李锋 | 网络空间公民利益诉求的对象选择与行为特征 ——以全国网络问政平台的大数据分析为例

| 作者：李锋

摘要

公民在互联网平台如何选择诉求对象以及针对不同诉求对象选择何种诉求行为，既体现了现实政治制度的客观约束，也反映出公民的价值观。通过对全国网络问政平台的大数据分析，发现公民更倾向于向省级党政部门而非地市级党政部门表达诉求。公民在向地市级党政部门发表诉求时更倾向于使用负面的情感，显示出地市级面临更大的情绪治理任务;在向省级党政部门表达诉求时更倾向于使用集体话语，采取话语“闹大”的策略。不同层级的党政领导面对公民诉求有不同的回应逻辑，地市级行政首长更愿意回应公民的正向情感诉求，其他层级或者部门则更可能回应负面情感的诉求。此外，不同的诉求对象对于不同主题、情感倾向与政策目的的诉求也存在差异化的回应逻辑。因此，在对网络空间的公民利益诉求表达与政府回应进行分析时，必须注意到现实政治制度中不同层级、不同党政部门的差异。

关键词

网络问政；利益诉求；大数据分析；对象选择；行为特征

1 问题提出与文献综述

新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对于美好生活的需要不仅体现在物质生活方面，也体现在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面多样化、多层次、多方面的要求［1］。公民在对于美好生活的追求过程中根本利益具有一致性，但多元化的利益要求日益增多，利益目标的一致性和利益实现手段多元化之间的矛盾凸显［2］，公民的利益诉求不断提升。与此同时，互联网技术不断发展，网络在社交活动、政务服务中的作用不断提高［3］，为公民在网络空间进行利益表达奠定了坚实的基础。大数据时代，科学准确地把握人民群众在网络空间的利益需要，对于优化公民权利实现机制具有重要作用。在此背景下，互联网中的利益诉求行为引起了学者的关注，有些研究者将网络参与视为非制度化的政治参与类型［4］，关注互联网上的网络抗争行为［5－6］，但对网络中微观的、日常的利益诉求缺乏关注。在“微政治时代”，许多公民对于抽象价值的关切降低，而更关注具体的、日常的利益纠纷解决机制［7］。在“微政治时代”，切实了解公民如何在网络表达日常的利益诉求，对于把握公民对政治权威的认知，规范网民利益表达行为，以及促进公民有序政治参与具有重要意义。

1.1公民在网络空间的利益诉求

随着互联网的不断发展，越来越多的公民选择通过网络渠道进行利益诉求。因此，政府除了在微博、微信等社会化媒体回应公民利益诉求外，也逐步开设不同形态的网络问政平台，并由特定部门进行回应。网络问政平台主要有四种形态，即不公布互动过程的市长信箱、以网民为主体的留言板模式、政府设立的专有平台、以官员为主体的沟通平台［8］。与传统的面对面接触等利益表达方式相比，公民通过网络的利益诉求行为能够在任何时间段提出，具有更大的自由度和选择权。公民通过互联网将现实政治延伸到网络空间，形成网络虚拟与现实互动的平台，逐步改变了原有封闭和程式化的政治生态环境［9］，能够营造网络社区的归属感，可以通过增进社会资本来促进公民参与，形成新的政治文化形态［10］。

此外，按照新制度主义的理性经济人假设，公民进行利益诉求也需要对成本和收益进行评估，而互联网上的低成本技术优势有助于降低公民利益表达的门槛，使得一些通过传统渠道成本高的诉求得以进入政治系统［11］，有助于公民权利的实现和维护。公民在网络空间中的利益诉求增多，将促使公民的权利意识不断增长，逐步形成“批判性公民”的群体［12］。可以说，互联网给公民表达和政府回应双方赋予了新的特点，也改变了公民与政府之间的互动关系。因此，作为日常利益诉求渠道补充的互联网平台不仅增加了利益诉求的渠道，还可能从影响政治文化、政治价值观的角度形塑政府与公民的互动行为。伴随着互联网的“技术赋权”［13］，互联网平台中的诉求行为特征与传统渠道有何种差异，互联网如何影响公民诉求的对象选择和行为特征都值得进一步探索。

