因为这五大原因，中国县官超难做！

摘要

该文发表于《福卡分析》2015年1月，对“新常态”下的县级官员治理问题，提出了深刻的见解——为县官者，必临五大悖论，解之，地方可安。

时隔6年，中央再次启动全国县委书记轮训引发社会广泛关注。

自2002年以来，有权威报道可查的县委书记培训主要有5次，而此次轮训与以往大相迥异：不仅时间长，过去最长为7至10天，本轮则长达两个月；

与以往由中央明确主题（如2008年轮训 “维稳”是重点）不同，此次轮训更为开放，无固定主题，内容丰富（包括党性教育、国际形势、廉政教育、情景模拟课）、形式灵活（学员高质量提问可形成内参上报）；

过去中央党校主要侧重厅局级以上干部培训，本次将县委书记教育纳入党校培训体系，从而形成涵盖省部级、地厅级、县委书记的三层培训体系，意味着中央将以培养政治家的角度培养县委书记。

而最吸引眼球的，则是中国最高国家领导人亲自出面向研修班学员讲话，“耳提面命”，并公布——“从2015年开始，计划三到五年，将全国2800多名县（市、区）委书记全部轮训一遍”。

鉴于以上诸多“前所未有”，舆论界揣测颇多，认为折射出打虎新信号，接下来要对基层官员进行“大扫荡”。

表面上，“四有”与“过三关”的确直指反腐，但如此高规格、大规模轮训县委书记，实际上跟中国改革深化、转型升级在县域层面普遍处于迷茫、中央政策与县域运作“严重脱钩”（中枢系统与神经末梢失联），不无关系。

中央小卒？

地方国王！

改革开放以来，县域经济是万马狂奔的主要竞争载体，与此同时，中国的干部管理从“下管两级”改成“下管一级”，县政和中央之间几乎不存在制度性的关联。

中央远在天边

县令只手遮天

因此，与省市相比，县政愈发“天高皇帝远”，而与乡镇相比，又有着足够大的权力与复杂的机构设置（与中央政府机构设置基本对应，可谓麻雀虽小五脏俱全），相当于一个个权力缺乏监督、约束（上级监督太远、同级监督太弱、下级监督太难）的迷你王国，自然极易滋生腐败，“上贡体制”、“买官卖官”、“吃喝送礼”、“权力世袭” 成风，极大地恶化了县域政治生态，某些地方县政甚至“黑社会化”。

因此，从整顿吏治的角度理解中央强化与县委书记的联系，有其合理性。

县域整治，迫在眉睫

然而，反腐并非县政的唯一问题。事实上，“相对于中央来说，县是最完整的微观国家；而相对于社会来说，县又是离其最近的现实国家”。

中国政治格局中，县委书记太重要了，级别不高，权力不小，是承上启下的关键点，国家政令的具体贯彻者。中国自古就有“郡县治天下安”的说法，更何况新常态下，要避免“政令不出中南海”，无论是进一步释放改革动力，激发创新活力，还是国家治理现代化、依法治国，最终都离不开县政层面的贯彻落实。

县官超难做

五大悖论压在身

官之至难者，令也

——明 · 嘉靖 · 海瑞

有个段子流传甚广，县委书记碰到一件难事，去市里找领导，人家说你是一家之长，谁的孩子谁抱走。回来找县长，人家说你是书记，你都办不了，我们更办不了。回家跟媳妇孩子说，媳妇说你整天不回家，一回家就说工作，出去！

权力最基层

责任最完整

县官超难做

“上面千条线，下面一根针”，作为拥有最完整权力的基层政府组织，县政也不得不承担着最完整的责任，必须拿出最完整的工作方法，来解决千头万绪的“革命工作”——既要领悟“上头”，又要了解“下头”；既要抓大政方针，又要管“芝麻绿豆”。

大多数县委书记普遍为“三多三累”所困:

考核多

检查多

会议多

招商引资累

陪客喝酒累

处理关系累

尽管如此，对绝大多数县（区）委书记而言，吃苦受累尚在其次，重要的是，如何应对形势变化导致的重重悖论。

五大悖论

解之可安一方

县（区）委书记主要面临以下几大悖论：

一、政府不招商，税收从哪来？

县域财政的钱主要从税收来，税收主要从招商来，而招商则是“政府到市场盘子里抢肉吃”，为中央所忌，未来必会逐渐淡出。可是之后，县（区）财政，钱从何来？

县（区）财政是典型的吃饭财政，税收主要靠千方百计招商引资，而且是层层指标落实、业绩挂钩，税收落地几乎上升为最高追求。

但是，自十八大三中全会提出“让市场起决定性作用”，政府出面招商属典型的政府到市场盘子里抢肉吃，最为市场所诟病，迟早要淡出，有些地方已开始明令禁止基层政府主导招商。而区县招商带来的税收甚至高达当地税收的1/3。

