构建我国对外投融资框架，需大力发展开发性金融 |《2017·径山报告》分报告
2015年开始,我国在直接投资方面结束了延续30多年的顺差,对外直接投资连续两年超过利用外资规模。从发展趋势上看,当前广受关注的“一带一路”倡议与我国此前提出的企业“走出去”与国际产能合作战略之间存在密切联系,开展对外投资都是其中一个重要环节。
企业“走出去”投资离不开金融方面的支持,海外投资和项目建设的迅速发展也对我国的对外投融资体系与投融资合作提出了新要求。同时,我国开展海外项目建设和投资的许多东道国都是发展中国家和新兴经济体,其资金需求量非常庞大。
应对上述问题，需要认真审视和思考我国现行的投融资合作框架,研究如何坚持以企业为主体,市场化运作为原则和导向,特别是在面向欠发达地区投资一些大型项目时,如何在私人部门投融资服务“缺位”的情况下,积极发挥政府“补台”的作用,推进投融资合作。
近期发布的中国金融四十人论坛《2017·径山报告》（下称《报告》）指出，近年我国海外投资和项目建设处于高速发展和结构转型的状态，同时发展中国家和新兴经济体的建设也有着巨大的资金需求。我国应抓住当前战略契机，秉承动员多方力量参与对外投融资合作、结合区域比较优势开展对外投融资、明确政府在对外投融资合作中定位，以及利用对外投融资合作推进人民币国际化的理念，合理构建投融资合作框架。
《报告》指出了当前我国在对外投融资合作中存在的一些问题，包括：一，部分金融机构在争取项目时存在无序竞争情况；二,部分企业存在忽视风险、盲目投资的情况；三,公共资金和优惠性资金尚缺乏完善的持续跟踪和事后问责机制；四,企业通过国内金融机构或国内金融机构的海外分支融资时面临着一些瓶颈和制约；五,中资企业跨境并购规模快速增长,债务融资占比较高。针对我国海外投资多集中于发展中国家和新兴经济体,项目周期长、规模大、风险高的特征,《报告》认为，政府部门和官方资金可以有所作为。
《报告》建议，应大力发展开发性金融。金融支持企业“走出去”有三个渠道。政策性金融服务于国家战略，但存在资金效率和增加财政负担的问题。商业性金融遵从市场化原则，但在长期融资领域存在缺陷。而开发性金融则在服务国家战略的同时强调保本微利和可持续发展，弥补二者空缺，具有优势。
在政策性金融方面，《报告》认为应继续完善出口信贷机制，为中国元素“走出去”提供投融资支持。我国应推动改革和完善出口信贷相关国际规则，为促进我国设备、产品和劳务出口提供投融资支持。对外，应充分利用各层次沟通平台，形成制定出口信贷国际新规则的合力。对内，宜推动国内出口信贷体系改革，推动“两优”贷款改革，调整“两优”贷款操作规范，健全相关管理体制。
在商业性金融方面，则应完善中资金融机构和金融服务的网络化布局。并且要充分发挥东道国、多边开发银行、发达经济体的资本市场和国际金融中心在投融资合作中的作用。最后，要利用多种投融资方式，充分发挥股权类投资作用。
以下节选自《2017·径山报告》分报告——《构建中国对外投融资合作框架》。本分报告课题组成员为朱隽、郭凯、艾明、赵岳、白雪飞。报告所述观点仅代表作者个人意见，不代表所在单位意见。
声明：10月3日推送的《2017·径山报告》分报告《中国的跨境资本流动管理》中，课题组成员“高峥”应为“高铮”，特此更正并真诚致歉。
构建中国对外投融资合作框架
by 朱隽、郭凯、艾明、赵岳、白雪飞
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我国对外投融资合作现状评估
一、我对外投资具有周期长、规模大、风险高的基本特点,因此在投融资合作方面机遇与挑战并存
综合来看,我国对外投资具有周期长、规模大、风险高的基本特点:
第一,从区域分布来看,近年来我国对发达国家的投资增长较为迅猛,但从总量上来看仍以对周边发展中国家投资为主,中国对外直接投资存量的八成分布在发展中经济体,包括许多“一带一路”区域的重点合作项目(2015年度中国对外直接投资统计公报,2016),这些国家和地区的法制环境不够健全,金融市场仍欠发达,市场化水平有待进一步提高。
