国土资源探索 | 土地租赁期限可以超过20年吗？（上）

Original 杨彦威郝瀚石易中伦视界 2022-07-31

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前言

近来，随着国家“三块地”制度[1]改革的逐步推进，土地租赁越来越受到关注。土地租赁期限是土地租赁活动中的一个重要关注点，然而，关于土地租赁期限是否受到《合同法》第二百一十四条第一款关于“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效”的规定的约束，无论是在法律规定层面，还是在实操层面，均存在争议。本文拟对法律规定和实操中有关土地租赁期限的问题进行梳理与总结，以期对社会资本通过租赁方式利用国有及集体土地有所助益。

在现行法律规定及实践操作中，各地对土地租赁有不同的称谓。在土地一级市场上，有的地区将土地所有者（国家或村集体）出租土地称为“土地租赁”，有的地区则将其称之为“以租赁形式初次流转土地”；在土地二级市场上，有的地区将土地使用权人或土地使用者出租土地称为“土地出租”或“土地转租”，有的地区则将其称之为“以租赁形式再次流转土地”。此外，还有的地区将土地租赁（出租）称为“土地使用权租赁（出租）”。本文为便于行文表述，如无特别说明，将土地所有者（国家或村集体）出租土地称为“土地租赁”，将土地使用权人或土地使用者出租、转租土地称为“土地出租”，而对于土地租赁（出租）和土地使用权租赁（出租）则不加特别区分。

根据《土地管理法》第四条的规定，国家实行土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。由于实践中对未利用地的开发、利用程度较小，因此，本文对未利用地暂不做分析。

一、关于土地租赁、出租与合同法调整范围

要明晰土地租赁、出租活动中土地租赁、出租期限是否适用《合同法》第二百一十四条第一款关于“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效”的规定，首先需要明确土地租赁、出租合同是否适用《合同法》第十三章关于租赁合同的相关规定。

在合同法的起草过程中，对于是否将国有土地使用权出让与转让、国有土地租赁纳入合同法调整范围，有不同的意见。由专家学者于1995年1月提交的统一合同法建议草案（第一稿）在有关合同种类的条文中将租赁合同列为第十二章，将土地使用权出让与转让合同列为第十四章。随后形成的1995年10月的第二稿、1996年6月的第三稿和1997年5月的第四稿均删除了土地使用权出让与转让合同一章。最终，1999年3月15日由第九届全国人民代表大会第二次会议正式通过的《合同法》，亦采纳了相同的立场。

根据全国人大常委会法制工作委员会编写的《中华人民共和国合同法释义》（下称“《合同法释义》”），《合同法》第十三章关于租赁合同的相关规定不适用于土地使用权的出让、转让和农村土地承包经营权，而对于国有土地使用权的租赁、出租问题，当时我国法律还没有具体规定，只是在少数地区进行试点，还有待于在试行中不断总结经验。由此，我们倾向于认为，《合同法》立法之初，立法机关有意回避将《合同法》第十三章关于租赁合同的规定直接适用于国有土地租赁、出租，而主张将国有土地租赁、出租问题留给实践进行试点探索。对于集体土地租赁、出租问题，《合同法》制定及颁布时，集体土地租赁、出租尚在法律禁止范围内，实践中也基本上尚未进行试点探索，我们倾向于认为，《合同法》第十三章关于租赁合同的规定也不应直接适用于集体土地租赁、出租，集体土地租赁、出租问题也同样应留给实践进行试点探索。

根据《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发〔1999〕222号）（下称“222号文”），对于国有土地租赁，承租人取得承租土地使用权。对于承租土地使用权（包括承租国有土地使用权和承租集体土地使用权）的性质，理论上和实践中均存在争议，有观点认为其属于物权，有观点认为其属于债权，也有观点认为其属于物权化的债权。

从法律规定上来看，《物权法》第三编中明确规定的用益物权有土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权四种，第一百二十二条和第一百二十三条规定了海域使用权、探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利，《物权法》并没有规定承租土地使用权为用益物权。但实践中，有些地区无论是在出台的相关规定中还是在实操中，均认可土地承租人可以取得土地使用权。

