赵龙：民事判决对行政案件的既判力问题探析——防止民行交叉案件裁判冲突的司法路径｜法官说
内容摘要：当民事法律关系与行政法律关系存在一定程度的衔接或重合时，会导致民行交叉案件的产生。如何解决前一生效判决对之后另一性质诉讼的效力问题，是司法实践中亟待解决的难题。基于行政行为公定力理论，判断前诉民事判决对随后行政案件是否产生既判力的关键是看民事判决对行政行为的效力是否作出确认。如果作出确认，民事判决的既判力效力及于行政案件。从民事判决对行政案件产生既判力的内容范围看，应赋予判决主文（诉讼标的）既判力，并赋予争议焦点、裁判理由、裁判确认事实一定程度的既判力。
关键词：民事判决；行政案件；民行交叉；既判力
文/赵龙 浙江省湖州市中级人民法院研究室主任
注：本文发表于《山东法官培训学院学报》（山东审判）2018年第6期
本文共计5,840字，建议阅读时间15分钟
民事法律和行政法律对同一事实或法律问题的认定存在一定程序的衔接和重合，从而导致民行交叉案件的产生。民行交叉案件为我国司法实践提出了一系列难题，比较突出的问题是，民事判决作出后，当事人又提起行政诉讼，该行政诉讼是否受到已有民事判决的约束。对于这一问题，如何防止对同一事实认定及法律适用问题作出不一致的认定，就要尊重生效裁判的既判效力。[1]
一、问题的缘起：既判力的司法甄别
案例1：因城市规划需要，2004年9月，费某居住的房屋被列入拆迁范围，被拆迁人为费某、陆某（子）。后费某经别人介绍认识徐某，于2007年2月5日登记结婚。2007年4月17日，费某与房屋拆迁部门签订了拆迁安置协议书，并于2010年7月12日将拆迁所得安置房登记在陆某名下。2010年8月18日，徐某向法院提起民事诉讼，主张房屋共有权。法院经审理认定，房屋已实际交付，且已登记于陆某名下，遂判决驳回徐某的诉讼请求。后徐某又以房屋登记部门未尽审查责任，导致房屋登记错误为由向法院提起行政诉讼，要求撤销房屋登记。法院经审查认为，民事判决确认陆某对于房屋的所有权，属于《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第十项规定的不可诉的情形，遂裁定驳回起诉。[2]
案例2：1998年11月，刘某向张某借款2230.80万元，以某房地产公司所有的“建国大厦”作抵押担保，办理抵押登记，并约定抵押期限。2000年11月，张某以刘某未归还借款为由提起诉讼，并要求对“建国大厦”享有优先受偿权。庭审过程中，房地产公司提交了一份报纸公告，载明：“于1998年12月26日抵押给房地产公司的抵押物，因期限已到，予以注销。”2002年5月，市中级人民法院判决认为，房屋管理部门仅以双方约定抵押期到期为由办理抵押权注销登记手续，法律依据不足，并不能免除房地产公司的担保责任。一审判决之后，房地产公司不服，提起上诉，二审改判房地产公司不承担责任。后省高院再审维持一审判决。由于“建国大厦”已被处置，2012年4月，市中级人民法院裁定终结一审和再审民事判决的执行。张某遂向法院提起行政附带国家赔偿诉讼，要求确认房屋登记部门对抵押登记行为进行注销的行为违法，并赔偿损失6800万元。一审法院以本案超过起诉期限为由裁定驳回起诉后，张某提起上诉。二审法院经审理认为，本案并未超过起诉期限，一审法院以超过起诉期限为由裁定驳回起诉，存在不当。但鉴于行政行为的效力已经由生效民事判决作出认定，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第十项的规定，张某可以直接提起行政赔偿诉讼，遂裁定驳回上诉，维持原裁定。[3]
通过上述两个案例，我们发现在司法实践中，法院对于何为生效裁判的羁束效力的认识并不统一，造成司法实践的困惑。随着经济、社会的发展，民行交叉案件大量出现，正如上述两个案例涉及的房屋登记领域，为了解决因民事诉讼与行政诉讼的审查标准不统一而造成民事判决与行政判决产生冲突的问题，法院在不断探索先民后行、先行后民，抑或行政附带民事程序处理模式的同时，往往最先遇到民事判决对之后行政案件的事实认定和法律适用是否产生羁束的问题。而对同一问题司法实践中存在的不同做法，严重损害了司法的权威性和公信力。
二、既判力的适用范围：适度扩张的审视
（一）“微观”视域既判力之扩张