第二,从投资行业来看,尽管商务服务业和金融业占比较大,但基础设施建设、能源资源行业和装备制造业等仍然是我国对外投资的重要领域(王永中和李曦晨,2017),其相关投资周期较长、规模较大、流动性低,这些项目对股权性质、期限较长的资金存在较大需求,而传统的金融市场上能够提供中长期股权投资的资金来源不多。
第三,从行业敏感程度来看,能源、资源领域是我国对外投资的重点领域,这些领域的敏感程度较高,保护主义色彩强,因此东道国愈发倾向于将能源资源开发及其后续增值的好处留在当地,对于外国投资者的进入、控股比例、出口和税收等也相应会有很多法律法规和监管方面的要求,而且正呈现出加严趋势(李克平,2015)。
我国海外投资的以上几个特点给我企业“走出去”融资带来一些挑战,但也为我开展投融资合作带来了机遇。
从挑战来看,一方面,我国“走出去”企业在境外融资时往往面临许多困难和制约。例如,中资企业在投资东道国的信用记录不足,难以获得信用担保,境外新设企业在启动阶段的信用记录也比较短,难以获得低成本的融资;同时,企业对境外融资的要求、流程、政策与法律环境也存在一个适应过程,需要积累经验。
另一方面,由于发展中国家和新兴市场经济体是我国主要投资区域,东道国普遍面临资金匮乏问题,经常出现私人部门投融资服务“缺位”的现象,中资企业通过国内金融机构或国内金融机构的海外分支融资时也有一些瓶颈和制约,如我国金融机构海外布局主要集中在发达经济体,对我海外投资较多的发展中和新兴市场国家反而布点较少,以境外分支机构最多的中国银行和工商银行为例,两家银行只覆盖了40多个国家和地区,且与我“走出去”业务地区分布的契合度不高;传统商业金融机构所能提供的多是期限在5年之内的短期贷款,缺少中长期融资工具;境内银行一般不接受国外资产作为贷款抵押物;银行可能出于风控考虑而“嫌贫爱富”,对非国有企业的海外投资项目惜贷,等等。
但从机遇来看,由于发达经济体的跨国公司很早以前就开始在全球范围内寻找市场和资源,较为成熟的市场与区域早已被其所占据。正是由于我国主要投资区域与行业存在以上特点,才使得中资企业能够有机会打进一些发达国家传统上难以进入的地区和行业。因此,若巧以规划,合理设计投融资框架,将有助于中国在对外直接投资方面实现“弯道超车”。
当前在实际运行中,一些中资企业的对外投资表现并不理想,而是遭受了挫折和失败。这其中既有政治、法律、文化差异等风险因素的影响,也有企业经营、项目选择和经济周期等原因,但某些情况下也与融资安排不科学、不灵活存在直接关系。例如,目前有一些中资企业跨境并购是以现金而非股份作为对价完成交易,且大量采用外部债务融资的方式筹集资金。尽管这与我国直接融资体系有待发展、银行信贷在融资中占据主导地位有一定关系,但更值得注意的是,由于中资企业跨国并购具有顺周期、跨行业等特点,容易溢价购买,且并购双方所需的磨合期也较长,债务杠杆偏高可能带来一些潜在风险。为解决企业在海外投融资中面临的困难和风险,需要政府加以引导,推出一些创新性的投融资制度安排,提高海外投资的可持续性,为我国企业“走出去”与国际产能合作营造有利的金融环境。
二、发展中国家和新兴经济体的建设资金需求十分巨大,非我国单打独斗就能完成,需合理构建投融资合作框架
发展中国家和新兴市场经济体是当前我国许多海外项目建设和投资的目的地与东道国,其经济建设和社会发展的资金需求量非常庞大。据亚洲开发银行(ADB)测算,从当前到2030年,亚洲基建投资需求将高达26万亿美元,平均每年2.5万亿美元;据香港金融管理局测算,“一带一路”沿线关于基础设施建设的资金需求,估计每年高达0.8至1万亿美元。此外,1994年世界银行曾在报告中提出基础设施投资占GDP比重不少于5%的政策目标(袁佳,2016),笔者也以此为依据,对今后5年(即2017-2021年)“一带一路”区域主要国家的年均基础设施投资需求进行了简单的线性测算。
我们将“一带一路”国家基础设施投资额占GDP的比重设定为低、中、高三种情况,并假设在三种情况下,相关区域各经济体的基建投资需求占GDP比重分别为3%、5%和6%。此后,基于IMF预测的未来各经济体GDP总量,乘以不同情况下基建投资需求占GDP的比重,即可得到相应的基建投资需求规模。表6.2中的结果显示,2017-2021年,主要“一带一路”沿线国家年均基础设施投资需求可能将达到0.8-1.6万亿美元。