1.2公民在网络空间的利益诉求对象选择

公民在向政府进行诉求时需要选择诉求对象，对象选择反映出公民对于不同层次政府权威、政府管辖职权的认识。从不同的部门差异来说，公民在网络空间中仍然更加信任党委部门而非政府部门，对同一层级党委书记的诉求量显著大于行政首长［14－15］。从条块的差异来说，公民诉求的对象选择受到公民对于诉求职权归属、部门权责主观认知的影响，在职能部门职责清晰时会更偏好于向政府职能部门反映诉求，而非向“块块”的各县市区直接反馈［16］。也有学者从政府回应机制的角度发现，不同的管理部门对于公民利益诉求的解决也有影响［17］。

从层级关系来说，公民更加信任上级政府而不信任基层政府，学者将其概括为“差序政治信任”［18］，即大部分公民认为基层的不作为、乱作为是没有领会和执行中央精神的后果。在进行利益诉求时，公民希望能够引起上级政府乃至中央的重视，有将小事“闹大”的倾向，以求获得上级党政机关的重视［19］。然而，这种政府层级之间的差序政治信任在网络空间是否存在需要进一步验证。在实践中，公民诉求对象的选择受到政治信任、诉求成本等多方面因素的影响。但在网络空间中，不论选择向哪一层级的政府诉求都仅意味着“鼠标的移动”，因此能更直接地观察公民对于不同层级政府的信任态度。

1.3公民在网络空间进行利益诉求的行为方式

公民在确定利益诉求对象后就会进行利益诉求。有学者发现，公民为了获得政府关注会采取策略性的表达行为［20］，例如选择与工作、居住地等相关的集体认同表述，而不愿使用个体话语或者泛集体话语表达诉求，反映出更加偏好使用集体身份而非个体身份和社会身份，更倾向于采取父爱主义而非法理主义的话语方式［21］。此外，公民也会采取在一个帖子中仅发表单一议题、本地居民相关的议题等行为策略［22］。但是关于这些策略方式在不同层级的诉求对象中是否一致缺乏验证。除此之外，在具体的主题差异之外，公民的利益诉求行为还有不同的政策目的。在特定情形下，政府的某些管理职能未能履行到位或者存在不依法行政的现象，由此损害了公民利益。公民希望通过向上级机关诉求来解决问题，并对基层政府进行监督。而有些时候公民的诉求行为仅仅是为了政策咨询。此前的研究也发现，中国公民对于公共服务不满意的比例大约为三分之一，最主要原因就在于不知道如何完成某个政务服务事项［23］，即不了解政策以及如何实施。从理论上来说，不同层级政府的政策目的应该具有差异，然而目前缺乏实证验证。

总之，现有研究对于网络诉求行为和政府回应行为的分析缺乏对现实政治制度的关注，即并未区分不同层级部门的诉求对象以及对于网络政治行为的影响。网络政治是现实政治的延伸，利益诉求获取、利益诉求解决均需在现实的制度规定下进行，脱离不同层级、不同党政的制度环境分析网络政治行为显然存在不足。本文以全国网络问政平台为例，全样本收集公民在网络问政平台面向不同诉求对象的诉求行为，并以此分析不同诉求对象对政民互动行为的影响。

2 数据来源与研究设计

公民通过网络渠道的利益诉求行为具有多样性、复杂性的特征，本文显然不可能涉及所有渠道。为了更加细致地分析公众的诉求对象和诉求行为差异，本文以全国网络问政平台——人民网“地方领导留言板”为分析对象。

