十三五，该顺势调整人口战略了
■ 人口在2026年左右达到峰值，约14.13亿，人口老龄化严重
■ 全面放开二孩生育；渐进式延迟退休年龄；完善养老保障体系
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作者为社科院人口与劳动经济研究所所长、研究员
“十三五”是发展的关键期，人口变化及相应的决策，事关中国未来。
当前形势：面临“未富先老”风险
当前，我国正面临着较为严峻的接近超低生育水平的人口形势。自20世纪90年代初妇女总和生育率低于更替水平以来，中国的生育水平持续稳定下降。1996年以后，已经长期处于低于1.5的超低生育状态。2014年放开单独二孩政策后，总和生育率虽然略有回升，但也只是略高于1.5。
根据当前的人口形势及对总和生育率的判断，我国人口变动呈现三方面趋势：
总人口将在2026年左右达到高峰，规模在14.13亿左右。总人口达到峰值水平后将不断下降，2030年为14.09亿，2040年降为13.41亿，2050年下降为13.00亿。
劳动年龄人口总量及占比双双下降。15～59岁劳动年龄人口2015年约为9.25亿，2020年为9.12亿，2030年降至8.34亿，2040年为7.64亿，到2050年约为6.51亿。劳动年龄人口占总人口的比例2015年约为67.26%，2020年降至64.99%，2030年为59.20%，2040年为55.63%，2050年约为50.05%。
老年人口规模迅速扩大，比例快速上升。60岁及以上人口2015年为2.22亿，占总人口的比例为16.16%；2020年为2.56亿，占18.28%；2030年为3.72亿，占26.39%；2040年为4.41亿，占32.11%；2050年为4.92亿，占37.88%。
以此三方面判断，中国人口变化的最大挑战就是快速老龄化。从国际比较来看，中国人口老龄化不仅速度快，而且“未富先老”特征明显。
2010年，在人口老龄化程度和人均国民收入均可收集的161个国家和地区中，中国人均国民收入排名（自高到低）第81位，而60岁及以上老年人口比例则排名（自高到低）高居第55位，65岁及以上老年人口比例的排名居第56位。
世界65岁及以上人口比例需要40年左右的时间从7%上升至14%，而中国可能只需要23年左右的时间。而65岁及以上人口比例从14%到21%，世界需要50年左右的时间，而中国则只需11年左右的时间。
快速老龄化引发六大挑战
一是人口老龄化导致传统经济发展方式难以为继。劳动力工资上升虽有利于改善民生和缩小收入差距，但企业人工成本上涨将损害中国的比较优势，对出口产生重大影响，进而削弱中国经济增长的动力。因此，中国必须寻找经济增长的新动力源泉，以适应人口变化所带来的劳动力市场变化的影响。
二是人口老龄化将导致潜在经济增长率下降。根据测算结果，受人口结构变动的影响，“十三五”期间，中国潜在经济增长率下降到6%～7%。从OECD国家的经济增长情况看，当老年抚养比超过17.5%以后，老年抚养比每升高1个百分点，人均GDP增速会下降0.24个百分点。
三是人口老龄化可能会加剧通货紧缩。人口老龄化会通过三个渠道压低资产价格，从而形成长期性的资产价格下跌、债务累积和通货紧缩效应，导致总需求小于潜在产出水平。而且容易造成通缩预期，低迷的资产价格和持续的产出缺口会将经济当事人的通胀预期扭转为通缩预期，从而进一步维持了通缩的现状。
四是人口老龄化将带来社会养老的新问题。随着家庭小型化趋势和独生子女新一代成长，空巢老人家庭快速增加，必须迅速建设广泛覆盖的社会养老安全网，积极探索社区居家养老和集中规模化养老相结合的路径。同时又要防止福利的快速增长成为经济增长的沉重负担，处理好养老保障水平刚性增长与经济发展周期波动的矛盾。
五是人口老龄化将导致老年收入保障支付压力加大。人口老龄化对老年收入保障体系最直接的挑战来自于支付压力。随着老年人口抚养比快速上升，养老负担将急剧上升。人口老龄化对城乡最低收入保障制度、计划生育家庭奖励扶助制度的资金压力也明显加大。
六是人口老龄化将引起养老服务需求急剧增长。老年人口数量的增长，老年人口中寻求养老服务的比例升高，养老服务需求也将升级，满足不同层次的养老服务需求成为政府和社会共同面临的挑战。
“十三五”时期人口战略对策
面对人口形势的变化，一方面需要寻求通过政策来改变人口变化趋势；另一方面要建立体制机制积极应对人口变化带来的不利影响。
其一，全面放开二孩生育，让生育决策回归家庭。
