843号文的前世今生 | 必须招标项目标准尘埃落地
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2018年6月6日，国家发改委颁布的《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规〔2018〕843号）（以下简称“843号文”）开始施行。至此，工程建设领域讨论已久的必须招标工程项目的范围和规模标准尘埃落定。
一
必须招标项目的立法沿革
2000年《招标投标法》颁布实施之后不久，国家计委（现“国家发改委”）即依据《招标投标法》第三条第二款[1]的授权，制定了《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（以下简称“计委3号令”），并成为建设工程领域施工、设计、监理、材料采购是否必须进行招标的指导文件。计委3号令也成为法院审理建设工程施工合同时，认定合同效力的重要依据。
与之相应，各地方人大、政府也相继制定和颁布了相关的必须招标的工程项目范围和规模标准的地方性文件。
但随着经济发展，原计委3号令确定的必须招标项目的规模和范围都面临诸多的不同意见，尤其是对非国有资金项目强制招标的疑虑。为此，国家发改委着手进行对原计委3号令的修改工作。2014年3月，国务院法制办公布了《工程建设项目招标范围和规模标准规定（修订）》（送审稿）（以下简称“3号令送审稿”），公开征求对必须招标的工程项目的范围和规模标准的修改意见。
2018年3月和5月，国务院和国家发改委先后发布国务院《关于<必须招标的工程项目规定>的批复》（国函〔2018〕56号）、《必须招标的工程项目规定》（发改委〔2018〕第16号令）（以下简称“16号令”），对必须招标的工程项目的规模和性质做了规定。原计委3号令同时作废。
2018年6月6日，经国务院批准，国家发改委颁布实施《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规〔2018〕843号）（以下简称“843号文”），进一步对16号文中未明确的“不属于本规定第二条、第三条规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目”[2]作了详细的规定。
至此，关于建设工程领域必须招标的工程项目的范围、规模标准真正落地，新规也将对规范工程领域的招标投标活动起到积极的引导作用。
二
新旧法规比较
从内容可以看出，上述16号文和843号文与原计委3号令、3号令送审稿都有巨大的差异。新规对于必须招标的工程项目的主要变化有三点：
一是
区分国有投融资项目和非国有资金项目的招标，强调全部或部分使用国有投融资的项目必须招标；
二是
提高了必须招标的项目规模标准，招标限额翻了一倍；
三是
对必须招标的工程项目的范围进行了大幅度的删减和整合，包括将基础设施项目和公用事业项目整合适用，并删除了诸如邮政、滩涂治理、水土保持、水利枢纽、住宅项目、安居保障房等项目必须招标的规定，城市基础设施也仅保留了城市轨道交通项目。原计委3号令下的生态环境保护项目和公用事业项目不再单独列入必须招标项目范围，同时增加了公共航空和AI航空项目作为必须招标项目。
关于新旧法规的内容比较，具体如下表所示：
1. 必须招标的工程项目规模标准
计委3号令
3号令送审稿
16号令
（一）施工单项合同估算价在200万元人民币以上的；
（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；
（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的；
（四）单项合同估算价低于第（一）、（二）、（三）项规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。
（一）施工单项合同估算价在400万元人民币以上；
（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上；
（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上。
（四）同一工程建设项目12个月内发生的同类勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，总估算价达到第八条规定标准的，必须进行招标。
（一）施工单项合同估算价在400万元人民币以上；
（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上；
（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上。
（四）同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标。
2. 必须招标的工程项目范围标准
计委3号令
3号令送审稿
16号令和843号文
使用国有资金投资项目的范围包括：
（一）使用各级财政预算资金的项目；
（二）使用纳入财政管理的各种政府性专项建设基金的项目；
（三）使用国有企业事业单位自有资金，并且国有资产投资者实际拥有控制权的项目。
使用国有资金投资项目的范围包括：
（一）使用各级各类财政性资金的项目；
（二）使用国有企业事业单位资金，并且国有资产投资占控股或者主导地位的项目。
全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目包括：
（一）使用预算资金200万元人民币以上，并且该资金占投资额10%以上的项目；
（二）使用国有企业事业单位资金，并且该资金占控股或者主导地位的项目。
国家融资项目的范围包括：
（一）使用国家发行债券所筹资金的项目；
（二）使用国家对外借款或者担保所筹资金的项目；
（三）使用国家政策性贷款的项目；
（四）国家授权投资主体融资的项目；
（五）国家特许的融资项目。
国家融资项目是指县级以上人民政府依照法定权限融资的项目，包括：
（一）使用政府发行债券所筹资金的项目；
（二）使用政府对外借款或者担保所筹资金的项目；
（三）政府授权投资主体融资的项目；
（四）政府采用特许经营方式融资的项目。
关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目的范围包括：
（一）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目；
