抽水蓄能项目前期开发法律合规要点分析

作者：郝利 夏煜鑫 张常睿

抽水蓄能项目投资金额大、建设周期长，涉及复杂的前期手续，法律合规对此类项目投资开发也尤为重要。本文将结合国家有关法规政策要求和我们的实践经验，进行必要的分析和解读。

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构建以新能源为主体的新型电力系统,是我国实现“碳达峰、碳中和”目标的重要支撑。风电、光伏等新能源发电占比的逐步提高，对电力系统调节能力提出了更高的要求，需要配套建设相应的储能项目。相比于电化学等储能技术，抽水蓄能作为当今最成熟的大容量储能解决方案，具有技术成熟、反应快速灵活、单机容量大、经济性较好等优点，是建设现代智能电网新型电力系统的重要支撑，将迎来快速发展的新局面。但由于抽水蓄能项目投资金额大、建设周期长，涉及选点规划、移民安置、土地征收、环境影响评价、水资源论证等众多前期手续，其中的法律合规问题非常重要。本文将结合国家有关法规政策要求和我们的实践经验，进行必要的分析和解读。

一、我国抽水蓄能行业概况

（一）抽水蓄能的发展历程和规划

20世纪60年代至70年代是我国抽水蓄能发展的起步阶段。本世纪以来，随着新能源、特高压电网的快速发展，抽水蓄能项目发展迎来新的高峰，截至2020年底，全国投运抽水蓄能电站3,149万千瓦。截至2021年，我国抽水蓄能电站建成投产规模3,639万千瓦 。

2021年9月17日，国家能源局发布《抽水蓄能中长期发展规划（2021-2035年）》，提出到2025年，抽水蓄能投产总规模达到6,200万千瓦以上，到2030年，投产总规模达到1.2亿千瓦左右，抽水蓄能将迎来其黄金发展期。

（二）抽水蓄能行业主要政策文件梳理

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二、抽水蓄能电站前期开发合规要点

抽水蓄能电站前期开发流程与水电项目具有同质性，但也存在其特殊性，建议投资主体予以重点关注。

（一）抽水蓄能电站的选点规划

根据《国家能源局综合司关于落实抽水蓄能电站选点规划进一步做好抽水蓄能电站规划建设工作的通知》（国能综新能[2014]699号）、《国家发展和改革委员会关于促进抽水蓄能电站健康有序发展有关问题的意见》（发改能源[2014]2482号）的规定，国家能源局批准的抽水蓄能电站选点规划是各省市编制有关抽水蓄能电站发展规划、开展项目前期工作及核准建设的基本依据，未纳入选点规划的项目不得列入各省市能源发展规划，也不得明确项目开发业主、开展项目前期工作和核准建设，在项目核准时应进行选点规划的符合性审核。因此，抽水蓄能电站必须先纳入抽水蓄能电站建设选点规划后才能开展后续前期工作。

（二）抽水蓄能电站的开发权

1. 投资主体的确定

抽水蓄能电站的投资主体经历了从电网企业独资建设到鼓励社会资本投资的发展历程。

2011年7月31日，国家能源局发布《关于进一步做好抽水蓄能电站建设的通知》（国能新能[2011]242号），明确规定原则上由电网经营企业有序开发、全资建设抽水蓄能电站,建设运行成本纳入电网运行费用。

此后，国家陆续发布《关于促进抽水蓄能电站健康有序发展有关问题的意见》（发改能源[2014]2482号）、《关于鼓励社会资本投资水电站的指导意见》（国能新能[2015]8号）等文件，逐步开始鼓励社会资本进行投资。

2021年9月17日，国家能源局发布的《抽水蓄能中长期发展规划（2021-2035年）》中，明确提出稳妥推进以招标、市场竞价等方式确定抽水蓄能电站项目投资主体，支持核蓄一体化、风光蓄多能互补基地等新业态发展，鼓励社会资本投资建设抽水蓄能，加快确立抽水蓄能电站独立市场主体地位。

2. 开发权的收回

抽水蓄能项目投资主体通过招投标、市场竞价等方式取得项目开发权后，并不意味着永久性取得项目开发权，项目开发权存在被收回的可能。根据我们的实践经验，部分地方政府与项目投资主体签订的合作开发协议中也会明确约定在项目未按照开发时序约定进行建设时，政府主管部门有权无条件收回项目开发权。