目前，全面放开二孩生育时机已经成熟。一方面，我国生育水平过低，已经进入需要全面放开二孩生育的阶段。
从国际上来看，那些过去曾经采取抑制生育政策的国家，当生育率低于更替水平（2.1）10～15年后，开始从限制生育转为鼓励生育。而中国生育率低于更替水平至今已经有25年左右的时间；
另一方面，群众生育意愿已经转变，社会经济条件的制约机制已经形成，放开二孩生育不会导致生育水平大幅反弹。
放开二孩生育有利于实现公平公正，生育政策是当前最大的民生政策。现政策造成了人群间的不公平：
一方面，各地区、人群之间政策允许生育的子女数存在差别；
另一方面，当前政策对不同人群的约束力也不相同，真正能形成刚性约束的群体已经很小，受到刚性约束的以体制内就业的人群为主。
在中国当前形势下，放开二孩生育有助于实现公平正义，提高人民福祉，是现阶段最大的民生政策。
放开二孩生育不会改变基本人口形势，但有利于缓解人口老龄化和改善未来劳动力供给。即便马上全面放开二孩生育，中国人口出现的老龄化和劳动年龄人口下降等趋势不会发生根本性改变，但是调整政策如果能带来一定生育水平回升和出生人口增加，则将有利于改善人口结构，促进人口长期均衡发展。
其二，渐进式延迟退休年龄，实行弹性退休制度。
延迟退休年龄的时机已经成熟。人口老龄化和平均预期寿命延长是需要延迟退休年龄的根本原因。养老金制度并轨为延长退休年龄奠定了有利的基础。近年来中国劳动力市场的深刻变化也为延迟退休年龄创造了条件。而国际上延迟退休年龄的做法也为中国提供了有益的借鉴。至于延迟退休年龄的具体方案：
一是建议职工养老保险的退休年龄改革方案分两步走。
第一步：2017年完成养老金制度并轨时，取消女干部和女工人的身份区别，将职工养老保险的女性退休年龄统一规定为55岁。为了减小对女工人的影响，可以规定在一定的时期内，女工人可保留选择按照旧制度退休的权利。
第二步：一是从2018年开始，女性退休年龄每3年延迟1岁，男性退休年龄每6年延迟1岁，直至2045年同时达到65岁；二是建议居民养老保险的退休年龄从2033年开始每3年延迟1岁，直至2045年完成；三是建议退休年龄改革中引入弹性机制。可考虑以法定退休年龄为基准，规定人们可提前或延迟5年退休，考虑到中国的具体国情，可以在退休年龄弹性空间设计上，适当向女性倾斜，即女性的提前退休年龄可以略微宽松。
其三，加快推进养老保险制度改革，完善老年收入保障体系。
城乡居民基本养老保险制度应该推进以下几方面的改革：一是科学设置缴费档次和待遇水平。应该根据经济发展情况，充分考虑各地区经济发展水平的差异，适当增加缴费档次和待遇水平，供各地区选用；二是建立财政补贴的正常投入机制。根据不同的缴费水平确定不同的地方财政补贴水平，建立规范的财政转移支付机制；三是实现城乡居民养老保险基金的省级管理；四是实现基础养老金的有序增长。
城镇职工基本养老保险则需要推进以下几项改革：一是提高统筹层次，增强制度抗风险能力。统筹层次越高，制度的抗风险能力越强，应尽快推进社保基金的全国统筹；二是建立科学的养老金待遇调整机制。要根据工资增长、物价变化等因素建立常态化的调整机制，避免临时确定养老金调整幅度的做法；三是确定合理缴费率，增加制度合理性。测算表明，城镇职工基本养老保险制度在考虑到覆盖面扩大、退休年龄提高等因素的情况下，也具备了降低费率的条件；四是加强养老保险基金的运营和监管。特别是随着职业年金和企业年金规模不断扩大，要加强保险基金运营和监管，确保基金的保值增值。
其四，把养老服务界定为准公共品，促进养老服务业发展。
“十三五”期间养老服务需求将快速增长，必须把养老服务界定为准公共品，明确政府的责任，调动供需双方资源，引导社会、企业、家庭和老年人参与的积极性，形成政府、社会、企业、家庭和个人共同推动养老服务业发展的局面。
大力发展养老服务业，统筹规划发展城市养老服务设施；大力发展居家养老服务网络；大力加强养老机构建设；切实加强农村养老服务；繁荣养老服务消费市场；积极推进医疗卫生与养老服务相结合等。
建议鼓励试点施行社会长期护理保险制度。鼓励有条件的地区探索社会保险的筹资模式，以社区卫生机构和专业护理机构相结合，提供照料服务，建立养老服务需求评估制度，为全国建立统一的长期护理保险制度奠定基础。LW
刊于《瞭望》2015年第39期，原题《“十三五”人口战略顺势调整》，全文见底部【阅读原文】
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