与此形成鲜明对比的是,根据商务部数据,2016年我国对“一带一路”沿线的全部投资约为145.3亿美元。因此,我国资金能够满足的部分与上述投融资需求相比非常有限。总的来看,一方面,我国投资较多流向发展中国家和新兴经济体,其金融体系有待发展,私人部门提供的金融服务往往无法满足投资所需,其公共部门也缺乏建设所需资金;另一方面,由于我已是全球第二大经济体、第二大对外投资国和头号外汇储备持有国,外界认为我资金实力雄厚,对中国的优惠资金也有一定期待。因此,为开展好包括“一带一路”建设在内的对外投融资合作,需要充分调动各个利益相关方的资源和资金,满足规模庞大的投融资需求。这既有利于促进相关国家的经济增长,也有利于我国企业、装备和技术“走出去”,我方投资还可以实现较好的商业回报。
但需要特别注意的是,我国为企业“走出去”和国际产能合作搭建资金平台、促进资金融通,并不意味着单向的资金支持或单方面让利,且完全靠我“单打独斗”也难以持续(周小川,2017)。在合理的投融资框架中,资金必须按照市场化、商业化的原则运作,自担风险、自负盈亏、自我约束,才能真正实现可持续发展。也就是说,需要充分调动各方资源,使各方真正承担起责任、享受到收益,才能形成正向的激励机制,同时也有助于避免我国无谓地承担过多风险。此外,从资金来源来看,由于政府资金是有限的,且财政资金主要用于国内,对外投融资合作不能依靠公共资金作为主要支柱,而是需要加强政府和市场的分工协作,充分发挥公共资金对其他资金的撬动作用,同时坚持以企业为主体,市场化运作,才能保证投融资的可持续性。
三、当前我对外投融资合作中存在的问题
可以预见,随着我与世界经济的持续融合,未来我国对外投资增长潜力依然巨大。但在中资企业“走出去”的进程中,与投融资合作相关的矛盾和问题日益突出。当前在我国金融机构和“走出去”企业开展对外投融资合作的过程中,暴露出了一些迫切需要解决的问题:
第一,部分金融机构在争取项目时存在无序竞争情况。第二,部分企业存在忽视风险、盲目投资的情况。第三,公共资金和优惠性资金尚缺乏完善的持续跟踪和事后问责机制。第四,企业通过国内金融机构或国内金融机构的海外分支融资时面临着一些瓶颈和制约。第五,中资企业跨境并购规模快速增长,债务融资占比较高。
针对我国海外投资多集中于发展中国家和新兴经济体,项目周期长、规模大、风险高的特征,政府部门和官方资金可以有所作为。一方面,应完善对外投融资合作框架,通过官方资金撬动项目所需的各方资金投入,解决企业“走出去”过程中由于风险、收益和期限错配而带来的“融资难 35 41262 35 14747 0 0 6496 0 0:00:06 0:00:02 0:00:04 6542问题和金融风险,为中资企业参与国际经济竞争与合作、积极融入全球产业链和价值链提供良好的宏观经济与金融环境,并引导资金重点投向对我产业升级和国际产业链布局有重大意义的海外投资项目。另一方面,需坚持以企业为主体,市场化运作,完善优惠性资金的风险控制和事后问责机制,同时优化企业海外投资的融资结构,支持国内有能力、有条件的企业开展真实合规的对外投资活动,从而最大程度上确保投融资的可持续性。
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开展对外投融资合作应秉承的理念
开展对外投融资合作的核心是利益结构多元化与投资风险的分散化。长期来看,我与发展中国家和新兴市场经济体之间的投融资合作难以保持单向的资金支持,而是要在各方之间形成成本共摊、风险共担、收益共享的良性机制,还需借助市场力量,最大程度调动各种资源,确保资金的可持续性,实现我海外投资利益的最大化。基于以上考虑,我们认为,我国开展对外投融资合作应秉承以下理念:
一、动员多方力量参与对外投融资合作
正如前文所述,开展海外项目与国际产能合作所需资金远非单个国家所能负担。因此,做好对外投融资合作的关键之一就是“合作”,即广泛动员多方力量、充分调动各方资源,进而有效地利用全球资金,缓解我国资金压力,分散我国投资风险。
