关于健身休闲产业：土地及财税政策，干货很多

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引言

发展健身休闲产业具有重要战略意义。《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（2014年10月2日生效，国发[2014]46号，以下简称“《体育产业若干意见》”）提出“将全民健身上升为国家战略”，党的十九大将“实施健康中国战略”纳入国家整体发展战略统筹推进。2016年10月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加快发展健身休闲产业的指导意见》（2016年10月25日生效，国办发[2016]77号，以下简称“《健身休闲产业指导意见》”），该意见指出，加快发展健身休闲产业是实现全民健身和全民健康深度融合的必然要求，是建设“健康中国”的重要内容。《国务院办公厅关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》（2015年11月19日生效，国办发[2015]85号）列举了我国服务业的10个重点领域，其中，健康、旅游、体育服务与健身休闲产业密切相关，文化、教育培训服务亦在一定情况下与健身休闲产业具有关联。

除国家层面以外，部分省市[1]也陆续出台了发展健身休闲产业的实施意见或有关计划，对健身休闲产业给予了大力支持。

本文试就健身休闲产业与相关概念的关系、健身休闲产业土地政策、融资和资金支持政策、收费和税收政策进行梳理及解读。

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一

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概念解析

目前在政策层面存在与“健身休闲产业”相关联的部分概念，本文首先将对这些概念及其与健身休闲产业的关系进行梳理。

（一）健身休闲产业的概念

《健身休闲产业指导意见》规定：“健身休闲产业是……以体育运动为载体、以参与体验为主要形式、以促进身心健康为目的，向大众提供相关产品和服务的一系列经济活动，涵盖健身服务、设施建设、器材装备制造等业态。”

（二）健身休闲产业是体育产业的重要组成部分

《体育产业若干意见》规定：“到2025年，基本建立布局合理、功能完善、门类齐全的体育产业体系……健身休闲、竞赛表演、场馆服务、中介培训、体育用品制造与销售等体育产业各门类协同发展。” 因此，健身休闲产业是体育产业的重要组成部分。

（三）体育旅游与健身休闲产业密切相关，两者所涉及的业态存在高度重合

《国家旅游局、国家体育总局关于大力发展体育旅游的指导意见》规定：“体育旅游是旅游产业和体育产业深度融合的新兴产业形态……涉及健身休闲、竞赛表演、装备制造、设施建设等业态。” 根据《健身休闲产业指导意见》，健身休闲产业涵盖“健身服务、设施建设、器材装备制造等业态”，因此，健身休闲产业及体育旅游均涉及健身休闲/服务、设施建设、装备制造，两者所涉及的业态存在高度重合，但是，健身休闲项目侧重参与体验，而体育旅游除涵盖以参与体验为主的健身休闲业态之外，还涵盖竞赛表演业态，此外，部分健身休闲项目并不具有旅游特征。

（四）健身休闲产业与休闲农业存在一定程度的交叉，两者之间并不存在从属关系

就健身休闲产业与休闲农业的关系而言，笔者文章《休闲农业与乡村旅游开发的土地及财税政策解读》[2]中的分析如下：“休闲农业和健身休闲都强调了‘休闲’的功能，但前者是农业领域的概念，后者是体育领域的概念。在实践中，存在一些项目能够将休闲、农业、体育这些因素统一起来，我们认为，在符合相关规定的情况下，这类项目可以同时享受休闲农业和健身休闲的政策。”

（五）运动休闲特色小镇（或其他运动类特色小镇）是发展健身休闲产业的重要方式

特色小镇近年来备受关注，其不仅取得了各级政府的全方位扶持，还吸引了大量资本的涌入。对于符合一定条件的小镇，可被评为国家运动休闲特色小镇[3]或者省级体育特色小镇[4]等运动类特色小镇。