（二）铁路、公路、管道、水运、航空以及其他交通运输业等交通运输项目；
（三）邮政、电信枢纽、通信、信息网络等邮电通讯项目；
（四）防洪、灌溉、排涝、引(供)水、滩涂治理、水土保持、水利枢纽等水利项目；
（五）道路、桥梁、地铁和轻轨交通、污水排放及处理、垃圾处理、地下管道、公共停车场等城市设施项目；
（六）生态环境保护项目；
（七）其他基础设施项目。
关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目的范围包括：
（一）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目；
（二）铁路、公路、管道、水运、航空、邮政、综合交通枢纽等交通运输项目；
（三）电信枢纽、通信信息网络等通信项目；
（四）防洪、灌溉、排涝、引（供）水、滩涂治理、水土保持、水利枢纽等水利项目；
（五）环境污染防治、自然灾害防治、土地整治、矿山地质环境恢复治理等生态环境项目；
（六）其他基础设施项目。
不属于《必须招标的工程项目规定》第二条、第三条规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，必须招标的具体范围
（一）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目；
（二）铁路、公路、管道、水运，以及公共航空和AI级通用机场等交通运输基础设施项目；
（三）电信枢纽、通信信息网络等通信基础设施项目；
（四）防洪、灌溉、排涝、引（供）水等水利基础设施项目；
（五）城市轨道交通等城建项目。
关系社会公共利益、公众安全的公用事业项目的范围包括：
（一）供水、供电、供气、供热等市政工程项目；
（二）科技、教育、文化等项目；
（三）体育、旅游等项目；
（四）卫生、社会福利等项目；
（五）商品住宅，包括经济适用住房；
（六）其他公用事业项目。
关系社会公共利益、公众安全的公用事业项目的范围包括：
（一）供水、排水、供电、供气、供热、污水和垃圾处理、地下管道、道路、桥梁、公共交通、公共停车场、园林绿化、照明等项目；
（二）科技、教育、文化、卫生、体育、旅游，以及社会福利设施等项目；
（三）保障性安居工程项目；
（四）其他公用事业项目。
使用国际组织或者外国政府资金的项目的范围包括：
（一）使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款资金的项目；
（二）使用外国政府及其机构贷款资金的项目；
（三）使用国际组织或者外国政府援助资金的项目。
使用国际组织或者外国政府资金的项目的范围包括：
（一）使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款资金的项目；
（二）使用外国政府及其机构贷款资金的项目；
（三）使用国际组织或者外国政府援助资金的项目。
使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目包括：
（一）使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款、援助资金的项目；
（二）使用外国政府及其机构贷款、援助资金的项目。
三
新规适用的几点解读
就新规而言，对于进一步规范招标投标活动有着积极的引导作用，但是，其中不足之处也不容忽视，更仍有待实践的验证。
1.
新规提高了必须招标的工程项目的金额标准，其调整的幅度之高、力度之大可见一斑。可以预计，该规定施行之后，必须招标的工程项目的数量有望降低，对于促进政府职能转变，减少行政监管有着重要的影响。同样，对于业主、承包商等项目主体选择适用招标方式确定中标人开辟了新途径。
2.
16号令第五条第二款规定“同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标”。该项规定不仅对于PPP项目中涉及的一体化招标有着规范作用，也为未来的工程总承包的招标投标预留了依据和执行的空间。
3.
正如前文所述，16号令区分了国有和非国有投融资项目的招标，其第二条强调对于“使用国有企业事业单位资金，并且该资金占控股或者主导地位的项目”必须进行招标。
但是，就现行的法律规范而言，对于何为“国有企业”本身就有不同的规定，比如，原国家工商总局和国家统计局认为“国有企业是指企业全部资产归国家所有，并按《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的经济组织，但不包括有限责任公司中的国有独资公司”。财政部认定国有企业的标准是“企业的所有者权益全部归国家所有，或者对国有股权超过50％的绝对控股企业”。发改委则认为“国有股权合计达到或超过50%的企业”就属于国有企业。而国资委对于国有企业的观点则是“政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业，或合计持股100%，或者持股超过50%，或者未超过50%但能够实际实施支配权的企业”。
由此可见，对于“国有企业”这一关键词的界定不清，后续将有可能导致在适用16号令时产生新的困惑。
4.
新规删除了原计委3号令中关于“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以规定本地区必须进行招标的具体范围和规模标准，但不得缩小本规定确定的必须进行招标的范围”的规定。由此可见，新规实施之后，有望一改以往各省市地方政府另行制定招标投标规模和范围，扩大或者缩小必须招标的工程项目标准的做法。但是，各地人大或者人大常委会、人民政府是否依据其立法权限对此作出相应的变通规定仍有待时间证明。
四
后续影响
上述16号令和843号文是招标投标领域继取消招标代理资格之后的又一重大改革，也是《招标投标法》进行修改前的重要前奏。新规实施之后，不仅涉及政府的行政监管力度，而且对于工程合同等民事行为也将产生不同程度的影响。
而实务界和理论界一直探讨的自主招标等问题则有待于在不久的《招标投标法》修改中得以解决。
注：
[1] 《招标投标法》第三条第二款：前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。
[2] 《必须招标的工程项目规定》第四条。
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