我们倾向于认为，如果将承租土地使用权定性为物权，比照土地使用权的出让、转让，由于涉及土地使用权的取得，根据全国人大常委会法制工作委员会编写的《合同法释义》，土地租赁（出租）宜通过《物权法》进行调整，不宜直接适用《合同法》的相关规定；如果将承租土地使用权定性为债权或物权化的债权，由于承租人并不实际取得用益物权性质的土地使用权，由此在土地出租人和承租人之间形成的租赁（或出租、转租）合同，实际上类似于《合同法》第十三章规定的租赁合同，存在适用《合同法》予以调整的可能。

同时，我们也认为，无论是将承租土地使用权定性为物权、债权或物权化的债权，关于土地租赁、出租问题，在经由试点探索形成法律规范时，就土地租赁、出租期限，既可直接援引《合同法》第二百一十四条第一款关于租赁期限的规定，也可直接对土地租赁、出租期限予以规定。

二、国有土地租赁、出租期限

国有土地包括国有建设用地、国有农用地和国有未利用地。相对而言，实践中较为常见的是国有建设用地租赁、出租，本部分将重点分析国有建设用地租赁、出租期限。

鉴于国家及各地区出台的有关国有建设用地租赁、出租的规定中，基本都将“国有建设用地租赁（出租）”表述为“国有土地租赁（出租）”，为便于表述，如无特别说明，本文中出现的“国有土地租赁（出租）”均指“国有建设用地租赁（出租）”。

（一）国有建设用地租赁、出租期限

1.法律法规及政策规定

（1）国家层面的规定

对于国有土地租赁的含义，根据222号文的规定，“国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。”

对于国有土地的租赁期限，根据222号文的规定，“国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。对短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过5年；对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。”根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条的规定，“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。”因此，根据222号文的规定，国有土地最长租赁年限依据土地用途而定，即居住用地70年，商业、旅游、娱乐用地40年，工业、教育、科技、文化、卫生、体育、综合或者其他用地50年。

对于国有土地出租（转租），根据222号文的规定，“承租人将承租土地转租或分租给第三人的，承租土地使用权仍由原承租人持有，承租人与第三人建立了附加租赁关系，第三人取得土地的他项权利。”222号文并未对国有土地出租（转租）的期限作出明确规定。

对于产业用地的租赁期限，根据2016年10月28日原国土资源部（现为自然资源部）办公厅印发的《产业用地政策实施工作指引》（国土资厅发〔2016〕38号）（下称“38号文”）的规定，“各类产业用地均可采取长期租赁、先租后让、租让结合方式使用土地。以长期租赁方式使用土地的，应按照《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发〔1999〕222号）执行，租赁期限按照《合同法》规定，不得超过二十年。”对此，根据我们了解到的原国土资源部政策法规司相关起草人的观点，38号文实施之前，国有土地最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期，38号文实施之后，国有土地最长租赁期限一律不得超过20年。但是，我们认为，38号文仅规范产业用地[2]，对于非产业用地，仍应按照222号文的规定执行，即作为非产业用地的国有土地最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期，但可以超过20年。至于实践中哪一种观点会被有关监管部门或司法机关采纳，仍存在不确定性，并可能存在区域性差异。而该等冲突的解决，则需国家出台相关法律法规对此予以明确。

（2）地方层面的规定

在222号文出台后、38号文出台前，上海、浙江、四川、江苏、河北、山东、辽宁、青海、厦门及青岛等省市也出台了关于国有土地租赁的具体实施办法。整体而言，该等地方性规定均系在不突破222号文中有关国有土地租赁期限规定的前提下，对国有土地租赁期限予以细化。同时，虽然浙江、江苏、山东、辽宁及青海等地还规定租赁国有土地使用权出租（转租）的年限不得超过国有土地租赁合同约定的租赁国有土地使用权的剩余期限，但并未规定租赁国有土地使用权的出租（转租）年限不得超过20年。此外，上海及浙江两地还增加了“企业法人的国有土地租赁年限，不得超过其营业执照规定的经营年限”的规定。

