美国对东南亚光伏企业调查的最终决定及对中国企业的影响

美国商务部发布最终决定，认为东南亚四国光伏产品生产商存在规避针对中国光伏产品的“双反”行为。中国企业需根据具体政策证明未规避，以避免适用惩罚性关税。

作者丨蔡荣伟 朱韦悦

当地时间2023年8月18日，美国商务部宣布了针对来自中国的太阳能电池和组件的规避调查的最终决定。该决定认为，某些中国制造商通过将太阳能产品在柬埔寨、马来西亚、泰国和/或越南进行微小改变的加工，试图规避缴纳针对中国产品的反倾销和反补贴税（“双反”）。因此，前述四个东南亚国家被指定为规避中国太阳能电池和组件“双反”的国家。这些国家的公司需要证明他们没有规避行为，以避免受到惩罚性关税的影响。[1]

以下是我们关于此次调查情况的简要梳理，以探讨这一调查结果对中国光伏企业的影响。

1. 调查背景

a) 美国对中国光伏贸易设置壁垒

美国此前先后通过“双反”、201关税、301关税、暂扣令和《维吾尔强迫劳动预防法》（“UFLPA”）等多种方式对中国光伏贸易进行限制。其中最早采取的限制措施即为“双反”。早在2011年，美国商务部即开始对中国输美太阳能电池展开“双反”调查，随后数次针对中国进行调查并施加“双反”关税。目前最高反倾销税率为238.95%，反补贴税率为15.24%。部分中国企业通过复审降低了其适用税率。

为了减少美国针对中国的重重贸易壁垒的影响，中国光伏企业将部分产业先后布局到了东南亚等地区。2014年，光伏“双反”追加了针对原产于台湾地区的相关光伏产品征收双反关税，而本次即为针对东南亚国家的调查。如下文所述，美国商务部最终决定认为，东南亚四国相关光伏生产商或出口商存在规避行为，进而决定除特定情况外，从东南亚四国进口的相关光伏产品也将适用针对中国的“双反”税率。

b) 美国对东南亚四国展开规避调查

在前述各项政策影响下，目前美国进口光伏组件的前5大市场分别为越南、泰国、马来西亚、韩国和柬埔寨，中国大陆和中国台湾地区均不在其列。前5大市场中，东南亚四国越南、泰国、马来西亚、柬埔寨合计占美国进口量的78.7%（S&P Global 2022年第四季度数据）。

2022年2月，美国太阳能电池板制造商Auxin Solar向美国商务部提交了一份规避调查申请，声称柬埔寨、马来西亚、泰国和越南的制造商正在规避针对中国太阳能电池和组件的“双反”措施。2022年4月1日，美国商务部启动反规避调查。一旦调查发现该东南亚四国存在规避行为，从东南亚四国进口的相关光伏产品也将适用针对中国的惩罚性“双反”税率。结合目前东南亚四国所占美国进口量的巨大份额，该调查本身随即在美国业界产生了重大影响，许多美国公司在当时都暂缓了后续的进口订单安排。

幸而，2022年6月6日，作为推动清洁能源计划的一部分，美国总统拜登依据《国防生产法》（Defense Production Act）对该东南亚四国制造的光伏组件给予24个月的进口关税豁免，针对符合条件的光伏组件，即使美国商务部规避调查结果认为相应产品适用针对中国的惩罚性“双反”税率，在该豁免期内也可以豁免征税。尽管美国参议院在2023年5月以56票对41票通过了取消关税豁免的决议，旨在废除前述总统决定。但拜登仍于2023年5月16日否决了参议院决议，保留了到2024年6月6日的关税豁免。

如下文第2节进一步阐述，美国商务部在其反规避调查的初步和最终决定中，都将拜登关税豁免纳入该决定的适用范围，从而对符合条件的光伏组件豁免征税。

2. 调查结果

a) 初步决定

美国商务部在2022年12月2日已经公布了针对反规避调查的初步决定。决定中明确调查范围涵盖：

i. 晶体硅光伏（“CSPV”）电池，由中国生产的硅片在柬埔寨、马来西亚、泰国或越南生产而成，无论是否部分或完全组装成其他产品；

ii. 由CSPV电池组成的模块、层压板和面板，由中国生产的硅片在柬埔寨、马来西亚、泰国或越南生产而成，无论是否部分或完全组装成其他产品，并且其中包含的以下组件中的两个以上也为中国生产：银浆；铝制框架；玻璃；背板；乙烯醋酸乙烯酯（“EVA”）片材；和接线盒。

其中，使用来自中国的多晶硅在中国境外生产的硅片不被视为“由中国生产的硅片”。

在初步决定中，美国商务部认为四个东南亚国家生产商和出口商都存在不同程度的规避行为，从而做出“全国性”的规避调查结果，将柬埔寨、马来西亚、泰国和越南都指定为规避中国太阳能电池和组件“双反”的国家。

另外，美国商务部在调查时从四个国家中各选出两家公司作为针对公司调查的强制性答复者，并在初步决定中认为，其中四家公司通过在运往美国前只完成了微小改变来规避美国对来自中国的太阳能电池和组件的关税。