一旦不许招商，手中没米，县（区）委书记如何调动下面的积极性？

二、民生要求越来越高，钱从哪里来？

社会发展进步，对公共服务的要求也自然水涨船高；可是，没钱，怎么做？

基础设施建设、公共服务供给、环境生态维护样样要花钱，且是硬约束，有钱没钱都得做。转移支付有限，又不能靠过去那样去招商引资，土地财政难以为继，发债还要通过人大，县委书记父母官，拿什么来应付县里的开门七件事？

三、上面政策一刀切，下面情况千差万别，工作怎么做？

各地均以卖地换钱，工业大干，环保不管，但是在生态第一、特色小镇奉先的今天，路还能像以前那样走吗？

某种意义上，各地不约而同地走上卖地“不归路”，就是对当年中央与地方分税制一刀切所做出的最为善巧方便的反应。

这也很好理解，毕竟各地资源禀赋不同，现实经济基础不同，社会环境也不同，上面大手一挥，分灶吃饭，下面只能捡好操作、见效快的捷径走，卖地毫无节制、城市大拆大建、工业大干快上，以致拆迁矛盾、环境污染搞得民怨沸腾，为今后的发展埋下极大隐患。

未来几年，县委书记面临的主要工作之一将是落实新型城镇化（十九大以来为中央大力提倡的特色小镇和美丽乡村、田园综合体等，已表明福卡预言成功），国家政策要求以人为本，可农民进城的巨大成本连富裕县市尚难以承受，遑论广大不太富裕地区？更何况新一轮城镇化还将遭遇一波逆城市化浪潮，农民不再愿意向政府低价出让土地，以城市化拉动经济增长、发展农村经济、土地集约化利用、引导产业下乡的任务如何完成？

四、让位于市场与服务于市场的界面在哪里？

县委书记方方面面一把抓，但核心仍是经济工作。过去市场与政府的关系是双弱，即双方均未能在自己应该发挥作用的领域大显身手。今后，让市场起决定性作用，要求政府与市场双强，即市场的归市场，非市场的归政府。这说说容易，调整起来却颇有难度，即便不考虑GDP，政府该干什么，不该干什么，让位于市场还是服务于市场，其实很难分割清楚。顶层设计层面只给出了框架，真实经济生活中还得靠县委书记自己通过随机创新来拿捏。

五、适应社会多元化与治理手段单一化的悖论

互联网加速社会扁平化、去中心化，社会利益日趋多元化，阶层诉求多样化，来自基层民众的矛盾与压力会率先在县一级以积聚放大的形式显现出来。

置身于各种矛盾冲突最前沿的县委书记，在适应变化的过程中，由于缺乏更合法、合理、有效的治理手段，不得不在“党性”与“人性”（对大部分无缘升迁只能终老于小吏的县官而言，北京很远，亲友很近）之间纠结。

解决之道

在于顺应“新变局”

以上几大悖论，若简单用新常态来破解，似乎并不“解渴”——毕竟某种意义上，新常态解决的是政治问题，目的在于统一思想，凝聚意志；而新变局解决的才是经济问题。

正如福卡以往报告所述，新经济（与老经济相对）装不进旧体制，新经济引领下的新变局，或将成为化解上述悖论的突破口，以此倒逼县政模式率先破局。

简言之，新变局之下，县级政府将遭遇双重挑战，即政府自我运作方式与治理模式调整。前者关系到未来县级政府靠什么生存的问题，后者则是政府与市场、社会的界面问题，同时两者之间相辅相成，彼此推动。当政府无法从直接经营经济中获利，自然会转向积极营造环境（法治化、市场化）、打造地方软实力（公共服务、环保、地方特殊禀赋等）、提升开放性为创新服务，通过扩大税基增加税收来平衡收支，服务型政府也就成了题中应有之义。而向服务型政府转型过程中，政府与市场、社会的界面也将随之不断调整，最终磨合出国家治理现代化的现实基础版本（县级版本）。

就此而言，县官既难做，又好做，以新变局来考量，空间其实很大。

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