所谓既判力，是指生效裁判的羁束力，就其范围而言，通说一般认为包括主观、客观、时间三个方面的内容。对于主观范围，是指既判力及于什么人或者对什么人发生法律效力的问题。[4]一般情况下，既判力主观范围限于当事人，不及于案外第三人。但在司法实践中，为彻底解决纠纷，实现当事人的诉讼利益，对于当事人的适格问题，一般采取较为宽松的标准，以实现一次性解决纠纷的目的。[5]由此，既判力的主观范围就不仅仅局限于直接参与案件的当事人，在一定条件下，既判力的效力可能扩张为案外第三人。对于时间范围，是指当事人之间权利义务在庭审中予以固定的时间节点。对于该时间点，一般认为是事实审查口头辩论终结时。[6]此后出现的新事由，不再纳入裁判的范围。所谓客观范围，主要是指之前生效裁判产生遮断或覆盖纠纷之范围，且该范围内对于纠纷具有终局的作用。[7]在诉讼过程中，尤其是民事案件，当事人诉争焦点确定的重要依据就是诉讼标的。[8]因此，诉讼标的在民事诉讼中具有基础性的地位，不仅表现在确定既判力客观范围方面，并且也是确定是否存在重复诉讼等问题的重要依据。[9]在民事诉讼中，赋予判决主文既判力效力，有条件赋予争议焦点、裁判理由、事实认定以相对既判力效力，可以在一定程度上避免前后诉讼判决的不一致。
（二）“宏观”视域既判力之扩张
如果说目前理论界对既判力的研究仅限于各诉讼领域内部，属于“微观”层面的话，那么对于交叉案件既判力的研究则属于“宏观”层面的探索。然而对于这一问题，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（简称行诉解释）第69条第1款第九项并没有给出明确答案。[10]既判力，是前生效判决对之后诉讼的拘束力，以保持前后两个诉讼在事实认定和法律适用方面保持统一的法律效力。既判力，其理论来源一般分为制度效力说、程序归责说、双重依据说和国家审判权说。主张制度效力说的观点认为，既判力是基于保障权利安定而设置的，如果不存在既判力制度，生效判决可能随时被推翻，不利于当事人权利义务的稳定。[11]主张程序归责说的观点认为，如果当事人在前诉中获得程序保障，其就应主动接受之前判决的效力约束，而不能再就同一法律关系提出相同或不同的权利主张，即当事人在程序中享有权利与权益的保障是生效裁判的实质性要件。[12]主张双重根据说的观点认为，制度性效力和程序保障是既判力产生拘束力得以正当化的条件。主张国家审判权说的观点认为，法院作出判决依据的是国家的审判权，因此，既判力效力来源于国家审判权。[13]诉权和审判权是诉讼的两个基本因素，而判决的形成则是当事人和法院共同作用的结果。既判力所要把握的就是在当事人权益保障和国家审判权力之间寻求一个平衡点。但是，无论是制度效力说、程序归责说，还是二元论的双重根据说，均无法充分体现既判力制度的本质。相比较而言，国家审判权说更能体现既判力制度的本质。矛盾纠纷的化解，法院作为最终的裁判者，其判决具有权威性，正如国家审判权说所阐释的理论，法院判决最终体现的是国家强制力，当然具有权威效力。[14]因此，基于国家主权和国家司法权的威信，既判力作为诉讼法上的制度，对当事人和法院具有拘束力，而基于国家审判权的统一性，既判力的效力自然就扩张到交叉案件的适用领域。
三、行政行为对民事判决的拘束力：行政行为公定力理论的嵌入
根据《行政诉讼法》的规定，我国构建的是以行政行为合法性和合理性为主要审查内容的行政诉讼体系，而根据《民事诉讼法》第3条的规定，民事诉讼解决的是当事人之间的人身权纠纷和财产权纠纷。基于此，民事判决能否对随后的行政案件产生既判力的关键是民事判决能否在解决人身关系和财产关系的基础上对行政案件的诉讼标的进行判断。关于这一问题，实务界和理论界争议较大：一种观点认为，行政行为的效力只能由行政诉讼作出认定，民事诉讼对于涉案的行政行为，只能从证据审查的角度予以认定，对于有效的行政行为，采纳为有效证据，否则，不能将其作为后续裁判作出的依据。因此，行政行为只能作为证据予以审查，而不宜直接对其效力作出评断，更不会产生直接认定或否定其效力的法律后果。第二种观点认为，分开审理，或者合并审理，最终的目的是为了更好的解决不同类型的纠纷，因两者具有一定的关联，故应允许民事诉讼对行政行为的效力进行审查。[15]并且，对于具有重大明显瑕疵的行为行为进行审查，尤其是在民事审判中，也符合经济原则和公正原则。[16]传统行政法学理论认为，行政行为具有公定力、拘束力、执行力，体现在不同的诉讼过程中则为民事诉讼原则上应承认行政行为的效力，但如果该行政行为存在无效或可撤销的法定事由，民事诉讼可以直接作出认定。
上述观点，各有其理论基础，诉讼的不同分工对于类型化案件的处理具有重要意义，但因不同类型之间的纠纷存在相互交织、相互渗透等特点，行政行为的效力成了不同诉讼程序，尤其是民事诉讼和行政诉讼之间不可回避的实践难题。这主要基于行政行为的公定力理论，即行政行为，未经复议或诉讼程序撤销或确认违法，即推定其具有合法有效的法律效力。[17]行政行为的公定力理论，民事诉讼原则上要承认行政行为的效力，除非其存在无效或可撤销的法定事由。[18]如果行政行为具有无效或可撤销的法定事由，民事判决可以直接认定该行政行为无效或可撤销；如果不具有上述事由，即使存在瑕疵，也不能直接对其效力作出否定性的认定。何种情况属于行政行为可撤销或无效？其主要判断基础为《行政诉讼法》第70条和第75条。
