复旦智库 | 共识与分歧：美国对华科技政策盘点
The following article is from 中美友好互信合作计划 Author 沈逸 江天骄 吕雅
* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
本文摘自复旦智库报告2020 NO.1（24）《共识与分歧：美国各界对华科技政策态势与评估》（复旦发展研究院、复旦大学网络空间国际治理研究基地）
一般认为，中美科技交往，能否以相对稳定的方式维系，是衡量中美战略关系健康与否的关键指标之一。由于科学技术自身的客观属性，美国对华科技政策的变化，又被赋予关键的指标含义，用于观察美国对华态度和中美关系在某个时间范围内的总体特征，及其在可见的未来持续演变的客观态势。
随着美国对大国竞争的焦虑加深，竞争性从形势日益严峻的中美贸易摩擦，延伸至了两国的科技交往之中。不可否认，美国国内各界对华科技战略的态度并不完全一致，但自2016年以来，中美在科技政策及其相关领域的务实合作，特别是一些在具体合作中形成的具体而赋予弹性的机制，正日趋遭遇来美国国内呼声的冲击。究竟美国国内各界对华科技政策有何共识、有何分歧，成为了理解、分析中美关系发展沿革的关键。
图片来源：路透社
渲染“大国竞争”？
美国的普遍焦虑真实而迫切
自2008年经济危机以来，美国实力相对衰弱而中国快速崛起越来越被众多观察者关注。对于中美实力的迅速接近，美国国内普遍产生的焦虑是真实而迫切的。因此，所谓的国家安全焦虑迅速造成了较为强烈的战略与政策回应。尤其在特朗普政府上台后，美国通过发布《国家安全战略报告》和《国防战略报告》等重要文件，大肆渲染“大国竞争”时代的到来，并明确将中国列为主要战略竞争对手。
除了在地缘政治方面的持续博弈之外，中美贸易摩擦升温给两国关系带来了“脱钩”的风险。与此同时，随着美国屡屡制裁中国高科技企业、加强对华技术出口管制，并限制中美学术交流和人员往来，这种竞争正逐步向科技领域蔓延。随着美方对中国的技术封控的持续强化，高科技领域的竞争规则、知识产权保护、技术转让以及网络安全等相关问题将成为双方第二阶段经贸谈判中的重点。
中美签署第一阶段经贸协议。图片来源：新华社。
美国各界对华科技战略的
多种政策选项
总体上，美国各界对中国科技发展威胁到美国的领导地位达成基本的共识，但在具体的应对措施以及如何协调各界的利益诉求方面仍存在广泛分歧。通过对美国对华战略调整以及相关科技政策的观点进行综述，或能够为中美关系在科技领域的走向提供一些线索。
美国国安会前东亚事务资深主任贝德(Jeffrey Bader)早在2016年就提出，在中美竞争日益激烈的形势下，美国对华战略选择可以归为三种框架：迁就、遏制与第三种介于前两者之间的措施。具体到美国对华贸易与科技政策上，美国国家亚洲研究局(NBR)的博斯塔尼（Charles W. Boustany）和傅莱堡（Aaron L. Friedberg）提出了四种政策选项：持续接触（维持现状）、协商解决、部分限制（“半脱钩”）以及遏制战略（“全面脱钩”）。此处的遏制战略建议美国恢复过去冷战时的战略姿态，即大幅减少与中国的贸易、投资、人员往来和技术转让，基本等同于全面“脱钩”。
美国前驻华大使芮效俭（J. Stapleton Roy）是维持现状并持续对华接触政策的支持者。他曾多次建议美国政府回顾中美建交时期的宝贵历史经验，基于现实主义而非价值观的考虑制定对华政策。他认为，维持对华接触以谋求共同利益，才是能够真正维护美国利益。美国战略与国际研究中心（CSIS）的科技问题专家刘易斯（James A. Lewis）同样认为，中美之间“必有一战”的说法并不可靠。尽管美国在科技领域的领导力出现下滑，但中美依旧存在相互依赖关系，而且中国对美国等发达国家的出口市场和先进技术的依赖更大。因此，双方完全可以通过基于互信互惠的伙伴关系合作解决争端。
所谓协商解决总体上与持续接触一派的观点比较接近，但此派观点要求在接触的基础上，建立有效的协商机制以加强危机管控，从而维持双边关系的稳定。布鲁金斯学会的亚洲问题专家何瑞恩(Ryan Hass)认为，尽管中美两国长期处于相互依赖的状态，但同时伴随着竞争关系，因此有必要通过制度设计管控相关竞争领域，防止其外溢和升级。尤其在科技领域，中美应当协商制定双方都能接受的竞争行为准则，对具有未来性的技术（如新能源汽车）开放合作空间，共同设立市场标准。
图片来源：华盛顿邮报。
虽然对持续接触或协商解决持谨慎乐观态度的温和派不在少数，但对中国采取激进的科技战略的声音在美国两党精英之中越来越有市场，并推动了近两年来特朗普政府一系列对华科技战略的转变。而在激进派的内部，又可以进一步细分为“半脱钩”和“全面脱钩”两大派别。其中，“半脱钩”要求对中国科技发展采取外科手术式的部分限制，即不是整体上打压中国，而是在关键技术领域进行对华限制，并对中国在科技领域损害美国利益的行为加强防范。
