他们内心已经丧失了对革命意识形态的深沉敬畏或内在珍视。因此，在两种力量的撕裂中，意识形态便日益成为统治工具。这就必然导致不断刷新的统治性意识形态对国家治理稳定绩效的严重干扰。
二是随着掌握政权的革命意识形态人格载体退出领导阶层，在政治驯化的基础上获得掌控国家权力的新生人群，由于他们对革命意识形态缺乏夺取权力时代的亲身经历，因此只能付诸掌控权力的功利需要加以认取。革命意识形态便丧失退场的动力；而在权力更替的不断演化中，不愿退场的革命意识形态就在不断衰变中由权力护佑而极其勉强地传递下去。因此，权力的意识形态意愿与国家治理绩效的多方合作之间，必然会失去无缝对接的机遇，甚至必须在南辕北辙中错位运行。这对国家治理绩效的持续提升，自然是极为不利的。
三是在后革命氛围中成长起来的社会公众，对夺权或掌权的革命意识形态既缺乏亲证、又缺乏敬畏，甚至缺乏起码的尊重，因此跟革命意识形态的强制动员存在显见的距离感。但由于国家权力对革命意识形态的眷顾，社会公众不得不不断地承受国家权力加予的强制性意识操控，而在颇显矛盾的心态中保持对革命意识形态的勉力接受。同时，革命意识形态那种曾经极为感人的高歌猛进、动人心扉，以及广场群众政治形式的狂欢模式，仍然具有某种公众动员的剩余效能。这样被动员起来的感性公众，自然对国家治理的理性谋划存在心理距离。毋庸讳言，这种情形对提升国家治理绩效具有显而易见的负面作用。
再一方面，通过革命意识形态的社会动员和军事行动方式夺取国家权力的执政者，早就将热衷发起群众运动的行为定式内化于心，并似乎是轻车熟路地将之转换为一套与意识形态国家动员模式相适应的举国体制，由此做出一系列雄心勃勃的发展计划，试图借此将一个落后的国家迅速改造成高度发达的国家。从短期与局部的国家治理绩效来看，这样的治国模式效果确实罕有其匹，苏联十几年就完成的工业化奇迹转轨，堪为佐证。一旦这样的模式套路定型，就很难走出过度动员国家资源以实现一个具体目标的高耗费、低绩效的治国窠臼。因此，国家必然深陷于意识形态动员的偏好之中，让国家无法经过转型而形成一套促进国家权力、社会组织与市场机构积极互动的有限资源动员新模式，并由此保证国家治理绩效处在一个长期的有效提升状态。
虽难必为。对意识形态长期干扰而非促使国家治理绩效提升的国度来讲，想方设法实现去意识形态化的目标，构成规范意义上的、从国家统治过渡到国家治理的一个决定性条件。对处在国家统治阶段的国度，是不适宜于使用国家治理的尺度来衡量的。但从转型国家的国家视角来看，后革命社会的国家，必然遭遇从国家统治向国家治理转变的难题。转变有早有晚、有快有慢、有成有败，并无整齐划一的模式可寻。但完全拒斥转变的事情是不存在的。因为革命意识形态仅仅是夺取国家政权的临时性政治动员手段，一旦实现了它的预期目标，就必然会丧失对社会的感召力。即便是仰赖革命意识形态登上权力舞台的集群，也会如前所述的无奈地发现这一点。将整个国家的公民都视为自己力图团结的对象，才是搞好国家治理的王道。这就是一种由国家处境内驱的去意识形态化动力机制。即便是具有超凡魅力的政治领袖，也无法扭转这一转型局面。
中国是转型较为成功的国家。但因为革命意识形态曾经对中国的现代国家建构，诸如国家化体制的确立、计划经济形式的创制、国家对社会的有力控制发挥过显著的作用，它的离场显得更为艰难。加之中国启动市场经济、实现高速经济增长所借助的主要是国家权力力量，因此让人们有理由推崇国家在经济社会发展中的重要作用。［19］因此，那种为人熟知的、仰赖革命意识形态维系的举国体制，远没有在现代国家治理的背景中得到理性清理。不过，一些关乎理顺意识形态与国家治理关系的重大问题，已经得到官方与学术界的重视，出现了迹象可喜的转变：一是在国家重大决策上接受并推崇现代国家的治理逻辑。最鲜明的体现就是中共十八届三中全会确定了中国未来发展的总目标就是“推进国家治理体系和治理能力现代化”。［20］二是学术界提供了较为系统的推进中国国家现代化治理的理论成果。从最为直接的视角看，就是设计接近现代普适治理绩效评价标准的国家治理绩效评估指标体系。三是国家有关部门如国家统计局，也制定出反映现代国家治理绩效的评价体系，有助于推动中国以较为中性的治理指标来引导国家的健康发展。
列入此表的具体指标可以说大同小异，如果不过分看重其细分指标和权重，着眼于指标大类或共同关注项的话，当下中国关注治理评估的官民双方设定的评估国家治理绩效指标，完全与国际社会流行的相关指标体系如出一辙。这中间已经没有给排斥性的革命意识形态留下余地。这自然是与革命意识形态在国家治理评估中无法指标化或数量化有关，同时也呈现出重新衡量意识形态与国家治理关系的新特点。
由上可见，在中国的国家治理话语建构中，促成现代国家治理理念与中国国家治理情景的吻合关系，已经成为一个富有自觉意识的选择。可以说，中国经济近期的强势增长，正是中国的意识形态柔性取向所致。中国业已展现出追求国家善治的精神氛围。
注释及参考文献从略，具体请参见原文。
作者简介
任剑涛，清华大学政治学系教授、博导，。朱丹，中国人民大学国际关系学院博士研究生。
本文刊发于《学海》2018年第2期，转载自“学海杂志”微信公众号，版权归原刊原作者所有。
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编辑：孙晓萌
校对：刘国芳