2.1研究数据

之所以选择人民网“地方政府留言版”为例主要基于三个原因。一是覆盖面广，该平台作为全国性网络问政平台，汇聚了网民与省、市、县三级地方政府进行政治互动的一手资料。二是制度化程度高，包括山西、安徽等省以“红头文件”形式建立了回应办理人民网“地方领导留言板”留言的固定工作机制，当前共有59位省级党政一把手公开回应网民发帖。三是能反映公民利益诉求，在微博上的大量发帖是与利益诉求无关的个人情绪或者基于义愤的社会舆情，而在地方政府留言板上发帖需要注册，而且该平台并无其他用途，在该网站上的“僵尸帖子”或无意义帖子占比较少，更多的是日常的利益诉求［21］。

根据网站设计，公众可以选择向省级领导和地市级领导的党政负责人发表诉求。根据政治运行的现实运作情况，不难得知大部分的帖子并不会被党政负责人所阅览，而只是不同的部门转交诉求相关部门进行处理。但在公众看来，他们是真实选择了面向省级或者地市级领导进行诉求。换言之，公众在留言板上向不同层级和部门的发帖体现了公众对于不同诉求对象的权威认知，即体现了公众对于不同层级和部门的“政治想象”。对于基层政府来说，公民对诉求对象的选择也有影响，基层政府会面对来自不同层级政府不同程度的处理压力，到底是更高层的政府压力(如省政府)，还是直接管辖的上级政府(如市政府)的压力对于基层单位的回应更有影响，之前的研究缺少实证支撑。本文利用网络爬虫技术爬取了公众在人民网“地方领导留言板”从2008年1月到2015年9月面向省级领导和地市级领导的全部发帖内容、发帖时间、发帖诉求对象等信息。

2.2研究方法:自动文本分析

基于超过45万个文本资料，本文采用自动文本分析、情感分析等来呈现和分析地方政府留言板上公众诉求的方式、特征及政府回应行为。首先，本文使用python软件进行停词、分词，将非结构化的文本变为不同的词语向量，由此统计主要词汇的词频及词汇的共显关系。其次，本文采用有监督的机器学习的方法对文本进行分类。在分类中笔者采取混合成员模型，即允许一个文本被分为多个类别，因此各类别的百分比加起来并不为100%。笔者还采取情感分析的方法分析公民在向不同诉求对象、不同诉求主题时的情感倾向。

2.3变量界定

在针对所有帖子进行分类后，我们将非结构化的文本处理为结构化的数据库，以便于进一步分析。本文关注的是公民诉求的对象、主题和行为特征。一是公民诉求对象，根据地方政府留言板的设置，公民可选择的诉求对象可以为省委书记/省长/地级市市长/地级市市委书记。二是公民诉求主题。本研究使用国家信访局在2014年发布的《信访事项内容分类》(国信发〔2014〕7号)文件，将所有的信访诉求分为十七类，即“农村农业、国土资源、城乡建设、劳动和社会保障、卫生计生、教育文体、民政、政法、经济管理、交通运输、商贸旅游、科技与信息产业、环境保护、党务政务、组织人事、纪检监察、其他”，并对各个子分类进行了细分。需要指出的是，在实践中《信访事项内容分类》中第十七类“其他”主要指的是历史遗留问题，网友诉求种类更多元更琐碎，而自动文本分类不可能穷尽所有分类，所以本文将第十七类修改为“历史遗留问题”，其他编入“其他未分类”。三是公民诉求行为特征。本文将利用机器学习关注公民诉求具体属于监督反馈还是政策咨询，是否使用个人/集体/社会成员的身份等，并利用情感分析获悉公民在利益诉求时的情感得分。整体而言，除“文本长度”变量指的是帖子的总字数，情感得分为连续变量，其他变量均为二分类(1/0)的虚拟变量。

3 向谁诉求、如何诉求

——公民利益诉求的自动文本分析

对反映公民利益诉求的文本进行采集后，利用基本统计方法，我们可获悉公民在利益诉求时的对象选择，根据主题模型可获悉公民的诉求主题分布，根据自动文本分析与有监督的机器学习，笔者分析了面向不同诉求对象的利益诉求行为方式与特征。