《体育总局办公厅关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》（2017年5月9日生效，体群字[2017]73号）对“运动休闲特色小镇”进行了定义，“运动休闲特色小镇是……以运动休闲为主题打造的……运动休闲、文化、健康、旅游、养老、教育培训等多种功能于一体的空间区域、全民健身发展平台和体育产业基地”。根据《体育总局办公厅关于公布第一批运动休闲特色小镇试点项目名单的通知》第四条规定，建设运动休闲特色小镇需要“突出体育特色，形成产业链和服务圈。要把健身休闲和旅游、文化、康养、教育培训等项目融合起来，形成产业链、服务圈。” 因此，运动休闲特色小镇以健身休闲项目为产业链、服务圈的核心，将健身休闲产业与旅游、文化等其他相关产业融合起来，有助于推动健身休闲产业全面、深入发展。

此外，部分省市[5]的健身休闲产业实施意见均将建设运动休闲特色小镇作为发展健身休闲产业的重要方式之一[6]。

因此，除可依情况享受特色小镇有关政策外，运动休闲特色小镇等运动类特色小镇可以依情况享受健身休闲产业、体育产业的有关优惠政策。

综上，健身休闲产业是体育产业的重要组成部分，其所涵盖的业态与体育旅游存在高度重合，并与休闲农业存在一定程度的交叉，运动休闲特色小镇（或其他运动类特色小镇）是发展健身休闲产业的重要方式。

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健身休闲产业适用的国家层面及地方层面的土地政策

针对不同用地类型，健身休闲产业适用的国家层面及地方层面[7]的土地政策如下：

(一)针对新增类及非新增类项目的有关用地政策

1.新增类项目

就体育领域新增用地而言，《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（2017年3月7日生效，国办发[2017]21号，以下简称“《激发社会领域投资活力的意见》”）规定要将用地指标适当倾斜、适度扩大用地供给，“20.将医疗、养老、教育、文化、体育等领域用地纳入土地利用总体规划、城乡规划和年度用地计划……新增用地指标分配要适当向上述领域倾斜，有序适度扩大用地供给。”“21. 医疗、养老、教育、文化、体育等领域新供土地……应有偿使用的，依法可以招拍挂或协议方式供应，土地出让价款可在规定期限内按合同约定分期缴纳[8]。”

就符合规划的重大健身休闲项目新增用地而言，《健身休闲产业指导意见》规定要应保尽保、及时安排指标，“（二十四）对符合土地利用总体规划、城乡规划、环保规划等相关规划的重大健身休闲项目，要本着应保尽保的原则及时安排新增建设用地计划指标。”

2.非新增类项目

就改造旧厂房、仓库的健身休闲项目而言，《激发社会领域投资活力的意见》规定可实行五年过渡期政策，这意味着符合条件的项目可以在五年过渡期内按原用途和土地权利类型缴纳土地出让价款（如有），“23.企业将旧厂房、仓库改造成文化创意、健身休闲场所的，可实行在五年内继续按原用途[9]和土地权利类型[10]使用土地的过渡期政策。”

在此基础上，《江苏省政府办公厅关于加快发展健身休闲产业的实施意见》（2017年5月17日生效，苏政办发[2017]74号）适当扩大了江苏省受5年过渡期政策支持的项目范围，“（二十二）……利用现有房屋和土地兴办健身休闲产业的……可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策，过渡期为5年”，而不局限于“企业将旧厂房、仓库改造成文化创意、健身休闲场所”；《湖南省人民政府办公厅关于加快发展健身休闲产业的实施意见》（2017年7月12日生效，湘政办发[2017]38号）对利用闲置划拨土地上的工业厂房、仓库等发展健身休闲产业的项目实行5年过渡期政策。

就利用现有商业服务设施的健身休闲项目而言，《健身休闲产业指导意见》规定可采取协议出让方式供地[11]，“（二十四）……利用现有健身休闲设施用地、房产增设住宿、餐饮、娱乐等商业服务设施的，经批准可以协议方式办理用地手续。”

就部分区域原划拨用地上的体育设施项目而言，可按规定以划拨或者协议出让方式供地，根据《体育产业若干意见》，“三、（四）……在老城区和已建成居住区中支持企业、单位利用原划拨方式取得的存量房产和建设用地兴办体育设施，对符合划拨用地目录[12]的非营利性体育设施项目可继续以划拨方式使用土地；不符合划拨用地目录的经营性体育设施项目，连续经营一年以上的可采取协议出让方式办理用地手续。”