美国联邦调查局局长克里斯托弗·雷（Christopher Wray）指出, 应对中国构成的长期威胁不意味着不与中国进行经济往来、不接待中国游客、不欢迎中国学生、不与中国共处，而是当中国违反美国法律和公认的国际规则时，美国必须采取强有力的措施，追究责任，并保护美国的创新和价值观不被破坏。因此，美国通过国内立法或是推动国际规则制定的方式来遏制中国的科技崛起是必要且可行的手段。美国国家亚洲研究局(NBR)的博斯塔尼（Charles W. Boustany）和傅莱堡（Aaron L. Friedberg）在《部分脱钩：应对中国经济竞争的美国新战略》报告中提出了具体的科技脱钩措施。他们建议华盛顿避免华而不实的关税协议，要求中国在更为根本的产业政策上做出让步，同时加强应对来自中国的网络攻击和渗透，并防止中国获取关键技术。因此，美国应当推行更加严格的技术出口管制，并限制部分中国产品、资本和人员流向美国。
部分限制政策的支持者提出了两大政策依据。一是认为过分夸大“中国威胁”与渲染对中国的技术恐慌会反害自身。美国彼得森国际经济研究所（PIIE）所长亚当·珀森（Adam Posen）提出，真正涉及国家安全的技术是相对有限的，完全可以凭借严格且具有针对性的出口管制措施对尖端技术进行保护，而全面管制是行不通的。目前华盛顿的过度反应已然陷入一种对中国的“红色技术恐慌”（red tech scare），或将损害美国自身长期的“创新生态”和产业竞争力。美国前助理国务卿帮办谢淑丽（Susan Shirk）也认为，美国正面临深陷“反华红色恐慌”的风险，并特别指出赶走华裔人才有可能毁掉两国间仅存的善意，重蹈冷战覆辙。
二是科技领域的“全面脱钩”过于复杂，成本过于高昂，几乎无法实现。战略与国际研究中心的甘思德（Scott Kennedy）就对美国过于宽泛的制裁措施发出警告。在他看来，将华为列入实体清单不仅使美国企业在消费类电子产品等非敏感技术领域损失数十亿美元，而且有可能使依赖华为设备的全球170多个国家与相关行业面临网络退化的风险。甘思德在美国参议院的听证会上明确指出，目前特朗普政府应对中国高科技挑战的办法过分聚焦在“施压”这单一的政策工具上，难以取得实际效果。
图片来源：路透社。
与主张部分限制的观点相比，要求对华进行科技遏制的极端激进派把当前的中美科技竞争类比为冷战时期的美苏争霸，甚至认为中国对美国构成的威胁已经在相当程度上超越了前苏联。基于这种认识，相关的研究者和机构将科技议题全面政治化和意识形态化，并不断将相关领域的摩擦引向人员交往等更加广泛的领域，从而要求美国对华进行彻底的“全面脱钩”。美国前驻联合国代表妮基·黑利（Nikki Haley）提出，中国给美国带来的挑战是情报、技术、政治、外交和军事多方面交织在一起的，因此美国必须以“举国之力”（whole of nation）进行应对。此外，美国副总统彭斯以及国务卿蓬佩奥也曾多次在公开场合点名批评来自中国的“全方位”威胁。
今年2月6日，在战略与国际中心举办的“中国行动计划”会议上，美国司法部长威廉·巴尔(William Barr)和美国国家情报总监办公室反间谍与安全中心主任威廉•伊万尼纳(William Evanina)等官员明确表示，中国是美国最大的战略竞争对手。美国视“中国制造2025”战略为巨大威胁，认为中国正在动用政治、学术和企业力量，希望取代美国成为全球头号技术强国，主导未来的核心科技。而美国自19世纪以来一直是世界创新和技术革命的领导者，正是这一优势确保了美国的安全与繁荣。为了继续保持这种优势，美国需要协调国内各部门一致对外，并呼吁盟友与美国一起行动，共同对付来自中国的科技挑战。
美国企业研究所（AEI）的史剑道（Derek Scissors）长期为上述鹰派观点出谋划策，并主张对中国采取更加全面、系统、细致、严厉的科技遏制战略。他与卜大年（Daniel Blumenthal）一致认为，即便“脱钩”导致美国对华出口减少一半，美国GDP也仅损失1%，完全可以承受。在2020年3月史剑道最新提交给参议院的文件中，他再次强调美国政府无需为私营领域的美国科技公司是否营利负责。
除了直接针对科技企业的投资与相关商业活动之外，“全面脱钩”政策的支持者呼吁进一步限制中美之间的学术交流和人员往来。例如斯坦福大学胡佛研究所和美国亚洲协会美中关系研究中心于2018年联合发布的《中国影响与美国利益：提高建设性警惕》报告和美国战略与国际研究中心发布的《两大支柱——维护国家安全和国家新兴技术创新治理》报告。
图片来源：路透社。
动态、多元、复杂的
美国对华政策辩论持续进行
当然，美国对华科技政策的指导思想也并非总是泾渭分明，很有可能是在接触与限制之间交融并举。兰德公司高级研究员詹姆斯•多宾（James Dobbin）提出，接触和竞争都是美国必不可少的对华政策工具。相比“让中国出局”，美国应该更多思考如何成就更好的自己。美国卡内基和平研究所的肖夫（James Schoff）进一步指出，提升美国自身的创新实力比遏制中国更为重要。除对华采取部分限制措施以外，美国应当与盟国探索科技战略合作，共同开展投资研发合作，推动制定多边标准的进程，制定共享知识产权的保护法规，并关注新技术对社会的影响，而非单纯追求经济或军事优势。
从以上分析来看，美国对华科技政策的辩论依然是动态的、多元的、复杂的。这种辩论首先基于一个基本的共识，即中国科技实力的崛起对美国形成了竞争甚至是威胁。然而，在具体应对措施方面美国各界尚未达成一致。其主要的对华科技战略选项包括：持续接触、协商解决、部分限制、全面遏制。当然，要求推行“接触+竞争”的混合措施以及更多反思国内政策的声音也一直影响着美国对华科技战略。
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