独家解读 | 《文化产业促进法》3届班子10年接力5年起草
第2498期文化产业评论
好事多磨，近日，文化和旅游部发布《文化产业促进法(草案征求意见稿)》（点我查看全文），公开向社会各界征求意见。此举，意味着历经10年不懈努力的这部被誉为我国首部“文化法”立法工作取得实质性进展，距离正式出台的时间越来越近。那么，文化产业促进法有哪些重要内容？有什么亮点？对未来文化产业发展起来怎样的推动作用？一起来看看文化产业评论的独家解读~
作者 | 王军
来源 | 文化产业评论
正文共计4613字 | 预计阅读时间14分钟
6月26日，在十三届全国人大常委会第十一次会议上，文旅部雒树刚部长作国务院关于文化产业发展工作情况的报告时指出，2015年以来，文化和旅游部牵头开展文化产业促进法起草工作，已经形成了各方基本认可、比较成熟的草案，争取尽快按程序提请全国人大常委会审议。6月28日，文旅部发布《文化产业促进法(草案征求意见稿)》，公开向社会征求意见。这意味着，此法距离正式出台的时间越来越近。
10年接力，5年起草，终见曙光
早在2010年，于十一届全国人大常委会第十四次会议上，时任文化部部长的蔡武作国务院关于文化产业发展工作情况的报告时就提出，要加快文化产业立法进程，着手起草文化产业促进法，推动尽快出台电影产业促进法，为文化产业发展提供法制保障。
此后，文化各级主管部门根据产业实际发展的需要，先后出台了《关于深入推进文化金融合作的意见》《推动特色文化产业发展的指导意见》《关于支持小微文化企业发展的实施意见》等政策，初步形成了法律、行政法规和部门规章相互衔接、相互配套的文化法律体系框架。
2014年10月，十八届四中全会召开。会上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，再次出现《文化产业促进法》的身影。随后，《文化产业促进法》在公众视野中出现的频率开始高了起来。
2015年2月，全国人大教育科学文化卫生委员会透露，目前，文化部正在进行文化产业促进法的立法前期准备工作，拟围绕关系我国文化产业发展的关键性、基础性、长期性的重大问题展开。
2015年5月20日，在全国文化法治工作会议上，原文化部部长雒树刚表示，制定《文化产业促进法》已列入十二届全国人大常委会立法规划，并建立由文化部牵头，中宣部、全国人大教科文卫委员会、国家新闻出版广电总局等部门参与的立法工作机制。2015年9月6日，文化部牵头在京召开文化产业促进法起草工作会，正式启动起草工作。
2016年4月13日，中国政府网公布了国务院2016年立法工作计划，在预备项目中，包括文化产业促进法、著作权法（修订）、全民阅读促进条例、电影管理条例（修订）、未成年人网络保护条例等5部行政法规。
2018年9月7日，十三届全国人大常委会立法规划公布，包括三类共计116件立法项目，其中《文化产业促进法》列入“第一类项目：条件比较成熟、任期内拟提请审议。至此，《文化产业促进法》立法正式进入全国人大立法“名单”。
文化产业评论（ID：whcypl）了解到，根据我国立法法和有关法律的规定，全国人大及其常委会制定法律的基本程序，包括法律案的提出、法律草案的形成、法律案的审议、法律案的表决、法律的公布五个阶段。
从目前进度看，已经进入了第二阶段征求意见环节，有望下半年形成送审稿，交国务院法制办审查修改后，报国务院常务会议讨论形成正式的法律案，才能进入第三阶段，提请全国人大常委会审议。全国人大常委会审议法律案一般实行三审制，即一个法律案一般应当经过三次常委会会议审议后，才能交付表决。且每次审议后都要公开征求一次意见，一般时间为一个月。
6月27日下午，十三届全国人大常委会第十一次会议分组审议国务院关于文化产业发展工作情况的报告时，多位常委会组成人员建议国务院有关部门以这次监督工作为契机，抓紧工作，加快步伐，在确保立法质量的前提下，早日将文化产业促进法草案提请人大常委会审议。
鉴于全国人大常委会立法程序、当前《文化产业促进法》立法进度和社会各界的关注度，如果国务院可在年底前或明年初向人大常委会提请审议的话，《文化产业促进法》最快有望2021年前正式公布实施。
扭住“三大环节”， 丰腴两大翅膀
文旅部发布的《文化产业促进法(草案征求意见稿)》，一共9章75条，聚焦了“促进什么”“怎么促进”两个核心问题，围绕促进文化产业发展的关键环节和核心要素，确定在创作生产、文化企业、文化市场3个环节发力，在人才、科技、金融财税等方面予以扶持保障，营造有利于文化产业发展的法治环境。
草案在宏观上，明确了文化产业的范围、我国文化产业发展的方针、各部门在推动文化产业发展中的职责、行业组织建设、融合发展等；在微观上，从创作生产、文化企业、文化市场、人才保障、科技支撑、金融财税扶持、法律责任等方面进行了具体细化。具体分析，主要有以下几个特点和亮点。
一是聚焦“两个核心”。 文化促进法草案第一章“总则”，系统回答了“促进什么”“怎么促进”两个核心问题。即文化内容的创作与传播的目的和方向，通过文化创新（文化创意）促进文化产业健康持续发展，满足人民向往美好生活的精神文化需求。前者是内容，后者是手段，两者便形成了“文化供给的核心”。
从总则具体条款内容表述可以发现，这“两个核心”既是立法目的，也是坚持社会效益优先、社会效益与经济效益相统一的发展方针。进一步校正了“发展文化产业为什么？”“发展文化产业靠什么？”等认知上的偏差。
二是扭住“三大环节”。从文化产业的产业链条来看，文化产品的传播流通、消费始终脱离不了“开创作生产、文化企业和文化市场”这三大关键环节，这也是构建现代化文化市场体系不可或缺的重要三大要素。