3.1公民的诉求对象分析

本文的分析对象为2008年1月至2015年9月面向省级和地市级领导的全部发帖。从政府层级来说，面向省级的发帖量为265406条，面向地市级的发帖量为188768条，公民更愿意向省级表达诉求。从党政部门来说，面向书记的发帖量为278336条，而面向行政首长的发帖量为175838条，其中面向省委书记的发帖量远超过面向省长的发帖量，面向市委书记的发帖量也超过市长，而且从2011年开始面向市委书记的发帖量也超过了面向省长的发帖，反映出公民更加愿意向党委部门表达诉求。这也从侧面反映出公民对于党政部门职责分布、职权划分的主观认知，即认为党委部门更加具有权威，这与此前利用省级数据得到的结论基本一致［14］。

笔者将面向地市级领导的发帖按照省份进行了汇总。结果发现，以省级领导为诉求对象的发帖中数量最多的三个省份为河南、安徽、天津，而最少的三个为海南、宁夏、西藏;以地市级领导为诉求对象的发帖中数量最多的三个省份为河南、四川、甘肃，而最少的三个为海南、西藏、宁夏，而且诉求多的省份与较低省份之间的诉求数量差异非常大。发帖量越少的地区越倾向于在省级板块发帖，例如新疆、青海、福建、宁夏等，表现出对于网络诉求的不信任感在向地市级时更加强烈;而发帖量较多的地区，如河南、四川等地区面向地市级发帖总量甚至超过了省级平台。即便经过人口普查数据加权后，原始发帖量较多的省份仍然体现出更愿意发帖的情况［15］。由于本文的分析并不关注省份之间的比较，而是着重于分析诉求对象差异的影响，因此在本文中不使用加权后的数据。

3.2公民的诉求主题分析

根据前文所述，笔者根据《信访事项内容分类》进行分类，在进行人工分类后，利用机器学习进行自动文本分类。在进行分类质量核查后，最终的诉求类别分布如表1所示。

首先，从表1可以发现，反映较多的是城乡建设问题、劳动和社会保障问题、经济管理问题和农村农业和教育问题。其中房屋征收、居住环境、住房保障、房屋工程质量、市政管理等问题均归属于城乡建设问题，而工作问题、就业培训等均属于劳动和社会保障问题等，显示出公民对于“住有所居”和“学有所教”，实现就业和提高收入等问题的关注。这与笔者之前的公民需求分类结果相似［15］，显示出机器学习的分类较为稳健。反映问题相对较少的是历史遗留问题、党务政务、科技与信息产业等议题。

其次，笔者分析不同诉求主题到底向哪一层级政府诉求的问题，并将其与平均水平比较，这其中的差异反映了公民对于不同主题的利益诉求应该由谁负责的认知。为了便于比较，笔者不再放入诉求较少的几类。由图1可知，总体上各项议题都更加愿意向省级领导反映，其中比较显著的为劳动和社会保障、经济管理、农村农业、纪检监察、组织人事、政法等。其中，纪检监察、组织人事、经济管理都属于高层级政府重视的问题，而劳动和社会保障、农村农业问题也被认为是省级领导的管辖议题。城乡建设、环境保护、交通运输则更愿意向地市级领导反映诉求，城乡建设议题主要包括居住环境、房屋质量、市政管理等问题，这些问题与环境问题被认为是地市级领导应该着力解决的问题。

再次，笔者继续分析不同诉求主题向党委书记还是行政首长表达诉求的关联。从整体而言，与不同层级的分布相比，各项议题在行政首长和党委书记间的分布差异程度较低。其中更加愿意向党委书记诉求的议题包括劳动和社会保障、经济管理、农村农业、纪检监察、组织人事，更加愿意向行政首长诉求的议题包括城乡建设、环境保护、交通运输等。这也意味着向省级领导诉求的主题也同时更加愿意向党委部门诉求，愿意向地市级党政领导诉求的主题更加愿意向行政首长诉求。这意味着公民认为部分议题必须有更高权威机构来负责，而部分议题由于其议题属性的原因可以选择向地市级或者行政首长诉求。