在此基础上，《江西省人民政府办公厅关于加快发展健身休闲产业的实施意见》（2018年1月25日生效，赣府厅发〔2018〕7号）将江西省受该政策支持的项目范围规定为“利用现有房屋和存量土地开展健身休闲产业”的项目，而不局限于“老城区和已建成居住区”中利用原划拨方式取得的存量房产和建设用地兴办体育设施的项目。

(二)不同用途土地上的健身休闲项目适用的国家层面用地政策

根据《土地管理法》（2004年8月28日生效，主席令第28号）第四条，“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”[13]。健身休闲项目涵盖的范围较广，例如公共体育场馆、营利性健身休闲场馆、运动休闲特色小镇等，该等项目可在城市和/或农村开展，因此其所占用土地的用地类型并不局限于农用地或建设用地中的一种。不同用途土地上的健身休闲项目适用的国家层面用地政策具体如下：

1.农用地

就体育领域用地而言，《激发社会领域投资活力的意见》规定农用地转用指标要对其适当倾斜，“20.将医疗、养老、教育、文化、体育等领域用地纳入土地利用总体规划、城乡规划和年度用地计划，农用地转用指标……要适当向上述领域倾斜，有序适度扩大用地供给。”

就运动休闲特色小镇而言，《特色小镇和特色小城镇的若干意见》规定（在不包含未利用地的情况下）特色小镇中的农用地面积一般应控制在2平方公里左右，由于运动休闲特色小镇兼具旅游、体育的性质，可被归类为旅游类或体育类特色小镇，因此，其规划用地面积可适当放宽，进而，其所包含的农用地面积可适当放宽：“（十一）特色小镇……不得占用永久基本农田……规划用地面积控制在3平方公里左右，其中建设用地面积控制在1平方公里左右，旅游、体育[14]和农业类特色小镇可适当放宽”。

2.建设用地

就符合相关规划的重大健身休闲项目而言，《健身休闲产业指导意见》第二十四条规定要应保尽保、及时安排新增建设用地计划指标。

就一般健身休闲项目而言，《健身休闲产业指导意见》规定鼓励以租赁方式供应建设用地，“（二十四）……鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式供应健身休闲项目建设用地。”

就运动休闲特色小镇而言，由于可能需要建设各类运动休闲设施，其用地范围通常包含建设用地，《特色小镇和特色小城镇的若干意见》规定特色小镇中的建设用地面积一般应控制在1平方公里左右，由于运动休闲特色小镇兼具旅游、体育的性质，可被归类为旅游类或体育类特色小镇，因此，其所包含的建设用地面积可适当放宽：“（十一）特色小镇……不得占用永久基本农田。合理控制特色小镇四至范围，规划用地面积控制在3平方公里左右，其中建设用地面积控制在1平方公里左右，旅游、体育和农业类特色小镇可适当放宽。”

就乡村旅游类健身休闲项目而言，本地居民可利用自有宅基地从事旅游经营，根据国家发展和改革委员会等《关于印发<促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2017年）>的通知》（2017年7月11日生效，发改社会[2017]1292号）第二、（二）、5条，“推动各省（区、市）制定管理办法，允许本地居民利用自有住宅或者其他条件依法从事乡村旅游经营。”

3.未利用地

就荒山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地[15]上的健身休闲项目而言，《健身休闲产业指导意见》给予了用地指标、出让底价方面的大力支持，“（二十四）……对使用荒山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地建设的健身休闲项目，优先安排新增建设用地计划指标，出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取相关费用之和的原则确定。”

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融资及资金支持政策

健身休闲项目在融资及资金支持方面可以享受的国家层面及地方层面有关优惠和扶持政策如下：

(一)国家层面

1.《健身休闲产业指导意见》中的有关政策

发挥资本市场作用：

“（九）……支持符合条件的健身休闲企业上市，加大债券市场对健身休闲企业的支持力度。”

