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深度 | 读懂文化体制改革2003-2018国办4次发布“两个规定”
第2216期文化产业评论
多年来，文化体制的深入改革贯穿于我国的发展之中。近日，国务院办公厅印发《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》和《进一步支持文化企业发展的规定》。两个规定所释放出来一系列的政策红利引发了大众的关注与热议。免征税政策惊喜不断，本文将系统的为你解读从2003年到2018年间先后出台的4个“两个规定”。
作者 | 文旅小军哥
来源 | 文化产业评论
编辑 | 鄢悦
正文共6679个字 | 预计阅读时间15分钟
近日，国务院办公厅印发《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》和《进一步支持文化企业发展的规定》（国办发〔2018〕124号）。两个《规定》释放出的一系列政策红利，在业界引起了强烈反响。其实早在2003年国务院办公厅就出台了“支持经营性文化事业单位转企改制和文化企业发展”的配套政策，2008年执行到期后予以修订和延续，至今已先后出台了四个版本。刚刚印发的两个《规定》，与前三个版本一脉相承，清晰地反映了我国文化体制改革和文化产业发展历程。下面，就让我们一起来看看这四个版本之间有哪些变化、亮点和特色？
背景分析：两个“规定”的由来及演变
文化经济政策是国家经济政策在文化领域的具体体现。长期以来，把公益性文化事业和经营性文化产业相混淆，政府统包统揽，一直是制约我国文化发展的一个重要因素。为摆脱由政府主导的公益性文化事业长期投入不足、由市场主导的经营性文化产业长期依赖政府等束缚，2002年11月党的十六大报告提出“继续深化文化体制改革”的战略任务。
按照十六大的部署，中共中央政治局常委会专门研究文化体制改革工作，成立了中央文化体制改革工作领导小组。2003年6月在北京召开了全国文化体制改革试点工作会议。7月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见》，确定在北京等9个地区和35个宣传文化单位进行试点。从此，一场影响深远、波及整个文化领域的深刻变革在中国展开。
通过文化事业单位转制改企，打造合格的市场主体是该阶段文化体制改革的核心环节。为确保转制改企深入推进，2003年12月31日，国务院办公厅印发了《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定（试行）》和《文化体制改革试点中经营性文化事业单位转制为企业的规定（试行）》（[2003]105号）的通知，期限为5年，执行到2008年12月31 日。
第一版的两个《规定》主要涉及改革措施、国有文化资产管理、资产和土地处置、收入分配和社会保障、人员分流安置、财政和税收、投资和融资、法人登记和工商管理以及党的建设等一系列重要问题。正是这套文件为各试点地区和单位基本完成中央确定的各项试点任务，为改革向面上逐步推开，提供了典型示范，积累了经验，奠定了工作基础。
2005年12月，党中央国务院下发《关于深化文化体制改革的若干意见》，这是指导宣传文化领域改革的重要文件。文件全面贯穿科学发展观的要求，深刻阐述了改革的指导思想、方针原则、总体目标和主要任务。2006年3月，中央召开全国文化体制改革会议，全面部署文化体制改革工作。随后，新确定了全国89个地区和170个单位作为文化体制改革试点，至此文化体制改革开始由试点逐步向面上推开，向政府纵深拓展。
2007年，党的十七大报告提出，要坚持社会主义先进文化前进方向，兴起社会主义文化建设新高潮，激发全民族文化创造活力，提高国家文化软实力。2008年10月12日，国务院办公厅发布了《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》([2008]114号)。第二版的两个《规定》是[2003]105号文件修订和延续版，部分基本内容和政策条款进行了微调和修订。文件执行期限为五年(即2009年1月1日至2013年12月31日)。