3.3公民的诉求行为特征分析

笔者进一步利用机器学习的方法分析公民在表达相关诉求时的行为特征。由于采取与上部分相似的方法，限于篇幅，不再描述具体分析过程。

首先，笔者利用情感词典计算出公民每条诉求的情感倾向得分。结果显示，整体上公民在表达利益诉求时的情感较为正面。公民向行政首长和向党委书记诉求时的情感倾向无显著差异，而公民向省级领导诉求时的情感态度比向地市级领导更加正面。这意味着地市级党政领导更加需要做好情绪疏导、引导和梳理的工作，做好情绪治理的工作。从主题上来说，公民在表达历史遗留类议题、城乡建设类议题时正向程度较低，情感上更加偏向于使用消极词汇、负面词汇;而在表达科技与信息产业、党务政务等方面更加正面。从情感分布的地域差异来说，西部地区公民在表达利益诉求时更加正面，如新疆、云南、西藏、青海、贵州等。

其次，笔者试图分析公民诉求中的政策目标。整体而言，进行政策咨询的比例达33.6%，进行监督反馈的比例达16.6%，公民在网络问政平台上进行更高比例的政策咨询。这反映出公民在平时对于政策的知晓程度较为有限，目前对于网络问政平台的利用仍然处于非常初级的阶段。从诉求对象来看，不论是向党委书记还是行政首长，在进行政策咨询或监督反馈上的比例无显著差别;从诉求层次来看，确实有更高比例的公众会选择向省级领导进行政策咨询和监督反馈。

再次，笔者分析公民进行诉求时的身份认定，即公民将自己描述为个体成员还是集体中的一员，将自己表述为集体成员会让政府觉得涉及更多人的利益。从结果可知，整体上表述中突出集体身份的比例高达58.2%。从诉求对象来看，不论是向党委书记还是行政首长，在选择集体身份上比例几乎相等;从诉求层次来看，向省级领导诉求时使用集体身份的比例高于向地市级领导诉求，这表明公民在进行利益诉求时认为向更高层级政府诉求更需要以集体的身份，努力通过话语表达将事情“闹大”，从而得到省级领导的重视。

4 政府回应公民利益诉求的回归分析

笔者分析了公民进行利益诉求时的对象选择、主题分布及其特征，反映出公民具有一定的政治知识，在向不同诉求对象表达时确实具有差异化的行为特征。为了获得政府的回应，公民会根据自身的权威认知、对于政府职权和管辖权的认识而进行有意识、有策略的表达行为。那么这种对于诉求层次、诉求对象、诉求特征的主观选择是否奏效呢?本文利用逻辑斯蒂回归进行分析(见表2)。

在模型中，因变量为政府是否回应，在自变量中笔者放入公民利益诉求的不同层次的诉求对象、主题分布及诉求表达行为特征，如情感倾向、集体身份表达、政策咨询、监督反馈等。具体来说，笔者根据分析对象的不同，利用5个模型进行探索和分析。

模型1为针对全样本的全模型。结果可知，尽管公民更愿意向党委书记发表诉求，党委书记回应的比率却低于行政首长;虽然公民更愿意向省级领导表达诉求，但地市级领导更可能回应。面向地市级领导的发帖回应可能性更高，一方面可能是由于地市级更加重视公民诉求回应;另一方面，这也可能意味着基层处理部门更在意来自直接管辖部门的压力。此外，公民在利益诉求时情感更加负面时，行政首长更愿意回应;政策咨询类的诉求相对于其他政策目的的诉求更容易得到回应。从诉求主题来说，劳动和社会保障、经济管理、党务政务、国土资源等议题更不容易得到回应;而城乡建设、交通运输、环境保护等议题更容易得到回应。模型1显示出公民向不同层次和不同对象进行诉求对于利益诉求能否得到回应具有重要影响。因此，在模型2到模型5中，笔者按照不同的诉求层次和对象分别进行回归分析。

