开启数字货币新纪元——Libra的法律性质与监管思考

Original 樊晓娟印磊洪嘉宾中伦视界 2022-04-23

北京时间2019年6月18日17:00，Facebook通过其下属独立网站Calibra.com发布Libra白皮书（以下简称“白皮书”），万众瞩目的全新数字货币Libra的神秘面纱撩起。Libra的宏伟愿景是旨在以区块链技术为基础，以多种法币等稳定资产储备为背书，成就一种在亿万人中流通的全球性货币。

Libra的提出，可能可以算得上是继比特币后，区块链世界的又一重大历史性突破。其可能对现有的全球金融体系、货币流通方式以及金融资产属性、所有权和价值判定的颠覆性影响，将远超我们的理解和想象。Libra将铸造一列自由经济全球化的高速列车。对于这种将对社会进程产生重大影响的新兴事物，必然有许多与之联系的法律问题值得探讨和思考。本文将结合白皮书，从法律角度分析Libra的性质以及相关的监管问题。

一、Libra的简介

白皮书中对于Libra项目的正式介绍大体上符合此前业界的种种猜测。但由于目前项目本身尚在策划阶段，白皮书中对于Libra的介绍信息有限，可谓是千呼万唤始出来，犹抱琵琶半遮面。根据Calibra.com网站和白皮书中的定义，Libra的目标是打造一种基于安全、稳定和开源的区块链技术，由多种现实资产作支撑，且由一家独立组织进行管理的稳定币。主要具有以下特点：

（一）基于区块链技术

Libra是一种基于区块链技术而产生的数字货币。由于Libra致力于优化全球的金融服务，因此对其底层区块链技术提出了以下三个方面的要求：

底层技术需能够支持极高频的交易量，且尽可能缩短交易所需的数据传输和验证时间。
底层技术所采用的识别机制需尽可能的同时实现高效、公平和安全。
底层技术需有相当的开放性和灵活度，赋予参与者在Libra社区中开发和应用的自由，同时也为未来的金融科技创新留有空间。

针对上述要求，Libra对其使用的底层区块链技术采用了以下三项决策：

推出“Move”这种全新的编程语言，保证数据的安全和稳定；
采用拜占庭容错（BFT）的共识机制，最大程度的构建互信，还原民主；
采用和更新梅克尔树这一数据结构，实现交易记录数据的全程高效可溯源性。

（二）以稳定资产储备为背书

Libra在设计理念上将自己定位为一种全球性的数字货币，并试图实现稳定、低通胀、高接受度和可自由兑换的目标。因此，不同于现有的绝大多数数字货币，Libra将以一系列真实的基础资产作为其储备支持，不会影响全球金融资产总量。

为保证Libra的稳定性，其对应的底层资产将包括一系列低波动的法币和政府证券。这样一揽子的安排可以在最大程度上降低Libra价值的波动性，避免了炒币的风险，保持Libra作为支付结算工具的本意。当然，由于底层资产依然存在着价值波动，因此Libra不能保证其在任何时间段都能兑换成等额的某种当地法币或其他金融资产。

关于Libra与储备资产之间具体的兑换比例和兑换方式，将由下文所提的Libra协会来决定。

（三）具有支付结算功能

白皮书开宗明义，指出Libra的使命是建立一套简单的、无国界的货币和为数十亿人服务的金融基础设施。这其中就包括安全、便利、低成本的支付服务。白皮书在正文进一步指出Libra要为更多人提供顺畅无缝的支付体验。根据白皮书的设想，利用Libra，在国外工作的人可以通过一种方便快捷的方式将钱汇回家；而大学生则可以像买咖啡一样轻松地支付房租；Libra以法币和政府短期债券为储备，需根据对应的法币资产铸造新币；Libra可以换取真实资产，比如黄金，也可以兑换为当地货币。

以上种种都在描绘Libra所带来的全球一体化支付方式，具有强大的支付结算功能。

（四）由独立组织管理

虽然Libra是一个开放的社区，但依然需要一个主体来对该社区进行引导并实施必要的管理。为最大可能的实现社区治理的高效和民主，Libra需要一个由多元化独立成员构成的管理组织。

鉴于瑞士一直以来都持全球中立立场，并对区块链技术持开放性态度，Libra已经在瑞士日内瓦成立了一个非营利性的初期组织，首批“创始成员”包括了不同国家和地区及不同行业的企业、组织和机构共28家，并希望在2020年上半年发展到100家左右的规模。