随着文化体制改革的推进，经营性文化单位转企改制成为衡量改革取得实质性进展的重要标志。相关历史数据显示，截止“十二五”（2011年）起步之际，全国已注销经营性文化事业单位4000多家，核销事业编制18万个以上。出版发行、影视制作等领域改革任务基本完成；国有文艺院团、非时政类报刊社改革取得积极进展，国有文艺院团已有1852家完成转制，地方3000多家非时政类报刊出版单位已有595家完成转制。
在文化体制改革的有力推动下，通过两个《规定》配套政策的持续扶持，我国文化产业从无到有、从小到大，规模实力不断增强。相关历史数据显示，我国国产电影年产量由2003年以前的不足100部发展到2011年的791部；国内票房从2003年的不足10亿发展到2011年的131.15亿，2012年上半年已取得80.7亿元；影视动画产量从2005年的4.2万分钟增加到2011年超过26万分钟，增长4倍以上；电视剧产量几年保持世界第一。
2011年10月18日，党的十七届六中全会《关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》明确提出，“继续执行文化体制改革配套政策，对转企改制国有文化单位扶持政策执行期限再延长五年”。2012年，党的十八大报告中提出了扎实推进社会主义文化强国建设总体要求和目标。2013年党的十八届三中全会《决定》，对推进文化体制机制改革作出新的重大战略部署。随后，国办印发了《深化文化体制改革实施方案》。
为贯彻党的十八届三中全会和《深化文化体制改革实施方案》精神，2014年4月2日，国办印发了《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发[2014]15号）。2014版的两个《规定》紧密结合文化改革发展的新实践新要求，对2008年版的两个《规定》进行修改调整和补充，明确有关政策再继续执行五年。
2017年党的十九大报告中指出，推动文化事业和文化产业发展，要深化文化体制改革，完善文化管理体制，加快构建把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一的体制机制。为贯彻落实十九大精神和《关于加快推进国有文化企业公司制股份制改革有关工作的通知》(文改发〔2017〕12号要求，2018年3月财政部、中共中央宣传部联合印发了《中央文化企业公司制改制工作实施方案》，明确2018年底前，中央文化企业全部完成公司制改制。
为进一步深化文化体制改革，继续推进国有经营性文化事业单位转企改制，促进文化企业发展，2018年12月25日，国务院办公厅印发《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》和《进一步支持文化企业发展的规定》（国办发〔2018〕124号）。并明确指出，2018年12月31日之前已完成转制的企业，改制后仍符合条件的可以继续享受。
效能梳理：从1.0版到4.0版的变化
回顾2003年到2018年间先后出台4个版本的“两个规定”，从时间节点上可以清晰地发现，均是每隔5年进行一次修订和补充；从政策内容上看，每一个版本都反映了一个阶段的文化体制改革和文化产业发展的方向。下面就让我们通过两张表进行综合分析。
文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定
（2003年—2018年）
另外，2018版的《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》在2014年8项内容上，增加了公司制股份制改革措施，要求经营性文化事业单位转制为企业，要依法登记为有限责任公司或股份有限公司，加快构建有文化特色的现代企业制度，完善法人治理结构，减少法人户数等新的改革举措。
进一步支持文化企业发展的规定
（2003年—2018年）
通过上述这张表格我们可以发现，自2003年我国实施文化体制改革试点工作开始，至今已历经整整15个年头。
15年来，党和国家围绕改革措施、国有文化资产管理、资产和土地处置、收入分配和社会保障、人员分流安置、财政和税收、投资和融资、法人登记和工商管理以及党的建设等一系列重要问题，通过两个《规定》伴随式指导和扶持，为文化体制改革和文化产业发展提供强大的政策保障。
15年来，文化体制改革成效如何？让我们通过几组数据来回答。
2003年文化体制改革起步时