鼓励金融机构提供支持：

“（九）……完善抵质押品登记制度，鼓励金融机构在风险可控的前提下拓宽对健身休闲企业贷款的抵质押品种类和范围。”

提供PPP融资支持基金：

“（二十五）……推动开展政府和社会资本合作示范，符合条件的项目可申请政府和社会资本合作融资支持基金[16]的支持。”

提供彩票公益金[17]、体育产业引导资金等渠道[18]的资金支持：

“（二十五）……运用彩票公益金对健身休闲相关项目给予必要资助。”“（二十五）……鼓励地方通过体育产业引导资金等渠道对健身休闲予以必要支持。”

2.《国家旅游局、国家体育总局关于大力发展体育旅游的指导意见》中的有关政策

就涉及旅游业的健身休闲项目而言，其还可以享受我国为体育旅游提供的融资及资金支持政策：

提供旅游发展专项资金支持：

“四、（二）……各级旅游发展专项资金……对符合条件的体育旅游项目给予优先支持，对经营效益好、示范带动作用明显的项目在扶持资金安排上给予倾斜。”

提供资产证券化方面的支持：

“四、（三）……鼓励发展体育旅游投资项目资产证券化产品。”

引导抵质押融资：

“四、（三）……积极引导预期收益好、品牌认可度高的体育旅游企业探索通过相关收费权、经营权抵（质）押等方式融资筹资。”

(二)地方层面

1.以体育彩票公益金对健身休闲项目进行资助

江苏省、宁夏回族自治区、福建省、广东省、安徽省等省份的健身休闲产业实施意见均规定以体育彩票公益金对健身休闲项目进行资助。

2. 以产业引导基金子基金或省级体育/文化产业发展专项资金对健身休闲项目进行资助

宁夏回族自治区、湖南省等省份的健身休闲产业实施意见规定以产业引导基金子基金或省级体育/文化产业发展专项资金对健身休闲项目进行资助。根据有关新闻报道，浙江省[19]、江苏省[20]等省份通过设立省级体育产业发展专项资金带动健身休闲产业发展。

3. 融资支持政策

根据《福建省人民政府办公厅关于加快发展健身休闲产业的实施意见》第三条第一项，“各级政府出资建立的融资担保机构优先为健身休闲企业提供贷款担保服务。”

《广东省人民政府办公厅关于加快发展健身休闲产业的实施意见》（2017年5月31日生效，粤府办[2017]34号）第八条第三项规定，“建立健身休闲产业融资平台，将健身休闲产业纳入地方政府扶持范围。”

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收费及税收政策

健身休闲项目在收费及税收方面可以享受的国家层面及地方层面有关优惠政策如下：

(一)收费政策

《健身休闲产业指导意见》规定，“（十五）……各类健身休闲场所的水、电、气、热价格按不高于一般工业标准执行。”

(二)税收政策

1.房产税及城镇土地使用税

就体育场馆项目而言，《健身休闲产业指导意见》规定，“（十五）……落实体育场馆房产税和城镇土地使用税优惠政策。” 前述优惠政策即指《关于体育场馆房产税和城镇土地使用税政策的通知》（2016年1月1日生效，财税[2015]130号）的规定，“三、企业拥有并运营管理的大型体育场馆[21]，其用于体育活动的房产、土地，减半征收房产税和城镇土地使用税。”

就确有困难的健身休闲企业而言，部分地方规定可减免房产税及城镇土地使用税：《福建省人民政府办公厅关于加快发展健身休闲产业的实施意见》规定，“三、（一）……对缴纳房产税、城镇土地使用税确有困难的健身休闲企业，可按有关规定经主管地税机关核准后给予减免税。”《湖南省人民政府办公厅关于加快发展健身休闲产业的实施意见》规定，“三、（三）……社会资本合作方投资健身休闲场地和设施，缴纳城镇土地使用税和房产税确有困难的，可按有关规定优先申请减免税。”