一方面,利益多元化有利于动员多方资金。另一方面,利益多元化还有助于防范风险。借鉴有关国际经验,可遵循以下原则:
首先,在重大项目上可联合其他国家,包括发达经济体的金融机构,不但可共担资金成本与投资风险,减轻外界对我顾虑,还可提高债务人违约面临的国际压力。重大工程项目往往所需资金巨大,不是单独一家金融机构能完成,可考虑通过包括发达国家金融机构在内的国际银团贷款融资,实现信贷资金的集成与风险的分散,为重大项目提供大额、长期、稳定的资金支持与配套金融服务,还可充分借鉴发达国家金融机构的有关经验。
其次,可加强与项目所在国的商业银行合作,与东道国实现利益共享、风险共担,并要求当地项目投资方有一定比例的自有资本金,从而使东道国金融机构与投资方对项目运营与盈利更加重视,加大中方出资安全。
最后,多边开发机构历史悠久经验丰富,在相关区域精耕细作多年,在其业务涵盖的地区和领域往往具有明显优势,在风控方面也有较多的经验。可考虑在投融资方面加强与多边开发机构的合作,如设立联合投资基金、开展跟投业务等。
二、优化产业布局,结合区域比较优势开展对外投融资
近年来,我国企业加速“走出去”,在海外建立了各种产业园区,对外转移了一些当地所需要的产能,同时也拓展了中资企业的海外市场。考虑到海外地区各有特点,具备不同的比较优势,因此应注意企业“走出去”与产能合作的产业和区位选择,从而优化我海外产业布局。
目前我国劳动力、资本和技术的相对稀缺性和相对价格较改革开放乃至我加入WTO初期都已发生了明显变化,比较优势转移和产业升级不仅是我国经济发展的必然结果,也是支撑我国经济继续保持较快增长的必然要求。由于比较优势转移和产业结构升级不可避免,且一些国家和地区的经济和我互补,有承接我比较优势转移的需求,一些产业海外拓展空间较大。我国应结合不同海外地区的比较优势,在对外投资的产业与地区上有所选择,同时有针对性地开展投融资合作。
三、明确政府在对外投融资合作中的定位
在开展对外投资的过程中,可能会出现“市场失灵”的情况:对于一些具有公益性质、回报较慢,或者投资周期较长、风险较大的项目,尽管其存在较大的正外部性,但由于预期盈利存在不确定性,可能低于市场平均水平,从而导致其难以获得融资。事实上,对于许多我在发展中国家和新兴经济体的海外投资,特别是基础设施、能源资源类的投资,其都具有周期长、风险高、规模大等特点,且东道国普遍面临资金匮乏、金融体系不发达的问题,因此很容易出现私人部门投融资服务“缺位”的现象。此时就需要政府发挥“补台”的作用,以官方资金为杠杆撬动各方资金,帮助推动项目的孵化与启动。
但使用政府和官方资金时应特别注意效率问题。只有资金提供方注重效益,不盲目、随意投放资金,资金的使用方才会将资金投入到真正所需的领域去,实现真正的发展。同时,若资金无效使用,还可能在投资国引发道德风险和过度依赖优惠性资金等问题,不仅不能支持发展中国家的经济增长,反而可能最终约束发展中国家的发展,不利于后续合作的开展(周小川,2017)。因此,在使用政府资源为项目提供投融资前,应重点考虑以下几方面问题:首先,项目能否完全由私人部门通过市场化、商业化的方式来提供融资;其次,如果风险过高或存在市场失灵的问题,私人部门无法或不愿提供融资,能否通过出台相应的政策或推动有关改革,降低投资风险,改善市场环境,为私人部门进入提供便利与空间;最后,如果一定要使用政府资金,其应主要用于降低风险,从而撬动私人部门资金在内的各方资源。
综上所述,鉴于政府的资源是有限的,其不宜冲在对外投融资合作的第一线,而是要加强政府和市场的分工协作。官方资金在必要时可起到撬动各方资源的作用,同时需坚持以企业为主体,市场化运作,保证投融资的可持续性。此外,开展对外投融资合作时还应注意明确区分战略性和商业性项目,在确有必要的前提下,战略性项目宜少而精,确保将官方资金用在刀刃上。
应当看到,只要机制设计合理得当,一些中长期的“战略性项目”也能够获得经济效益。第一,需要有效地区分项目的使用者,并对其进行合理收费,这样就能够产生一定经济回报,产生经济效应。第二,一些项目由于投资规模大、周期长、不确定因素多等原因,其经济效益可能在运营初期不明显或偏低。此时可通过引入合理的机制设计、适当的风险分担机制和合适的金融工具,通过有效降低项目在投资、建设与经营阶段的不确定性,提高其经济回报性。