该管理组织Libra Association（以下简称“Libra协会”）将承担着Libra社区的重要指引和管理职能，包括：决定社区的发展目标；决定社区网络的技术方案；决定Libra对应的储备资产的分配和兑换机制；管理Libra的储备资产等等。Libra协会对社区重大事项的决策将采用2/3投票权通过的表决机制。在社区成立的初期，Libra协会还将承担一些额外的工作，例如：设计和实施激励机制、对Libra进行推广从而发展更多的Libra社区成员等等。Libra的发起方Facebook将通过其子公司Calibra来参与社区治理工作，并在社区成立初期，与其他创始成员一起承担较多的职责。当然，Libra是开放的网络，其重要目标之一即为逐步提高分散化程度。因此在过渡期结束后，Libra协会也会尽最大可能使得Libra社区降低对Libra协会和创始成员的依赖程度。

二、Libra的法律性质分析

根据白皮书的介绍，Libra是稳定币，由Libra协会发行，以一篮子稳定资产作为储备，可与法币双向兑换。从前述介绍看来，Libra与比特币、USDT或市面上其他Token都有相似之处，但又具有独特的特性，不能简单归类或类比到市面上某一既有的Token类别。

（一）通证的分类和数字货币的法律定性

1.通证的常见分类

在区块链世界，通证有很多名称，例如代币（Coin）、数字货币、加密货币、虚拟币、Token等（以下合称“通证”），它们通常被分为两大类：实用型通证（Utility Token，以下简称“UT”）和证券型通证（Security Token，以下简称“ST”），分别介绍如下。

实用型通证，从字面意思上来说，即具有实用功能的通证，例如作为享受优惠或换取产品（或服务）的凭证，类似于传统的优惠券或代金券。大家对于UT有着类似的理解，但由于UT的应用五花八门，并没有统一的定义。比特币和以太坊通常被认为是UT。证券型通证，从字面意思上就是指具有证券性质的通证。通常来说，证券包括股票、债券、资产集合计划等等。对于 UT，各监管机构一般持较为宽松的态度，UT的发行和流通相对较为自由；对于ST，由于各法域通常会设置专门的证券监管机构对证券进行严格监管，并且配之以一系列的核准、登记、备案、报告等制度，要求参与证券发行和流通的主体予以遵守，因此ST的发行和流通也需要服从相应的证券监管。

2019年4月3日，美国证监会（SEC）发布Framework for “Investment Contract” Analysis of Digital Assets(以下简称“《数字资产框架》”)。该《数字资产框架》厘清了Howey Test在对于通证分类方面的应用。

如果根据Howey Test，某一通证具有投资合同的特点则倾向于认为该通证属于ST，这些特点包括：

以金钱投资；
向一家普通企业投资；
对投资利润有合理期待，且利润产生基于他人的努力。

而如果某一通证兼具以下特点，则倾向于不符合投资合同的特点，属于UT：

分布记账网络和数字资产已研发完毕并且可以运行；
持有者可以立即使用数字资产兑换线上功能，并且被鼓励如此行事；
数字资产的创设和结构的设计与实施旨在为满足用户需求而非满足用户在数字资产增值方面的投机；
数字资产价值有限，只会维持原值或减值，不会随着时间增值；
数字资产可以直接使用，无需事先兑换为其他币种。数字资产如果是一种虚拟币，则其应当是如同一种储值且在晚些时候可以被使用；
如果某数字资产系货物或服务凭证，则其应当可被退回或使用；
如果某数字资产衍生出本身功能性目的之外的经济利益，应属偶然事件；
数字资产的营销方式应强调其实用功能而非增值潜力；
潜在买方有能力通过互联网使用数字资产本身的功能；
数字资产的转让限制应与资产的使用并存且不会助长投机市场；
如果创设二级市场，则数字资产的转让仅可在用户之间的平台上进行。

2.数字货币的法律定性

现有主流数字货币中，最典型的当属比特币，监管机构对于比特币的观点，也可代表其对于数字货币的观点。从各法域现行的法律框架来看，对比特币的法律定性的主流观点可大致分为两种，一种是虚拟商品，一种是支付结算工具。