2.企业所得税

就认定为高新技术企业的健身休闲企业而言，《山西省人民政府办公厅关于加快发展健身休闲产业的实施意见》（2017年8月16日生效，晋政办发[2017]97号）规定减按15%的税率征收企业所得税，“八、（三）……按照国家相关规定[22]，鼓励我省符合条件的健身休闲产业相关企业积极申报高新技术企业。对经认定为高新技术企业的体育企业，根据《中华人民共和国企业所得税法》规定，减按15%的税率征收企业所得税。”湖南省亦有类似规定，“将体育服务、用品制造等内容及其支撑技术纳入国家重点支持的高新技术领域，对经认定为高新技术企业的体育企业，减按15%的税率征收企业所得税。”

结语

作为我国“全民健身”、“健康中国”战略的重要内容，健身休闲产业是我国重点推动的服务产业之一，健身休闲项目可以享受各类政策红利，各地政府及体育部门亦高度重视并发布了有关实施意见以鼓励、推动健身休闲产业发展，积极引导运动休闲特色小镇等健身休闲项目建设。但是，从现有国家层面及地方层面政策文本中看，土地政策、融资及资金支持政策、收费及税收政策等内容尚不明晰、具体，存在较多原则性表述，各项政策的支持力度、支持条件仍不明确，我们十分期待国家层面及地方层面出台有关实施细则，对上述内容进行进一步细化。

注：

[1] 浙江省、江西省、青海省、安徽省、广东省、湖南省、福建省、宁夏回族自治区、山西省、京津冀、四川省、江苏省、青岛市等省市均发布了健身休闲产业发展实施意见或计划。

[2] 参见王安琪、崔汐淘、穆耸：《休闲农业与乡村旅游开发的土地及财税政策解读》，载《中伦世界》20171218期。

[3] 根据《体育总局办公厅关于公布第一批运动休闲特色小镇试点项目名单的通知》（2017年8月9日生效，体群字[2017]149号），对完成运动休闲特色小镇试点任务、达到运动休闲特色小镇试点评定要求的项目，体育总局将认定为“国家运动休闲特色小镇”。根据《国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》（2017年12月4日生效，以下简称“《特色小镇和特色小城镇的若干意见》”），截至该意见发布之时，国家运动休闲特色小镇已达96个。

[4] 例如，2017年9月，安徽省公布了15个省级体育特色小镇，具体内容详见

http://www.ahwang.cn/anhui/20170924/1685723.shtml。

[5] 《浙江省人民政府办公厅关于加快发展健身休闲产业的实施意见》（2017年12月6日生效，浙政办发[2017]138号）、《福建省人民政府办公厅关于加快发展健身休闲产业的实施意见》（2017年9月30日生效，闽政办[2017]119号）、《青海省加快发展健身休闲产业行动计划》（2017年10月12日生效，青政办〔2017〕190号）、《京津冀健身休闲运动协同发展规划（2016-2025年）》（2017年7月24日生效，体群字[2017]153号）等健身休闲产业实施意见/发展规划中均将建设运动休闲特色小镇作为发展健身休闲产业的重要方式。

[6] 国家层面的规定——《健身休闲产业指导意见》未提及运动休闲特色小镇，其原因可能是首次提出建设运动休闲特色小镇的《体育总局办公厅关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》的发布时间晚于《健身休闲产业指导意见》。

[7] 鉴于各地方健身休闲产业实施意见中的用地政策与国家层面的《健身休闲产业指导意见》中的内容存在高度一致，限于篇幅，本文仅就与国家层面用地政策存在一定程度的差异（尚不构成冲突性差异）的地方层面用地政策进行了总结。

[8] 《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（2009年11月18日生效，财综[2009]74号）规定，“市县国土资源管理部门与土地受让人在土地出让合同中依法约定的分期缴纳全部土地出让价款的期限原则上不超过一年。经当地土地出让协调决策机构集体认定，特殊项目可以约定在两年内全部缴清。”因此，经过当地土地出让协调决策机构集体认定，健身休闲项目可能会被认定为“特殊项目”，并适用两年内缴清土地出让价款的优惠政策。