（3）地方上有关产业用地租赁的新变化

38号文实施之后，各地有关产业用地租赁的政策出现了新的变化，主要表现在：

(a) 租赁“短期化”及租金支付“出让化”

例如，根据深圳市前海深港现代服务业合作区管理局于2017年1月5日印发的《深圳市前海深港现代服务业合作区土地租赁管理办法（试行）》第十三条和第十一条的规定，“土地租赁期限根据前海合作区城市规划建设的时序安排，结合产业特点、企业规模、用地性质等情况确定，最短不少于5年，原则上不超过10年”，“租金应当一次性支付并纳入国土基金预算管理”。

(b) 用地“先租后让化”和出让期限“短期化”

例如，根据海南省人民政府于2018年1月10日发布的《关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》的规定，对新产业、新业态用地及工业用地可以采取先租后让等方式供应；同时，实行“弹性年期”土地供应制度，对房地产业以外的其他产业项目，应根据产业生命周期，在国有建设用地使用权法定最高有偿使用年限内，合理确定土地的有偿使用年期，可结合实际适当缩短项目用地年期，降低产业用地保有成本；依法应以招拍挂方式供应的项目用地，可实行“弹性年期”＋“对赌协议”供应方式，首次供应年限一般不超过5年，5年期满后，对不符合相关协议约定的，按协议约定收回土地使用权；符合相关协议约定的，可以延长土地使用年限并补缴土地出让金，但最长不得超过同用途法定最高年限。

再如，根据北京市人民政府于2018年1月12日发布的《关于加快科技创新构建高精尖经济结构用地政策的意见（试行）》[3]的规定，“入园企业通过租赁方式取得园区产业用地，土地租赁最长期限不超过15年。根据园区规划，入园企业可在承租土地上依法建设生产经营设施，租赁期内该设施属投资企业所有。入园企业申请以出让方式取得园区产业用地，实行弹性年期出让，出让年限最长为20年。但国家和本市重大产业项目，经市政府批准后可适当延长，最长出让年限不得超过土地使用权出让用途法定最高年限”。

2.监管部门意见

根据我们的实践经验及向部分地区国土部门的咨询，关于国有土地租赁期限，38号文实施之后，各地实践中的要求不尽相同，其中以要求国有土地租赁期限不得超过20年的居多，有的地区还明确要求国有土地一般实行短期租赁，短期租赁期限最高不能超过5年；关于国有土地出租期限，许多地区国土部门表示实践中有关国有土地出租的情况非常少见，同时，也有的地区国土部门明确要求国有土地出租期限不得超过20年。

3.法院观点

经我们在最高人民法院主办的中国裁判文书网进行不完全检索，检索结果显示，有关国有土地租赁、出租最长期限纠纷的案例较少。而且，我们尚未检索到38号文实施之后发生的、并将38号文作为裁判依据的案例。

根据检索到的案例，38号文实施之前，对于国有土地租赁期限，有的法院认为，不应适用《合同法》第二百一十四条第一款关于“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效”的规定，国有土地租赁期限不超过同类用途土地出让最高年期即可[4]；对于国有土地出租期限，有的法院认为，应适用《合同法》第二百一十四条第一款关于“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效”的规定，国有土地出租期限超过20年的，超过部分无效[5]。

4.小结

综上，关于国有土地租赁期限，根据222号文和38号文的规定，对短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过5年；对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期；对于按照产业用地政策以长期租赁方式使用土地的，按照《合同法》规定最高租赁年限不得超过二十年。同时，我们倾向于认为，对于非产业用地，以长期租赁方式使用土地的，最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期即可。另外，还需注意，有的地区还明确规定，国有土地租赁一般采取短期租赁的方式（如5年为一期）。

关于国有土地出租期限，实践中，国有土地出租的案例较为少见，同时，法律法规和规范性文件对此很少予以规范。不过，也有地区出台了规范性文件，规定租赁的国有土地出租的，出租年限不得超过国有土地租赁合同约定的租赁国有土地的剩余期限，但未进一步规定租赁的国有土地出租年限不得超过20年。对于依据产业用地政策使用国有土地（即产业用地）的，一方面产业用地租赁期限较短，不得超过20年，另一方面产业用地再流转受到限制较多，即便其可以出租形式再次流转，出租期限也只能是短期的。