（1）虚拟商品

第一种观点认为，数字货币并非某一主权国家的货币当局集中发行，也不具有法币的强制性和法偿性；然而实践中，其经济价值在一定程度上被得到共识，有经济主体愿意有偿取得、使用和交换，因而把数字货币定性为虚拟商品。

以中国内地为例，《中国人民银行、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会关于防范比特币风险的通知（文号：银发(2013)289号）》明确指出：“一、正确认识比特币的属性比特币具有没有集中发行方、总量有限、使用不受地域限制和匿名性等四个主要特点。虽然比特币被称为“货币”，但由于其不是由货币当局发行，不具有法偿性与强制性等货币属性，并不是真正意义的货币。从性质上看，比特币应当是一种特定的虚拟商品，不具有与货币等同的法律地位，不能且不应作为货币在市场上流通使用。”

（2）支付结算工具

第二种观点认为，由于数字货币本身不具有使用价值，其经济价值在于人们可以以数字货币兑换法币、商品和服务，包括实物也包括其他虚拟资产，因而认可数字货币的支付结算功能，把其定性为支付结算工具。

以日本为例，日本于2016年5月25日修订了《支付服务法》，于2017年4月1日实施。本次修订的主要内容是《支付服务法》增加了“数字货币”一章，正式承认其为合法支付手段并纳入法律体系内，为数字货币交易所提供法律保障。作为配套规定，日本政府还分别于2017年3月24日公布《资金结算法施行令》，对资金转移和清算作了详尽规定。[1]

（二）Libra的法律性质分析

结合上述观点，笔者认为Libra的法律性质暂无法简单归类于某一现有类别，但却确实具有某一类别更多的特征。

1.UT属性

根据白皮书的描述，项目完成后的Libra具有以下特征。首先，Libra将建立在安全、可扩展和可靠的区块链基础上，适用拜占庭容错共识机制，符合分布式网络的特点。其次，基于多种稳定资产储备，Libra价值相对稳定，不以增值潜力为卖点，不鼓励投机。再次，Libra可以用于换取真实资产，具有实用机制。最后，购买Libra并非为向某一企业投资，也不宜期待投资利润。

因此，从UT的概念和特征来看，结合SEC《数字资产框架》的分析方法，较ST而言，Libra更接近于UT。

2.可能的ST属性

现阶段，Facebook在白皮书中将Libra设计为锚定真实资产的稳定币，尽力降低其价值波动性。然而今后也存在另一种可能性，即Libra被大众广泛接受和认可后，人们通过数字交易所对Libra进行炒作和投机，以赚取超过Libra所锚定资产实际价值的价差。在此情况下，Libra的实际价值与交易价格相分离，成为投机标的，从而兼具部分ST的属性。如果届时Libra确实兼具了ST属性，则对于Libra的定性可能需要重新探讨，各监管机构应如何对待Libra也有待进一步思考。

3.支付结算工具属性

Libra本身不具有使用价值，其价值在于向大众提供安全、高效和低成本支付服务。一方面Libra可以与法币双向兑换。另一方面，如被大众认可，Libra与实体经济将高度融合，可以换取真实资产，包括黄金等，具有一般等价物的功能。

因此，Libra也具有支付结算工具属性。

三、Libra可能需要面对的政府监管

作为有可能会对全球金融体系重大影响的Libra，可能需要面对来自不同法域政府的监管。值得思考的要点列举如下。

（一）各法域对于数字货币的监管态度

1.合法/允许类

(1) 美国

鉴于美国对全球金融的巨大影响，其对数字货币的态度和监管都受到全世界的密切关注。美国虽然没有关于数字货币的统一监管法规，但美国金融犯罪执法网络(FinCEN)、美国国税局(IRS)、美国证监会（SEC）、美国商品期货交易委员会(CFTC)、美国金融消费者保护局(CFBP)、美国司法部(DOJ)等都对数字货币的界定、应用以及犯罪预防、投资者/消费者权益保护等发布过相关报告和指引。此外，美国作为联邦制国家，每个州亦有独立的权限来决定本州对数字货币的监管态度。例如，纽约州金融服务局(NYSDFS)就率先对数字货币的业务监管建立了规范框架，有单独针对数字货币交易的相关牌照许可制度。