因此，在投资建设抽水蓄能项目前，应对当地抽水蓄能项目投资开发建设政策进行了解，并提前做好开发时序规划。

（三）抽水蓄能电站的移民安置

“先移民后建设”是抽水蓄能电站开发的重要方针，移民安置规划编制完成后，由省、自治区、直辖市人民政府移民管理机构审核，抽水蓄能项目业主取得移民安置规划审批文件是后续办理项目核准手续及用地手续的前置性条件。

根据《国家档案局、水利部、国家能源局关于印发水利水电工程移民档案管理办法的通知》（档发[2012]4号）、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定，抽水蓄能电站在取得移民安置规划审批文件前的主要工作流程如下：

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（四）抽水蓄能项目的核准

1. 核准权限及核准前置性文件要求

《政府核准的投资项目目录（2016年本）》规定，抽水蓄能电站由省级政府按照国家制定的相关规划核准。结合实践中各省市对抽水蓄能电站核准需提交材料的要求，抽水蓄能电站核准前需要取得的文件通常包括选点规划、建设项目用地预审与选址意见书、水土保持方案批复文件、社会稳定风险评估报告及审核意见、移民安置规划审批文件等。

2. 项目核准后变更投资主体的问题

根据《企业投资项目核准和备案管理条例》《企业投资项目核准和备案管理办法》的规定，经核准的项目建设内容发生较大变化或发生需要对项目核准文件所规定的内容进行调整的其他重大情形的，项目单位应当及时以书面形式向原项目核准机关提出变更申请。部分省份如江苏省、浙江省、广东省等在其制定的企业投资项目核准和备案管理相关政策文件中，还进一步明确规定项目法人股东方或投资主体发生变更的，应向原项目核准机关提出变更申请。

因此，在投资建设抽水蓄能电站前，投资主体应提前与项目当地投资主管部门进行沟通，对项目核准后能否变更投资主体进行核实，以便提前做好后续投资安排。

（五）抽水蓄能电站的用地模式

根据《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（SL 290-2009）的规定，按照用地范围和用地性质进行划分，抽水蓄能电站占地分为枢纽工程水库区、枢纽工程及其他水利工程建设区两部分。

1. 枢纽工程水库区

枢纽工程水库区涉及水库淹没征地工作，水库淹没区包括水库正常蓄水位以下的经常淹没区和水库正常蓄水位以上因水库洪水回水、风浪、船行波等产生的临时淹没区。根据国土资源部、国家发展改革委、水利部、国家能源局《关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》（国土资规[2016]1号）[1]的规定，抽水蓄能项目水库淹没区用地实行差别化管理，由项目业主向用地所在市、县人民政府国土资源主管部门提出用地申请，在用地报批时，水库水面按建设用地办理农用地转用和土地征收审批手续，但由于水库淹没区不改变用地性质，涉及农用地转用的，不占用土地利用总体规划确定的建设用地规模和年度用地计划指标，但涉及占用耕地和基本农田的，项目业主应履行耕地占补平衡义务，当地政府要足额补划基本农田。

2. 枢纽工程及其他水利工程建设区

枢纽工程及其他水利工程建设区由永久征地范围和临时用地范围构成。永久征地一般包括永久建（构）筑物的建筑区、对外交通用地和管理区；临时用地一般包括料场、渣场、作业场、临时道路、施工营地、其他临时设施用地及施工爆破影响区。

枢纽工程及其他水利工程建设区用地由项目业主向用地所在市、县人民政府国土资源主管部门提出用地申请。对于永久占地部分，需办理建设用地转用审批手续。对于临时占地部分，由县级以上人民政府土地主管部门批准，并给予土地权利人相应的损失补偿。临时用地造成土地损毁的，项目业主必须依照《土地复垦条例》有关规定，履行土地复垦义务。

（六）抽水蓄能电站的环保要求

针对抽水蓄能电站的环境保护问题，国家能源局综合司2017年11月30日专门发布《关于在抽水蓄能电站规划建设中落实生态环保有关要求的通知》（国能综发新能[2017]3号），明确抽水蓄能电站规划建设要坚持生态优先、确保底线，认真落实环境保护、法律法规规定的生态环境制约因素有关要求。《抽水蓄能中长期发展规划（2021-2035年）》中进一步明确抽水蓄能电站要执行最严格的生态保护措施，项目建设不涉及自然保护地等环境制约因素，不涉及生态保护红线，做到抽水蓄能与生态环境保护协调发展。