四、利用对外投融资合作推进人民币国际化
当前许多“走出去”企业普遍反映,目前大部分企业海外投资的融资货币为美元或人民币,收益则为当地货币。由于当地政治经济形势不稳定,汇率机制不完善,本币汇率波动明显,汇率风险较大。但是由于许多项目建设周期较长,部分长达十几年甚至二十年,而相关的汇率风险对冲工具期限通常最长只有五年,且大部分沿线国家金融市场不够发达、风险对冲工具不足,导致我国企业难以对冲汇率风险。
人民币已于2016年正式加入SDR货币篮子,成为了国际官方认可的国际储备货币,可在对外项目投融资扩大人民币的使用,在规避汇兑风险的同时推进人民币国际化。事实上,通过对外投融资合作推动本币对外输出并非先例,日本1986年至1991年曾分三期推出总额为650亿美元的“黑字还流”计划(刘肯,2012),一方面是为了减少经常项目盈余带来的国际压力,同时也是希望推动日元走出去,取得了一定效果。
许多发展中国家具有大量的资金需求,同时这些国家也迫切需要发展制造业和基础设施,对中国的成套设备、项目承建等产品和服务存在较大需求。我国企业承接的海外工程项目也会带动一些国内设备采购需求。这些需求为使用人民币开展投融资合作奠定了良好基础,外方获得的人民币可直接用于进口中国的商品和服务,进而带动资金回流境内。综上,如果能够将人民币资金投入合适的产业,一方面,其他发展中国家的增长潜力可以进一步释放,另一方面,我国的商品、服务与设备出口和人民币的国际使用也会增加。此外,开展人民币投融资、减少对美元等货币的依赖,能增强对人民币的信心,提升人民币吸引力,并促进离岸人民币市场的发展,降低汇率波动可能带来的风险,有利于维持汇率和金融市场稳定。因此,更多地使用人民币是我在开展对外投融资合作中的一个重要的努力方向。值得注意的是,使用人民币投融资也要坚持企业为主、市场化运作。
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抓住当前战略契机,构建我国对外投融资框架
我国需要创新投融资机制设计,通过合理的融资安排、适当的风险分担机制和合适的金融工具,降低我海外投资的不确定性,提高项目的经济效益。具体而言,包括用好开发性金融、完善出口信贷等政策性金融工具、推动金融机构和金融服务的网络化布局、充分调动官方与市场资金、东道国金融资源、国际资本和多边开发机构资金等多方面渠道,同时结合我对外投资有关特点,发挥好股权类资金的作用,构建市场化为主、可持续的对外投融资框架。
一、大力发展开发性金融
从国际经验来看,金融支持企业“走出去”主要有三个渠道,区别是在市场利润和国家战略之间的价值取向。商业性金融主要遵从市场化原则,追求利润;政策性金融主要服务国家战略,目的不在于盈利;开发性金融则是在服务国家战略的同时强调保本微利和可持续发展(周小川,2015)。相对应地,三者在资金成本上存在梯度,商业性金融资金成本较高,政策性金融最低。
其中,政策性金融可能存在资金效率问题,还可能增加财政负担,且我在对外合作中的投融资需求较为庞大,政策性金融能够发挥的作用有限。商业性资金支持中短期业务做的好,但缺少中长期融资的支持,长期业务往往有空缺,市场配置资源的有效性在长期融资领域存在缺陷,需加以补充。同时,商业性金融机构的行为是顺周期的,还有“嫌贫爱富”的特点。
这种情况下,开发性金融具有优势,正好可以弥补二者之间的空缺。开发性金融是对传统政策性金融的深化和发展,指服务国家战略、依托信用支持、不靠政府补贴、市场运作、自主经营、注重长期投资、保本微利、财务上有可持续性的金融模式,介于政策性和商业性资金支持之间,但更偏商业性一些(周小川,2017)。当前我国参与的“一带一路”等对外投融资项目普遍具有回收周期较长、资金需求规模巨大等特点,具有市场化运作、财务可持续和注重中长期投资等优势的开发性金融可发挥重要作用。实践证明,开发性金融业务具有多重优势,其可以依托政府信用,通过发行政策性金融债等方式,自行募集长期稳定、成本较低的资金,然后根据需求自主选择项目,提供中长期融资支持。因此,中短期海外投资可以通过商业性金融(市场资金)满足;而对于有一定盈利能力,但投资期限长、回报慢的项目,商业性金融可能不愿参与或者资金成本较高,此时相应的投融资服务就需要由开发性金融来提供。
