建议：应将社会组织纳入环保公益诉讼主体范围

来源：法治日报   作者：杨杰 刘洋洋

随着生态环保理念的深入人心，越来越多的环保公益诉讼进入司法环节。但检察机关作为提起行政公益诉讼的唯一主体，却囿于线索来源有限、专业知识不足等困境，难以充分发挥监督作用。因此，应将社会组织纳入提起行政公益诉讼的主体范围，对检察行政公益诉讼进行有效的补充。

从法律规定来看，我国环境保护法赋予了社会组织对行政机关不依法履行职责的行为进行举报和提起环境公益诉讼的权利，允许社会组织提起行政公益诉讼是保障社会组织依法行使监督权和环境公益诉权的应有之义。

社会组织提起行政公益诉讼具有可行性。一方面，社会组织成员对环境保护充满热情且具备专业知识，能够率先了解环境被破坏的信息。另一方面，人民法院不会因社会组织提起行政公益诉讼而增加负荷。将社会组织纳入提起行政公益诉讼的主体范围，并将此类案件统一交由人民法院环保法庭进行审理，可以形成优势互补，加强对行政机关的监督合力。同时还有利于充分发挥社会组织的积极能动作用，推动形成党的领导、政府治理、社会调节和司法审判良性互动的局面，进而完善社会治理体系，形成多元治理的良好格局。

在环境保护方面将社会组织纳入提起行政公益诉讼的主体范围，需要构建合理完善的配套制度，以指导社会组织更好地开展行政公益诉讼。对此提出以下建议：

一是建议对起诉主体进行限制并对诉讼客体进行扩张。在起诉主体上，法院可以通过对社会组织的登记注册地区、是否因从事业务活动受到过处罚、提起诉讼是否符合其章程及目的进行严格审核，来确定主体资格是否合法，以防止滥诉。在客体上，社会组织相比检察机关更具有专业性、专注度与敏感度，不仅可以在公共利益受到破坏时进行保护，更能够在公共利益面临威胁时及时作出反应。因此，可建立预防性诉讼制度，将行政机关不依法履行职责导致公共利益受到侵害也纳入行政公益诉讼的起诉条件。

二是建议将发送社会治理意见书作为前置程序，督促行政机关依法履职。环保组织在诉前程序中可以发挥其专业性强、经验丰富、研究有深度的优势，在“社会治理建议书”中可以强化说理，准确写明公共利益受损的表现，提出合理有效的整改措施或意见。行政机关应当自收到“社会治理建议书”之日起的一定期限内纠正违法行为，并将结果书面反馈，若未依法履行职责的，社会组织有权直接以行政公益诉讼起诉人的身份提起诉讼。

在社会组织提起行政公益诉讼及诉前程序时，可以申请检察机关支持起诉，检察机关予以支持的，可以通过协助调查取证、委托鉴定、搭建沟通机制，或直接通过出具《支持起诉意见书》、派员出庭等方式支持起诉；也可以作为共同公益诉讼起诉人一起参加诉讼，享有独立的诉讼权利，这样就能将社会组织的专业性、独立性、积极性与检察机关的地位优势、诉讼能力有效结合。

三是建议建立庭前会议制度，督促行政机关自觉履职。引入庭前会议制度，通知当事人、行政相对人、利害关系人、鉴定人、专家学者、人大代表或政协委员参加并提出意见，不仅可以解决相关程序性问题，还能发挥调解作用，将矛盾化解在庭前，敦促行政机关自觉履职。同时，建议采取设立公益诉讼基金、健全专家参与制度、完善法律援助制度、缓交鉴定费等激励形式，为社会组织提起行政公益诉讼注入强心剂。

（作者单位：北京市昌平区人民法院）

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