[9] 国有土地使用证上的“用途”包含工业、商业、住宅等用途。

[10] 国有土地使用证上的“使用权类型”包含划拨、出让等类型。

[11] 一般而言，经营性国有建设用地的使用权需要采取招拍挂方式（而非协议出让）公开竞价取得：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（2007年11月1日生效，国土资源部部令第 39 号）第四条，“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”

[12] 划拨用地目录具体内容详见《国土资源部关于发布<划拨用地目录>的命令》（2001年10月22日生效，国土资源部令[2001]第9号）。

[13] 该三类用地所涵盖的具体土地类型参见《土地利用现状分类》（2017年11月1日生效）。

[14] 该规定未对旅游类或体育类特色小镇的标准进行解释，其他有关规定亦未规定该两类特色小镇的分类标准，因此，我们倾向于认为，运动休闲特色小镇可根据情况被归类为旅游类或体育类特色小镇。

[15] 对于“荒山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地”相对应的土地用途分类，现行法律法规及规范性文件中没有给予充分的解释或统一的归纳，其作为一般概念或通俗称谓，而非严格意义上的法律概念，是需要根据相关的规划文件来确定其具体的土地用途分类的（参考崔汐淘、王安琪、许强、黄思佳、穆耸：《集体土地利用与流转制度初探》（载《中伦视界》20170818期）中对于“四荒地”的概念解析）。为方便行文及鉴于在许多情况下荒山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地属于未利用地，因此，我们暂将其归类在未利用地项下。

[16] 国家层面，财政部于2015年联合中国建设银行股份有限公司等共同发起设立中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金，基金总规模1800亿元，将作为社会资本方重点支持公共服务领域PPP项目发展，详见http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201509/t20150930_1484957.html，目前，国家层面暂未出台PPP项目融资支持基金的管理办法。地方层面，江苏省、黑龙江省等省份亦设立了省级PPP融资支持基金，详见http://www.sohu.com/a/135180654_480400，http://www.hlj.gov.cn/szf/system/2016/03/26/010766917.shtml。

[17] 有关规定对彩票公益金的用途进行了限制。《财政部、国家体育总局关于印发<中央集中彩票公益金支持体育事业专项资金管理办法>的通知》（2013年12月23日生效）第七条，“彩票公益金不得用于以下方面的支出：（一）公务接待；（二）公务用车购置及运行；（三）各级体育行政部门行政支出；（四）对外投资和其他经营性活动。”

[18] 除彩票公益金及体育产业引导资金外还存在其他资金支持渠道，例如，《体育总局办公厅关于做好2017年度文化产业发展专项资金重大项目申报工作的通知》（2017年4月25日生效，体经字[2017]227号）将体育健身休闲产业纳入了2017年度文化产业发展专项资金的补助范围。

[19] 2014年以来，浙江省注重发挥浙江民间资本的优势，通过设立省级体育产业发展专项资金引导带动，吸引了超过130亿元的社会资本投资体育，详见

http://www.sport.gov.cn/n316/n338/c855271/content.html。

[20] 2018年，江苏省体育产业发展专项资金将重点支持八大方向，其中包含体育健身休闲服务类，详见

http://sports.jschina.com.cn/jrtt/201804/t20180417_5299504.shtml。

[21] 根据《关于体育场馆房产税和城镇土地使用税政策的通知》，“大型体育场馆”是指“由各级人民政府或社会力量投资建设、向公众开放、达到《体育建筑设计规范》（JGJ 31-2003）有关规模规定的体育场（观众座位数20000座及以上），体育馆（观众座位数3000座及以上），游泳馆、跳水馆（观众座位数1500座及以上）等体育建筑”。

[22] 《科技部、财政部、国家税务总局关于修订印发<高新技术企业认定管理办法>的通知》（2016年1月1日生效，国科发火[2016]32号）对高新技术企业的认定问题进行了规定。

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作者简介

崔汐淘  律师

毕业于北京大学和美国加州大学伯克利分校，现为房地产和基础设施部律师

黄思佳  律师

毕业于北京大学，现为房地产和基础设施部律师

穆耸  律师

合伙人  北京办公室

毕业院校：北京大学

业务领域：房地产, 公司/外商直接投资, 诉讼仲裁 

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