四、既判力在审判实践中的具体运用：既判效力的司法界定
（一）诉讼标的的既判力问题
生效判决的主文具有既判力效力并无争议，但民事判决主文的表现形式往往多种多样，而有时仅仅从裁判主文本身又难以判断案件争议的权利义务关系，以判决驳回诉讼请求为例，单纯驳回诉讼请求的裁判主文，无法识别案件的实体法律关系，因此，就必须结合当事人的诉讼标的。从一定程度上讲，裁判主文的既判力，实际上体现的就是对于诉讼标的的判别。[19]在民事诉讼中，对于诉讼标的的认定应结合诉的声明进行判断，所谓诉的声明，就是指当事人请求法院予以支持的基础法律关系。并且，诉的声明与诉讼标的存在基本的对应关系。当涉及多个诉讼标的时，既判力效力仅及于生效判决确定的诉讼标的，未包括未作出判断的诉讼标的。如果民事判决对诉讼标的已经作出实体判断，而该标的又与行政诉讼的标的具有同一性，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第69条第1款第九项的规定，当事人即使另案提起诉讼，法院也经裁定不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。而对于诉讼标的同一性的判断，关键是看生效民事判决确定的诉讼标的是否对行政行为的效力作出认定，如果作出认定，其效力当然及于后诉的行政案件，如果只是基于行政行为的拘束力对其确定的事实予以认定，则既判力不及于后诉的行政案件。
（二）争议焦点的既判力问题
争议焦点，系因双方诉争才会形成，在前诉已经作出评判的情形下，如果后诉予以否定，显然就会危及当事人之间已经建立的相对固定的权利义务关系，也会危及国家审判的权威。因此，对于争议焦点的既判力应当予以确认。但争议焦点毕竟不是裁判主文，对于其与裁判主文的效力认定应有所区别。按照日本学者新唐幸司教授的“争点效理论”，[20]如果争议焦点已经在诉讼过程中进行了充分的辩论，并且法院在裁判文书中对于争议焦点进行了实质性的审理判断，而不是一种推论，就应当承认其约束后诉的效力。后诉可以不经实体审查直接予以采信、认定，且不得作出相反判断。需要强调的是，前诉的争议焦点必须与判决主文紧密相联，才能赋予其既判力。因为在同一诉讼标的下，可能产生多个争议焦点，并不是每一个争议焦点都直接影响判决结果，只有与判决主文紧密相联，对裁判结果产生直接影响的争议焦点才具有与裁判主文等同的效力。
（三）裁判理由的既判力问题
一直以来，对于裁判理由是否具有既判力存在两种观点：一种观点认为裁判理由不具有既判力；另一种观点认为在特定情况下裁判理由具有既判力。从裁判的主文内容看，因司法实践的需要一般较为简短，因此，对于当事人之间权利义务的判断，有时需要结合裁判理由才能作出准确判断。对于一个裁判而言，裁判理由无疑是其灵魂，如果裁判只是冷冰冰的结论，而没有中间论证的过程，其透明度又有何体现。[21]而对于何种情形的裁判理由可以赋予既判力，笔者认为，按照请求权理论，可以将判决理由分为诉请型、要件型、辅助型。从羁束效力上而言，对于诉请型，其裁判理由当然具有既判力；对于要件型，一般认为其裁判理由具有约束力；对于辅助型，因其非构建法律关系的必要性，一般不具有约束力。[22]诉请型裁判理由之所以赋予其既判力，主要基于其已经针对当事人的诉讼请求作出了直接判断，既经过了当事人双方的充分质辩，也经过了法院的充分审理，法院在作出判断的时候在证据标准上也已达到了盖然性或高度盖然性的证明标准，理当具有排除后诉的既判力。要件型裁判理由，由于请求权基础的构成要件是诉讼请求成立与否的必要因素，并且，请求权基础的构成要件成立与否也经过了当事人举证、质证等过程，是在法律适用的基础上对请求权构成要件成立与否作出的判断，应具有约束后诉的效力。辅助型裁判理由，是指支持当事人诉讼请求而作出的判断，由于辅助型的判断并非请求权的必要构成要件，往往不宜赋予其约束力。
（四）裁判确认事实的既判力问题