据国家统计局历史数据显示，2003年，我国文化及相关产业有从业人员1274万人，实现增加值3577亿元，占GDP的3.1%。
从业人员占全部从业人员（7.44亿人）的1.7%、城镇从业人员（2.56亿人）的5.0%。其中，直接从事文化活动的“文化服务”各行业的从业人员占城镇从业人员的2.5%、第三产业从业人员（2.18亿人）的3.0%，实现增加值1718亿元，占GDP的1.5%、第三产业增加值（3.87万亿元）的4.4%。
2004年至2008年：第一个五年
据国家统计局历史统计显示，2008年我国文化产业增加值达到7630亿元，比2004年增加了4190亿元；文化产业增加值相当于同期ＧＤＰ的2.43％，比2004年提高了近0.3个百分点。
按照《文化及相关产业分类》，文化产业共分为两个部分、九大类。第一部分是“文化服务”,是文化产业的主体部分，其中包括新闻服务、出版发行和版权服务、广播电视电影服务、文化艺术服务、网络文化服务、文化休闲娱乐服务和其他文化服务等七类；第二部分是“相关文化服务”，是文化产业的补充部分，包括文化用品、设备及相关文化产品的生产和文化用品、设备及相关文化产品的销售两类。
在实际统计工作中，国家统计局则是根据单位执行的会计制度将调查对象分为经营性单位、非经营性单位和其他三类。《2008年我国文化产业发展情况的报告》数据显示，文化产业经营性单位38.04 万个，从业人员859万人；公益性单位6.16万个，从业人员132万人；其他单位1.87万个，从业人员17万人。
根据国家统计局所界定的文化及相关产业分类，核心层、外围层中以提供文化服务为主的行业共计45个。两次经济普查的资料均显示，在这45个文化服务业中，每个行业均有经营性产业活动和公益性事业活动之分，这也从一个侧面反映了进行文化体制改革的必要性。
2008年，在上述45个行业中，经营性单位实现增加值2710.45亿元，公益性单位实现的增加值为928.62亿元，市场化程度为74.5%。与2004年相比，这45个文化服务业的市场化程度提高7.3个百分点。这两组数据说明，党的十六大以来开展的文化体制改革，经营性文化单位转企改制成效明显。
同时，随着改革试点规模不断扩大和改革不断推进，在两个《规定》引导下，我国文化产业发展中非公资本比重不断上升、新兴文化产业迅猛发展。2008年，我国文化产业经营性单位中，公有资本和非公有资本之比为47.5∶52.5，与2004年的51∶49相比，非公资本所占比重上升3.5个百分点。其中，个人资本上升最多，2008年占31.６％，比2004年提高6.5个百分点。
2009年至2013年：第二个五年
2013年国家统计局依据第三次全国经济普查资料，我国文化及相关产业（以下简称文化产业）的主要指标进行了测算：2013年我国文化产业增加值为21351亿元，与GDP的比值为3.63%。其中，文化产业法人单位增加值为20081亿元，比上年增加2010亿元，增长11.1%，比同期GDP现价增速高1个百分点。
按行业分，文化制造业增加值9166亿元，占42.9%；文化批零业增加值2146亿元，占10.1%；文化服务业增加值10039亿元，占47.0%。按活动性质分，“文化产品的生产”创造的增加值为12695亿元，占59.5%；“文化相关产品的生产”创造的增加值为8656亿元，占40.5 %。在文化产业增加值中，“文化创意和设计服务” 创造的增加值为3495亿元，占16.4%。
同时，根据国家统计局最新完成的全国文化及相关产业法人单位的核查认定，截止2012年我国共有文化及相关产业法人单位69.8万家，比2008年增加23.7万家，同口径增长24.7%。
其中，全国承担改革任务的580家出版社、3000家新华书店、850家电影制作发行放映单位、57家广电系统所属电视剧制作机构、38家党报党刊发行单位等已经全部完成转企改制。
全国2102家承担改革任务的文化系统国有文艺院团（不含保留事业体制院团）已有2092家完成和基本完成转企改制、撤销或划转任务，占总数的99.5％。
文化企业数量的增加，一方面表明我国文化体制改革转企改制取得成效，一大批经营性文化单位成为合格的独立市场主体，2012年全国共注销经营性文化事业单位法人近7000家、核销事业编制近30万个；另一方面表明，国有文化单位的活力和竞争力极大释放，成为文化产业发展的主力军和文化市场的主导力量。
2014年至2018年：第三个五年