(2) 日本

日本对包括比特币在内的数字货币持有相当开放和鼓励的姿态。如前文所述，日本承认比特币是一种合法的支付方式，并为交易所制定了一系列标准和规则。日本金融厅（FSA）自2017年9月29日起开始向数字货币交易所发放牌照，据报道，截止2019年1月，FSA已发放17张牌照。日本央行行长黑田东彦表示，对于数字货币来说，需要考虑到对消费者的保护。数字货币需要一些监管，但是同时也需要避免阻碍创新，数字货币可以成为金融系统的一个优势。

2.有争议/限制类

中国对数字货币持谨慎态度，并出台了很多的监管法规和政策。就比特币这一数字货币的定性问题，如前文所述，中国内地把比特币定性为一种特定的虚拟商品，并不禁止私人持有并交易比特币。但是，2017年9月，央行等六部委联合发布了《关于防范代币发行融资风险的公告》，全面禁止非法代币融资活动、关停代币融资交易平台。

3.禁止类

仍有许多法域对数字货币持否定和禁止的态度，例如巴基斯坦国家银行在2018年4月宣布在巴基斯坦禁止使用比特币或其他虚拟货币和代币，并针对机构和组织发布了禁令，对个人持有虽然未禁止，但也表示个人需承担持有数字货币的风险。

值得注意的是，随着数字货币和其他通证或代币的发展，许多曾经对数字货币严令禁止的国家和地区开始逐渐意识到，禁令不可能阻挡这种新兴事物发展和普及的必然规律，正确引导和合理监管才是应有的态度。例如，俄罗斯在 2014年禁止在俄罗斯境内使用比特币，并将数字货币的交易行为认定为违法行为，但在2016年又解除了数字货币的禁令。2017年，俄罗斯央行还正式批准了俄罗斯第一家合法的数字货币交易所Voskhod。

由于上述分析可知，不同的法域对于数字货币秉持着不同的态度。因此，Libra虽然试图打造一种无国界的全球范围内流通的数字货币，但其在不同的法域可能会受到不同的对待，接受不同程度的监管。

（二）货币发行

从政治角度而言，货币流通基于国家强制力的保证，因此货币发行通常是一国主权的维护；从经济角度而言，货币方行总量必须需要该国家或地区的经济总量相适应，如果任意发行货币则会导致通货膨胀、冲击金融秩序从而引发系统性风险。为此，每个法域对于货币发行都持较为严厉的监管态度。近现代的货币发行权均被掌握在货币当局手中，由货币当局发行的货币才能被称为法币。货币当局通常为某一国家或地区的央行或履行央行职能的机构。

以中国内地为例，《中国人民银行法》第十八条规定：“人民币由中国人民银行统一印制、发行。”第二十条规定：“任何单位和个人不得印制、发售代币票券，以代替人民币在市场上流通。”

就Libra而言，由于其以一篮子法币和其他稳定资产储备作为创设基础，授权经销商需要投入相应法币资产从Libra协会买入Libra新币时，Libra新币才会被制造；而当授权经销商向Libra协会换回相应法币资产时，Libra就会被销毁。在Libra的铸币熔币过程是授权经销商与Libra协会等价交换的过程，并不改变发行在外的法币流通总量。因此，Libra的发行不是传统意义的货币发行，不涉及对货币发行权的冲击。所以，笔者理解，Libra不适用货币发行方面的监管。

（三）支付牌照

根据Libra的白皮书介绍，Libra将在全球范围内被用来进行支付和结算。货币支付和结算是金融的核心业务，通常受到各法域的严格监管。通常而言，从事货币支付结算业务，都需要取得相关的金融许可牌照。针对数字货币的支付、结算以及与法币之间的兑换，不同法域亦有不同的监管措施。

在美国，从事货币服务的主体，都需要依据《银行保密法》到美国财政部下属的金融犯罪执法局（FinCEN）完成注册，获得MSB牌照。据笔者查询，Calibra已在2019年2月8日于FinCEN完成了初始注册，可在美国全境内从事相关服务。

瑞士金融市场监督管理局（FINMA）认为从事数字货币兑换业务的主体须视情况向FINMA申请获取SRO（self-regulatory organizations）注册或DSFIs (Financial intermediaries directly subordinate to FINMA)注册，受到FINMA的监管。