作为生效裁判的重要内容，案件事实的认定与裁判理由和争议焦点一样需要进行既判力问题的判断。法院对于案件事实的查明主要是基于当事人的陈述和举证，因此，案件事实在一定程序上具有既判力。虽然行政诉讼法中没有承认前诉确定的事实对后诉具有既判力，法院可以直接采信，但司法解释对于生效裁判确定事实的既判力却给予了肯定。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第70条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁判文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁判文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。上述法条虽然就程序选择作出规定，但何为“事实有重大问题”？或者，事实是否需要进行区分？上述司法解释第70条的规定显然规定过于笼统。如果对于次要事实、非决定性事实也要“中止诉讼”，显然违背了既判力的本质。因此，应当对裁判认定的事实进行区分，对于决定性的事实，即直接影响案件裁判的事实，应当确认其既判力，而对于次要事实、对案件裁判结果没有决定性影响的事实，则不应确认其既判力。即对于决定性事实，如果后诉的当事人有相反的证据，后诉应当中止，经过纠正程序后，再行作出裁判。对于次要事实、非决定性事实，即使前诉民事裁判认定错误也不会导致实体裁判错误的，在后诉行政案件的审理中，一旦前诉的事实被推翻，后诉要根据相关证据规则作出认定而不受前诉的约束。
在民行交叉案件审理模式的讨论中，既判力作为诉讼实践中存在的问题，往往容易被人忽视，而法院在甄别生效判决是否具有既判力的过程中，因司法实践中标准的不统一又产生较大差异，从而造成司法审判中“一个案件”数个判决的现象频出，一定程度上损害了司法权威。解决这一司法难题，需要进一步加强既判力理论研究，明确运用既判力的判断标准，从而有效化解民行交叉争议。
注释：
[1]参见《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》第二十条。
[2]（2011）湖吴行初字第25号行政裁定书。
[3]（2012）浙湖行受终字第1号行政裁定书。
[4]邓辉辉：《既判力理论研究》，中国政法大学出版社2004年版，第163页。
[5]肖建华：《民事纠纷当事人研究》，中国政法大学出版社2002年版，第168页。
[6][日]高桥宏志：《民事诉讼法：制度与理论的深层分析》，林剑锋译，法律出版社2003年版，第488页。
[7]林剑锋：《民事判决既判力客观范围研究》，厦门大学出版社2006年版，第48页。
[8]段厚生：《民事诉讼标的论》，中国人民公安大学出版社2004年版，第1页。
[9]前引[9]，第22页。
[10]《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》2018年2月8日施行，《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》废止，但《最高人民法院关于适用<.中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第九项除了将“生效判决”修改为“生效裁判”及增加“调解书”的内容外，基本沿袭了《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第十项的规定。
[11]邓辉辉：《行政裁判与民事判决既判力根据之比较》，载《河北法学》2007年第9期。
[12]前引⑥，第481页。
[13]沈达明：《比较民事诉讼法初论》，中国法制出版社2002年版，第105页。
[14]江伟：《中国民事诉讼法专论》，中国政法大学出版社1998年版，第160页。
[15]王达：《民事诉讼能否审查具体行政行为》，载《行政执法与行政审判》2005年第2辑。
[16]苏西刚、付文华：《民事诉讼中行政附属问题探析》，载《行政法学研究》2000年第1期。
[17]叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1999年版，第130页。
[18]许宗力：《行政法对民、刑法的规范效应》，载葛克昌、林明锵主编《行政法实务与理论》（一），台湾元照出版有限公司2003年版，第84页。
[19]耿宝建：《既判力理论的发展及在审判中的运用》，载《法律适用》2004年第2期。
[20][日]新唐幸司：《新民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社2008年版，第492页。
[21]沈达明：《比较民事诉讼法初论（下册）》，中信出版社1991年版，第246页。
[22]朱川、周晶：《判决理由既判力的再认识》，载《人民司法·案例》2011年第8期。
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