近年来,随着长期公共资源紧缺,国际上重要的开发性金融机构正逐步向可持续开发性金融转型,不以利润最大化为目的,但日益重视项目的商业可行性和财务可持续性,更加注重支持基础设施投资等长期投资项目,通过国际债券市场融资获取较低成本资金,撬动私人部门投资,以充分调动资源支持各国的经济发展。我国在该领域已走在世界前列,国开行和进出口银行在企业“走出去”中起到了重要作用,许多项目都可以看到这两家银行的身影。国开行是我国最大的投融资合作银行和世界上规模最大的开发性金融机构,积极发挥中长期投融资优势,截至2016年底,其为“一带一路”沿线国家累计发放贷款超过1600亿美元,投资余额1100亿美元,储备沿线项目500多个,重点集中在需要中长期资金的基础设施、能源资源和产能合作领域。进出口银行除支持国际贸易与“两优”贷款业务外,也设立了专门的投资基金,主动参与海外项目投资。国开行和进出口银行提供的开发性资金主要以贷款为主,近年来,也有部分股权类投资参与了一些资金需求量大、建设周期长、成本回收慢的海外投资项目。这些项目具有较强的示范效应和正外部性,甚至具备了一些公共产品的属性,因此也具备一些开发性金融的特征。据笔者估算,包括上述具有开发性金融特征的股权投资在内,我国可用于支持企业“走出去”、国际产能合作和“一带一路”建设的开发性资金约为2000-3000亿美元/年。
结合各类资金的特性与成本，可以看到,开发性资金将成为对企业向位于发展中国家的重点项目投资的主要支持。同时,从市场建设和项目生命周期的角度看,政策性资金、开发性资金与商业性资金三者可以是“孵化—先行—跟进”的关系,构成一个可持续发展的投融资框架。
此外,对于符合国家政策导向的重要海外投资项目,各种资金也可在项目生命周期的不同阶段进入,相互配合,提供金融支持。考虑到政策性资金成本较低且不强调盈亏,对于那些具有较强的正外部性、确有必要开展但没有利润的项目,政策性资金可以考虑介入,提供财政补助或贴息,但应避免承担过多财政负担。开发性资金可以在项目的低利润时期进入,一方面为项目提供较低成本的资金支持,另一方面也能帮助项目做大做好,分享成长红利;商业性资金可以待项目成熟、回报稳定后进入,此时项目已经运行一段时间,积累了一定资信,即便在市场上融资,成本也会较初始阶段更低。
二、在政策性金融方面,继续完善出口信贷机制,为中国元素“走出去”提供投融资支持
出口信贷机制对我产品、服务、技术和劳务“走出去”具有重要的促进作用,也是我国对外投融资合作中的关键一环。严格来讲,当前并不存在被广泛接受和认可的出口信贷国际规则。1934年,法国、意大利、西班牙和英国创建“伯尔尼联盟”(BerneUnion)2,开启了出口信贷的国际协调。20世纪70年代,随着发展中国家资本品需求的日益增长,主要发达国家为争夺发展中国家的出口订单展开了激烈竞争,出口信贷补贴越来越多,竞争比较混乱,客观上加速了“君子协定”的出台。为协调发达国家之间的出口信贷政策,经过多次协商,经济合作与发展组织(OECD)1978年制定了《关于官方支持的出口信贷指南的安排》,又称“君子协定”。但“君子协定”只是发达国家之间的约定,不具有国际公约的性质,也没有国际法的约束力。
出台以来,“君子协定”经历了不断的演变和修订。1987年生效的“Wallen协议”是消除利率补贴的重要一步,规定对高收入国家提供出口信贷的最低利率只能使用商业参考利率模式,并对援助贷款的最低优惠水平提出了量化要求。1991年的“赫尔辛基协议”也是一次重要修改,这一协议禁止向比较富裕的发展中国家和可得到商业融资支持的项目提供捆绑性援助,也终止了一国将出口信贷与本国产品和服务相捆绑的做法,明确了政府贷款和金融机构的项目贷款不得偏向本国企业和产品,必须公平招标(OECD,2011)。