1. 环境影响报告书的编制与审批

《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021年版）中明确，抽水蓄能电站应编制环境影响报告书。依据《环境影响评价法》第二十一条的规定，编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。

项目业主完成环境影响报告书的编制后，应提交各省市规定的具有审批权限的环境保护主管部门进行审批，并取得环境影响评价批复文件。

2. 环保制约因素

根据《环境保护部、国家能源局关于深化落实水电开发生态环境保护措施的通知》（环发[2014]65号）规定，抽水蓄能电站的环保制约因素主要分为两大类：  

一是确定生态环境敏感保护范围及保护对象，避让自然保护区、风景名胜区、珍稀物种集中分布地等生态敏感区域，减小流域生物多样性和重要生态功能的损失，统筹安排并制定各阶段的环境保护措施。

二是做好移民安置环境保护工作，根据当地自然资源、生态环境和社会环境特点，结合城镇化规划和要求，分析移民安置方式环境适宜性。移民安置环保工作应作为抽水蓄能电站竣工环境保护验收的重要内容。

（七）抽水蓄能电站涉水相关前期合规手续的办理

抽水蓄能电站属于水利水电工程项目，还需要特别办理涉水相关的前期合规手续，可能涉及的主要审批手续如下：

1. 水资源论证与取水许可申请

根据《取水许可管理办法》《建设项目水资源论证管理办法》《取水许可和水资源费征收管理条例》的规定，抽水蓄能项目业主应当自行或者委托有关单位编制建设项目水资源论证报告书，并由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构组织有关专家对水资源论证报告书进行审查。在完成前述水资源论证工作后，项目业主需向省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门提出取水许可申请，在取得取水审批机关签发的取水申请批准文件后，项目业主才能建设抽水蓄能项目。

2. 防洪影响评价报告

根据《防洪法》的规定，在洪泛区、蓄滞洪区内建设抽水蓄能项目，应当就洪水对项目可能产生的影响和项目对防洪可能产生的影响作出评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施。洪水影响评价报告未经有关水行政主管部门审查批准的，不得开工建设。

3. 水工程建设规划同意书

根据《水工程建设规划同意书制度管理办法(试行)》的规定，抽水蓄能项目业主应当向有水工程建设规划同意书审查签署权限的流域管理机构或者县级以上地方人民政府水行政主管部门提出水工程建设规划同意书申请。审查签署机关受理后，对符合法定条件的项目作出批准的决定，并签署水工程建设规划同意书。未取得水工程建设规划同意书的，不得开工建设。

4. 河道主管机关审查

根据《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》的规定，对于在河道（包括河滩地、湖泊、水库、人工水道、行洪区、蓄洪区、滞洪区）管理范围内建设的抽水蓄能电站，项目业主必须按照河道管理权限向河道主管机关提出申请，河道主管机关审查后同意建设的，应发给审查同意书。未取得河道主管机关审查意见的，不得开工建设。

5. 航道通航条件影响评价审核

根据《航道通航条件影响评价审核管理办法》的规定，抽水蓄能电站的建设与航道有关的，项目业主应按照交通运输部有关规定和技术标准要求编制航道通航条件影响评价报告，并向有审核权的交通运输主管部门或者航道管理机构提出航道通航条件影响评价审核申请，审核部门通过审核的，应作出通过审核的意见。未取得航道通航条件影响评价审核意见的，不得开工建设。

三、结语

未来我国抽水蓄能装机容量将有巨大的增长空间，或将催生一个新的万亿级市场，但抽水蓄能项目建设周期长，审批手续复杂，如对项目开发、建设缺乏规范管理，不重视项目法律风险防控，将可能导致严重法律后果。建议抽水蓄能项目投资主体，特别是对抽水蓄能项目投资开发建设缺乏经验的社会资本主体，高度关注项目合规法律风险，必要时聘请专业律师提供法律服务。

[注] 

[1]《国土资源部、国家发展改革委、水利部、国家能源局关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》于2016年1月8日发布，有效期为5年，虽然现已失效，但其中关于水利水电工程项目用地的规定应为原则性规定，仍具有参考适用性。

 作者简介

郝利  律师

杭州办公室  合伙人

业务领域：工程和项目开发, 投资并购和公司治理, 诉讼仲裁

特色行业类别：房地产与基础设施, 能源与自然资源

夏煜鑫  律师

杭州办公室

非权益合伙人

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特色行业类别：能源与自然资源

张常睿  律师

杭州办公室  公司业务部

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