从四个东南亚国家进口的太阳能电池和组件如果附有以下任一证明表示其未规避“双反”，则可以不适用相应惩罚性措施：

i. 根据上文中的“拜登关税豁免”，该太阳能电池和组件符合豁免范围；

ii. 从初步决定中认为未采取规避行为的四家生产商和出口商进口的太阳能电池和组件；

iii. 公司证明其进口的太阳能电池和组件未规避“双反”，即x) 太阳能电池未使用中国生产的硅片；或y) 模块等未使用中国生产的硅片；或z) 模块等使用中国生产的硅片，但其中包含的中国生产的组件不超过两个。

b) 最终决定

本次2023年8月18日美国商务部发布的最终决定在大多数方面维持了初步调查结果。

具体来说，美国商务部在对四个东南亚国家的八家公司进行调查后，认为被调查的八家公司中有五家试图通过在东南亚国家进行微小改变的加工，然后再运往美国来规避美国关税。最终调查结果如下：

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此外，对于马来西亚、泰国和越南的那些在本次调查中没有根据美国商务部要求提供答复的公司，调查机关也推定他们存在规避行为。因此，美国商务部认为这四个东南亚国家的生产商和出口商都存在规避行为，从而继续做出“全国性”的规避调查结论，即简单地将每个国家指定为规避中国太阳能电池和组件“双反”的国家。

但本次最终决定并不构成对从这些国家进口的禁令。四个东南亚国家的生产商和出口商可以通过证明没有规避“双反”命令，从而避免受到反规避调查结论的影响。

同时，考虑到上文中的拜登关税豁免的适用，美国海关对待东南亚国家进口产品的措施并不会因为此次商务部发布的最终决定而立刻发生任何变化。根据该关税豁免，在2024年6月之前，美国进口商仍可以以免缴双反税的条件从这四个国家进口太阳能组件和电池，只要在关税豁免终止后六个月内在美国市场消费。

最终决定也再次重申，在东南亚四个国家制造的太阳能电池，即使是由中国大陆生产的硅片制成，如果出口到非被调查国家（即东南亚四国以外的国家）并进一步组装成光伏组件或其他产品，然后再出口到美国，也不会受到本次反规避调查结论的影响。

3. 对中国企业的影响

a) 从光伏产业链的实际情况来看，美国短期内难以完全将中国企业排除在外。

美国First Solar公司是薄膜光伏产品的领军企业，可以在完全不依赖中国产品的情况下独立制造光伏产品。但在占全球光伏产品市场95%以上的晶硅光伏产品中，对中国供应链的依赖程度非常高。

根据国际能源署2022年7月发布的《太阳能光伏全球产业链特别报告》，中国在太阳能电池板的所有制造阶段（如多晶硅、硅锭、硅片、电池和组件）的份额目前已经超过80%，在多晶硅、硅片等关键元素上，该比例可能在未来几年中上升到95%以上。而中国以外的所有国家对光伏的需求都超过了本土的制造能力。北美和欧洲国家尽管也有一定的组件制造能力，但几乎完全要依赖从中国和东南亚进口太阳能电池。此外，中国还是玻璃、逆变器、EVA、背板和接线盒等模块组件的主要制造商。

这也是为何无论是通过拜登关税豁免，或是缩窄规避调查范围内中国生产的定义，美国的政策都无可避免地需要保留足够的进口空间，以确保美国自身清洁能源发展的供应链稳定。而这也为中国光伏企业对美出口市场的进一步增长提供了机遇。

b) 中国企业继布局东南亚后，也在探索美国投资建厂，但面临政策上的不确定性和挑战。

即使拜登关税豁免暂时免除了本次规避调查结果对中国光伏企业的即时影响，中国光伏产品对美国的出口仍然受到201关税、301关税和UFLPA等多种方式的限制。

近年来，考虑到美国针对东南亚光伏产品“双反”调查结果和整体政策的不确定性，众多中国光伏企业均开始考虑在美国本土布局建厂。但长远来看，受地缘政治动态的影响，对美投资政策也存在诸多不确定性。例如2022年9月，美国拜登总统在签发的行政命令中将先进的清洁能源和气候适应技术也列为影响国家安全的技术领域，要求美国外国投资委员会（“CFIUS”）在审查外国对美国的投资交易时将其作为考虑因素。据公开报道，中国光伏企业在美国的工厂和办事处也曾受到美国国土安全部等政府机构的突袭搜查，目前公众尚未明确此类突袭的具体缘由。[2]

这都要求中国企业在海外发展过程中密切关注中国和当地的政策动向，及时调整企业内的合规体系，积极应对各项现存和潜在的政策风险。

[注] 

[1] Department of Commerce Issues Final Determination of Circumvention Inquiries of Solar Cells and Modules from China，https://www.commerce.gov/news/press-releases/2023/08/department-commerce-issues-final-determination-circumvention-inquiries

[2] US conducts raids at two properties of China's Jinko Solar _ Reuters, https://www.reuters.com/world/us/us-conducts-raids-two-jinko-solar-properties-2023-05-10/

蔡荣伟  律师

上海办公室  高级顾问

业务领域：投资并购和公司治理, 网络安全和数据保护, 诉讼仲裁

特色行业类别：能源与自然资源, 通讯与技术

朱韦悦  律师

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