在模型2中，笔者仅分析面向省委书记/地市级书记的帖子。结果显示，向地市级党委书记诉求比省委书记更容易得到回应。与模型1相似，政策咨询类、负向情感的诉求更容易得到回应，但集体身份表达诉求对于回应的影响不再显著。诉求主题对于回应的影响机制与模型1全模型非常类似。在模型3中，笔者仅分析面向省长/市长的帖子。模型3的结果与模型1结果有较大相似，例如向地市级诉求、负向情感、以集体身份诉求的帖子更容易得到回应。对比模型1、模型2与模型3不难发现，行政首长的回应行为与党委书记的回应行为具有很大差异，这也再次提示我们必须注意到党政部门不同的回应机制与模式。在模型4中，笔者仅分析面向省级领导的帖子。结果显示，向省长和省委书记表达诉求与是否得到回应并不显著。在模型5中，笔者仅分析面向地市级领导的帖子，结果显示向市委书记发帖更不容易得到回应，而以集体身份诉求、咨询类帖子对于得到回应没有显著影响，而且正向情感的帖子更容易得到回应。通过对比模型1、模型4、模型5，不难发现不同层级的诉求对象对于不同政策目的、不同情感倾向的诉求也有着不同的回应逻辑。

通过对比5个模型可知，在网络平台中公民利益面向不同层次的党政领导表达诉求对于回应与否具有重要影响，情感倾向对于是否得到回应的影响并不一致。在面向地级市市长表达诉求时，公民的正向情感诉求容易得到回应，而在面向地市级党委、省级领导时，情感越负面的诉求越容易得到回应。此外，从诉求主题来看，劳动和社会保障、卫生计生等议题难以得到回应，而城乡建设容易得到回应，其他的诉求主题在不同模型中具有不同的影响。

结合公民针对不同层级的诉求对象的诉求行为特征与不同诉求对象的回应逻辑来分析，发现公民在进行诉求对象选择、诉求行为特征选择上具有自身偏好，反映出公民的政治认知、权威态度等。不同层级的诉求对象对于公民的利益诉求行为的回应逻辑也有显著的差异，显示出对于网络渠道利益诉求行为特征的分析必须区分不同层级、不同的党政领导。

5 结论与政策建议

公民通过网络进行利益诉求集中体现了“日常政治”和“微政治”环境下政府与公民的互动逻辑，公民在与政府互动过程中依据自身的政治知识、权威认知、政府职权管辖认知，选择相应的层级和对象进行诉求，集中反映了公民的政治价值观，从侧面反映国家－社会关系约束下的政府与公民互动行为与机制。本文通过对网络问政平台的大数据分析、自动文本分析和机器学习可知，公民更信任省级领导，更愿意向党委书记诉求。这表明，中国公民对于不同层级政府的“差序政府信任”在网络空间仍然存在，面向更高层级领导表达诉求时更愿意采取话语“闹大”的方式。反观政府回应行为，可知不同层级的诉求对象在回应时也有自身的特征，甚至表现出截然相反的行为逻辑。因此，现实政治中的政府层级、党政分工对于网络空间中公民利益诉求与回应均发挥重要的影响。网络渠道的公民诉求受到传统政治制度的影响，同时也深受互联网自身特征的影响。

本研究的分析结果对于政府通过网络回应公民诉求有一定的政策借鉴意义。第一，不同层级的政府在处理利益诉求时应该具有差异化的应对逻辑，基层政府在解决利益诉求时，应更加注意情绪疏理和引导工作。第二，在网络诉求回应工作中，应该强调逐级负责制，强调直接监管部门的监管职责，由此促使基层政府更积极有效地回应公民诉求。第三，应该注重网络问政与现实政治运行的有机衔接，促使政府回应行为能够真正促进利益诉求的解决，由此实现民众利益诉求民主机制与政府回应诉求有效性的均衡发展。

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作者简介：

李锋(1987—)，男，博士，中共中央党校(国家行政学院)政治和法律教研部讲师，北京大学国家治理研究院助理研究员，清华大学数据治理研究中心特聘研究员。

文章来源：

《探索》，2019年第6期。

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编辑：张振娇

中国传媒大学政治传播研究所硕士生

校对：叶可慧

中国传媒大学政治传播研究所硕士生