发达国家过去曾是出口信贷的主要提供方,近年来,我国出口信贷蓬勃发展,一定程度上占据了美欧此前的市场份额,因此也引起了一些争议。我官方支持的出口信贷占全球比重已从2001年的2%上升到2014年的36%,而七国集团(G7)占比则从91%下降到32%。我国并未按照“君子协定”规则将出口信贷严格分为一般性贷款和援助性贷款两类,而是采取较为灵活自主的出口信贷政策,常常将两者自由搭配。总体而言,我国一般性出口信贷的贷款条件较“君子协定”更为优惠,而较援助类贷款优惠度较低,也因此常在国际场合被人诟病。自2010年起,美国、欧盟开始通过各种渠道频繁向我提及官方出口信贷领域的国际规则,指责我国出口信贷实践过于灵活,“不守规矩”。在此背景下,我国出口信贷实践与美欧实践之间的冲突日益突出。
根据项目是否具有商业可行性,“君子协定”将出口信贷分为一般性官方支持出口信贷和捆绑性援助两大类。对于一般性官方支持出口信贷,核心原则是“不能过于优惠”。利率方面,采用商业参考利率(各国基准利率上加100个基点)作为固定利率贷款的最低利率。特别是,对于利率市场化程度较低国家,则参照WTO框架采取“外部标准”制定商业参考利率。
期限方面,“君子协定”根据世界银行测算的人均国民收入将国别分成两大类:对于高收入的OECD国家,最长还款期为5年,在遵循相关先期通知程序后,最长还款期可以为8.5年;对于其他国家,最长还款期为10年。
对于捆绑性援助,由于其目的主要是为难以获得市场化融资的国家或项目提供援助,为减少对正常贸易活动的扭曲,“君子协定”对这类贷款的国别资格、项目资格和最低优惠水平做出严格规定,核心原则是“必须足够优惠”。国别资格方面,只有中低收入国家和低收入国家有资格获得捆绑性援助。项目资格方面,商业可行的公共或私营项目不应提供捆绑性援助。优惠度方面,捆绑性援助的优惠水平不得低于35%,当受益国为最不发达国家时,优惠水平不应低于50%(OECD,2012)。
整体而言,我国并非按照“是否具有商业可行性”这一标准对出口信贷分类,而是根据项目具体需求制定出口信贷政策,并常常将一般性贷款和优惠贷款灵活搭配。因此,我国一般性出口信贷的条件较“君子协定”更为优惠,而援助性贷款的优惠度难以达到“君子协定”的标准。如果按照“君子协定”规则对我进行约束,将影响我出口信贷的迅速增长。
实际上,“君子协定”并不是一种“国际惯例”,也难以反映当前出口信贷的国际新格局。第一,“君子协定”的出发点是协调发达国家在原殖民地的相互竞争,打破原殖民地的地盘概念,不具普适性。第二,“君子协定”主要是对发达国家与发展中国家之间的出口信贷进行规定,所以才有“援助性贷款”概念,而我与发展中国家的投融资合作属“南南合作”范畴,强调互惠互利,与“君子协定”的初衷完全不同。第三,“君子协定”根据项目是否具有“商业可行性”对出口信贷进行类型划分,过于简单,无法满足发展中国家多样化的实际融资需求。因此,我应推动改革和完善出口信贷相关国际规则,为促进我国设备、产品和劳务出口提供投融资支持。
对外,应充分利用各层次沟通平台,形成制定出口信贷国际新规则的合力。利用各层次沟通平台,推动更多新兴市场经济体认识到现有“君子协定”的弊端,形成改革共识,提高与发达国家对话的集体合力。对内,宜推动国内出口信贷体系改革,推动“两优”贷款改革,调整“两优”贷款操作规范,健全相关管理体制。同时,可考虑通过降低利率、延长贷款期限等方式提高援助性贷款的优惠度,避免外界对我的指责。还可明确商业性出口信贷和政策性出口信贷的各自风险承担,共同保障出口信贷资金的安全回收。
三、在商业性金融方面,完善中资金融机构和金融服务的网络化布局
首先,应积极开展中资金融机构海外布局。在加快中资金融机构海外布局的同时,还应致力于提高金融机构跨境金融业务的广度和深度,完善金融服务。
其次,代理银行业务是全球支付体系的重要组成部分,在尚不具备互设机构条件的情况下,与投资国银行之间建立和扩大代理行关系也是帮助所在国获取金融服务的重要渠道。
再次,可充分发挥银团贷款的作用,更好地满足大型企业和重大项目的融资需求,并分散风险。