新加坡《支付服务法案》于2019年经新加坡国会二读后通过。在这一法案下，“指定制度”和“牌照制度”两条监管框架并行。受监管业务包括开户服务、境内和跨境转账服务、商业采购服务、电子支付服务、支付型代币相关服务及货币兑换服务。在“牌照业务”中，分别发放“货币兑换”、 “标准支付机构”、 “大型支付机构”牌照。判定服务提供商适用于哪类许可证主要取决于持有的电子货币量和交易量的大小。

虽然各个法域对数字货币支付业务采取了不同的监管措施，但主要关注的风险点都大同小异，重点集中在反洗钱及恐怖主义融资、防范科技及网络风险，以及投资者识别/消费者权益保护等方面。

由于Libra的支付结算业务不局限于某一个法域，因此单单拿到美国联邦层面的MSB牌照还远不足以使其在支付结算业务上的实现全球合规性。未来Libra可能要与不同法域的金融监管机构保持持续沟通，视不同法域的具体情况来申请相应的支付牌照，以确保其运作和开展相关业务的合规性。

（四）外汇监管

部分法域对于外汇采取管制措施，禁止或限制本币与外币的自由兑换。这些管制措施通常包括，限制兑换额度、设置兑换条件、审批登记或备案管理、指定兑换机构（如银行）等。

中国内地就是施行外汇管制的法域之一，《外汇管理条例》第四条规定：“境内机构、境内个人的外汇收支或者外汇经营活动，以及境外机构、境外个人在境内的外汇收支或者外汇经营活动，适用本条例。”《结汇、售汇及付汇管理规定》第四条规定：“境内机构、居民个人、驻华机构及来华人员应当按照本规定办理结汇、购汇、开立外汇帐户及对外支付”《刑法》把非法从事资金支付结算业务和违规倒买倒卖外汇或者变相买卖外汇情节严重的行为纳入犯罪范畴。2019年2月1日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法从事资金支付结算业务、非法买卖外汇形式案件适用若干问题的解释》第二条规定：“违反国家规定，实施倒买倒卖外汇或者变相买卖外汇等非法买卖外汇行为，扰乱金融市场秩序，情节严重的，依照刑法第二百二十五条第四项的规定，以非法经营罪定罪处罚。”

就Libra而言，根据白皮书的设想，Libra将为用户提供便利的跨境支付并且可以与法币实现双向兑换，打通不同法域之间法币流通的障碍，这必然会涉及到外汇问题。在外汇可自由兑换的法域，Libra的前述功能并不违反外汇方面的监管规则。但是，在实施外汇管制的法域，Libra的前述功能很有可能受到严厉监管甚至被禁止。例如，某人使用美元购买了Libra，再用Libra向另一授权经销商换取人民币的话，相当于实现了人民币与美元的自由兑换，这一做法在中国内地或许会被外汇监管部门认为是变相买卖外汇而受到调查和处罚。当然，由于目前Libra尚处于白皮书阶段，其具体会如何操作还在设计阶段，所以实践中不同法域的外汇监管部门对于Libra的兑换业务将如何监管还有待观望，尚无法下结论。

结语

Facebook，作为全球最活跃的社交媒体，依托其庞大的用户数量，高调推出了Libra的概念和初步设计，展现了其在区块链时代的巨大野心。当然，Facebook既非某一法域的政府机构，也非传统金融机构，其对金融基础设施的挑战必然会引起各法域监管机构的高度关注。无论如何，数字货币的新纪元已经到来，身处时代变革之中的我们应向Facebook的前瞻性和决心致敬，对数字货币的未来拭目以待。

声明：本文旨在法规之一般性分析研究或信息分享，不构成对具体法律的分析研究和判断的任何成果，亦不作为对读者提供的任何建议或提供建议的任何基础。作者在此明确声明不对任何依据本文采取的任何作为或不作为承担责任。如需转载或引用本文的任何内容，请联系作者(fanxiaojuan@zhonglun.com);未经作者同意，不得转载或引用本文的任何内容。

【注]

[1] 邓建鹏、孙鹏磊著，《区块链国际监管与合规应对》，机械工业出版社，2019年。

End

作者简介

樊晓娟律师

上海办公室合伙人

业务领域：私募股权与投资基金, 资本市场/证券, 收购兼并, 科技、电信与互联网

印磊律师

上海办公室资本市场部

洪嘉宾律师

上海办公室资本市场部

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