另外，由于存在地区差异，实操中，应结合不同地区的实际情况来把握国有土地租赁、出租期限问题。

（二）国有农用地租赁、出租期限

根据《宪法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》，国有农用地的利用大致有以下三种模式：一是，由农民集体长期使用，实行农村土地承包经营制度；二是，直接由单位（包括集体）或者个人承包经营；三是，国家通过组建国有农场、国有林场、国有牧场等进行生产经营。

目前，国家正在推行国有农场企业化和公司制改革，根据中共中央、国务院于2015年11月27日发布的《关于进一步推进农垦改革发展的意见》和原农业部（现为农业农村部）办公厅于2016年6月12日发布的《深化农垦改革专项试点工作方案》，要推动国有农场公司化改造，坚持和完善以职工家庭经营为基础、大农场统筹小农场的农业双层经营体制，改革完善职工承包租赁经营管理制度；明确农垦土地承包租赁的债权关系，试点构建权利义务关系清晰的职工承包租赁经营制度，建立经营面积、收费标准、承包租赁期限等与职工身份相适应的衔接机制，从严控制一般外来人员和企业等到农场租赁土地；职工土地承包租赁期限不得超过其退休年限，职工退休后其承包租赁土地应交回农场，防止长期简单固化土地承包租赁经营关系，在同等条件下，职工承包租赁的土地可由其在农场务农的子女优先租赁经营，具体条件由各农场确定，外来人员租赁农场土地期限要以中短期为主。

同时，根据国务院于2016年12月29日发布的《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》的规定，“探索建立国有农用地有偿使用制度。明晰国有农用地使用权，明确国有农用地的使用方式、供应方式、范围、期限、条件和程序。对国有农场、林场（区）、牧场改革中涉及的国有农用地，参照国有企业改制土地资产处置相关规定，采取国有农用地使用权出让、租赁、作价出资（入股）、划拨、授权经营等方式处置。通过有偿方式取得的国有建设用地、农用地使用权，可以转让、出租、作价出资（入股）、担保等。”但是，该指导意见未对国有农场、林场（区）、牧场改革中涉及的国有农用地租赁、出租期限作出明确规定。

注：

[1] 即农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度。

[2] 《产业用地政策实施工作指引》附录中列明了产业用地政策清单。同时，根据《产业用地政策实施工作指引》的规定，产业用地政策清单可在中国政府网（www.gov.cn）和原国土资源部（现为自然资源部）门户网站（www.mlr.gov.cn）查询，该指引印发后国家和部新出台的产业用地政策，地方各级国土资源主管部门可自行纳入该指引适用范围。

[3] 其实，早在2013年，北京经济技术开发区管理委员会即出台了《关于进一步加强工业用地管理提高土地节约集约利用水平的实施意见》，对工业用地按最高出让年限50年出让转变为缩短年限出让及实行直接租赁试点作出了特别规定：缩短工业用地使用权出让年限，在法定最高出让年限内，根据产业发展要求和用地单位经营情况确定工业用地国有建设用地使用权出让年限，出让年限一般不高于20年；工业用地使用权直接租赁的，租赁年限一般为10年。

[4] 参见“南充市高坪区青居镇人民政府与南充市新阳光农业综合开发有限公司土地租赁合同纠纷案”，四川省南充市中级人民法院（2016）川13民终1510号民事判决书。

[5] 参见“惠州欧美特灯饰有限公司与惠州市惠兰贸易有限公司房屋租赁合同纠纷案”，广东省惠州市中级人民法院（2015）惠中法民一终字第66号民事判决书；“广东宏居商贸发展有限公司与佛山市南海区城市休闲购物广场有限公司租赁合同纠纷案”，广东省高级人民法院（2013）粤高法民二提字第23号民事判决书。

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作者简介：

杨彦威律师

北京办公室房地产和基础设施部

郝瀚律师

合伙人北京办公室

业务领域：

房地产, 资产证券化与金融产品, 诉讼仲裁

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