需要强调的是,在推进金融机构和金融服务网络化布局的过程中,金融监管当局应顺势而为,引导中资金融机构为企业“走出去”提供便利。一是支持金融机构根据自身职能和特长合理布点,避免盲目布局,实现错位竞争,形成各方合力,支持企业“走出去”和“一带一路”建设。二是引导中资金融机构统筹考虑所在国家政治和经济稳定性、金融市场开放程度、法律法规、金融监管、市场容量、客户资源和信用环境等因素,在开展业务前做好尽职调查和可行性分析,合理配置沿线机构布局,避免不必要的风险,确保可持续经营。三是为充分动员各方资源,可推动中外资金融机构加强合作,在促进中资金融机构“走出去”的同时,进一步推动金融服务业开放,欢迎符合条件的金融机构来华设立分支机构,开展业务,这也有助于我多渠道利用各方资金。四是需加强金融监管当局之间的沟通与协调。近年来,随着巴塞尔框架下的国际监管规则与各国的监管措施逐渐推进,全球监管标准趋严,中资金融机构的境外经营若有不慎就可能触及监管红线,迫切需要加强协调。此外,金融监管当局之间的协调也有利于为我金融机构在海外布点扫清监管层面的障碍。
四、充分发挥东道国、多边开发银行、发达经济体的资本市场和国际金融中心在投融资合作中的作用
国内可用于对外投融资合作的资金有限,相当一部分资金可通过国际市场融得。因此,可考虑充分发挥各类资本的作用,首先是东道国自身的金融资源。其次是借助世界银行、泛美开发银行、非洲开发银行、欧洲复兴开发银行、亚投行、金砖国家新开发银行等多边开发银行的优势与资金,推动跨国项目顺利实施。再次是充分动员主权财富基金等国际资金,利用发达经济体的资本市场融资。最后是发挥好香港、伦敦等国际金融中心的融资优势。
五、利用多种投融资方式,充分发挥股权类投资作用
对外投融资需综合运用多种投融资方式,尤其要大力发展股权类投资。
第一,应大力发挥丝路基金、中非产能合作基金、中拉产能合作基金、人民币海外基金等股权类投资基金在对外投融资中的作用,加大股权投资比重,从而实现与有关国家的资金、技术、经验捆绑,提高项目的整体效益。
第二,这些基金作为市场化运作机构,应避免以对外援助的思维来开展投资,以实现资源有效配置与各方的利益最大化。
第三,对于股权类投资基金参与的一些具有公共产品与开发性金融特征的项目,政府部门应该有针对性地给予一些政策指导与支持,实现项目可持续发展。
此外,在发挥股权类投资基金作用时,还应注意其与相关国际规则的协调问题,同时积极参与国际规则的制定与完善。
《径山报告》项目介绍
《径山报告》项目由中国金融四十人论坛于今年初正式启动，浙商银行独家支持。该项目旨在通过集中研究、辩论，积极推动学界、政界与业界对于金融开放问题的思考，并提出相应政策建议。每年的《径山报告》将定期举行报告研讨与发布会，并于当年末正式成书出版。该项目由CF40学术委员会主席、北京大学国家发展研究院教授黄益平牵头，由项目协调小组确定年度研究主题，并邀请学术素养深厚、经验丰富的专家承担课题研究工作，所有课题组成员均以个人身份参与研究。
2017年9月23日，《2017•径山报告》在杭州正式发布，主题为“积极、稳健地推进中国金融开放”。今年7月，习近平总书记在全国金融工作会议上强调，扩大金融业对外开放是我国对外开放的重要方面。不久前，国务院也提出要持续推进银行业、证券业、保险业对外开放，明确对外开放时间表、路线图。《2017·径山报告》正是紧扣了“扩大金融业对外开放”这一主题。
作为中国最具影响力的非官方、非营利性金融专业智库平台，近10年来，中国金融四十人论坛始终站在研究中国金融改革特别是金融开放问题的最前沿。据王海明介绍，《径山报告》项目由CF40发起，正式立项于2016年10月，当时召开的CF40学术委员会决定，论坛每年针对经济金融领域的重大议题，邀请专家分析研究，组织相关研讨，形成研究报告，并成立项目协调小组，由黄益平担任项目牵头人。今年3月，CF40举行项目开题会，讨论了报告的研究框架、进度安排等事宜，《2017·径山报告》正式启动。
《2017•径山报告》课题组成员包括北京大学国家发展研究院教授黄益平、清华大学国家金融研究院院长朱民、中国社会科学院世界经济与政治研究所所长张宇燕、中国人民银行国际司司长朱隽、CF40高级研究员管涛、中国人民银行研究局局长徐忠和CF40高级研究员张斌。
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