文化产业是内容产业。文化促进法草案第二章就文化创作生产，从创作原则到学术体系建设，从创新手段到质量管理，用了15项具体条款进行了系统明确和规范，彰显了创作生产坚持以人民为中心，坚持内容为王、质量第一的工匠精神。
政府引导、市场主导、企业主体，是推动文化产业高质量发展的必然路径，鼓励公民、法人和非法人组织依法设立文化企业，尊重各类文化企业的市场主体地位和自主经营权，保障其合法权益，是营造公平竞争的发展环境的必然要求。
草案第三章共9项条款，从文化企业的社会责任、国企国资发展方向和资产管理到参与公共服务等方面，明确了文化企业公益性职责；从尊重企业主体地位、行政许可到用地支持及服务保障，强化了地方政府的引导责任和扶持重点，进一步增强了文化企业发展的信心。如，县级以上人民政府应当根据文化产业发展需要，将文化产业用地纳入国土空间规划，有效保障文化产业设施、项目用地需求。
构建统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代文化市场体系，是文化促进法草案征求意见稿中的一大亮点。如，“国家鼓励征信机构、信用评级机构等发展针对文化企业的信用产品和服务，鼓励开展第三方信用评价业务”。此举，将进一步提升诚信体系建设的公平度。
针对当前文化市场存在的地区分割、行业壁垒、不正当竞争以及扰乱市场行为，草案第四章从培育和发展各类文化产品和要素市场、加强价格管理、拓展中介服务、维护文化市场秩序、建立文化市场诚信体系等方面进行了较全面的依法规范，将助力文化市场的管理走上法治轨道。
三是丰腴“两大翅膀”。我国文化产业发展到今天，经历了从无到有、从弱变强的嬗变，始终离不开科技支撑和金融财税扶持。这两者堪称是推动我国文化产业发展的“两大翅膀”，缺一不可，去一则失衡。
近年来，文化创意与科技创新产生的“化学反应”，不仅带来文化领域的新变化，更为我国文化产业注入新动能。草案征求意见稿第六章，从文化科技融合、资源数字化开发、文化新业态培育、传统产业改造等8个方面进行了系统梳理，并内容制作、传输和使用的相关设备、软件和系统的研发纳入文化装备制造业给予政策支持，充分体现了国家层面对发展文化科技创新战略的高度重视。
同时，在金融财税扶持方面更是全面释放政策红利。征求意见稿指出，国家建立健全多层次、多元化、多渠道的文化产业金融服务体系，完善金融支持文化产业发展的相关机制，推动文化资源与金融资本有效对接。
从本章（七章）金融财税扶持的8个方面内容看，既有国家层面鼓励的间接融资，也有利用多层次资本市场直接融资；既有对政府统筹安排财政资金对文化产业的支持，还有国家依据税法规定实行促进文化产业发展的税收优惠政策。每一条都是实在管用的政策红利，必将为文化企业发展注入腾飞的力量。
文化产业评论（ID：whcypl）注意到，征求意见稿，还将培养和扶持内容创作生产专门人才，投资运营、企业管理、融合发展、网络信息服务等方面创新型技术人才、紧缺专门人才纳入了人才计划，并明确教育主管部门和人力资源社会保障主管部门应当积极推动文化产业及相关学科专业建设，支持有条件的院校开设与文化产业相关的专业和课程，培养适应文化产业发展需要的人才。进一步确立了文化产业人才这个根本。
九种市场情形，面临“双重挑战”
说一千道一万，法不长牙人不怕。草案征求意见稿最大的看点，莫过于第八章《法律责任》中的六大条款。尽管作为我国首部文化产业行政法，不像民法或刑法对违法行为代价大，但却同样会给地方政府和文化企业带来双重挑战。
先看看地方政府和行政机关失职、渎职责任。征求意见稿第六十八条【失职责任】指出，县级以上地方人民政府及县级以上有关部门应当切实履行引导文化产业发展的责任，把牢内容导向和经营方向。未履行本法规定职责的，由其上级机关或监察机关责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第六十九条 【渎职责任】指出，违反本法规定，地方各级人民政府和县级以上有关部门，有下列五种行为之一的，由其上级机关或者监察机关责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
渎职追责的五种行为：
1.侵占、挪用、截留、克扣支持文化产业发展相关财政资金、基金的；
2.利用职务便利收受他人财物或者其他好处的；
3.违反相关法律、行政法规进行审批活动的；
4.干扰文化企业正常经营活动的；
5.其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的情形。
以上五种行为无疑是对当前一些地方政府和行政主管部门不作为或乱作为的一个有力的回击，为文化企业或法人对失责渎职部门，依法提起行政诉讼提供了法律依据。
再看看市场主体责任追究情形。征求意见稿第七十条【市场主体责任追究】指出，公民、法人和非法人组织违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上有关主管部门依据各自职责予以警告、没收违法所得；违法所得五万元以下的，并处违法所得五倍以下的罚款；违法所得五万元以上的，并处五倍以上十倍以下的罚款；情节严重的，责令停产停业、暂扣或吊销许可证或营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
市场主体责任追究的九种情形：
1.生产、提供含有法律、行政法规明确禁止内容或严重违背公序良俗内容的文化产品和服务的；
2.非法传播文化产品和提供文化服务的；
3.违反有关规定，擅自从事文化产业活动的；
4.违反有关规定，扰乱文化市场秩序的；
5.伪造、变造或非法出租、出借、买卖相关许可证、批准或者证明文件，或者以其他形式非法转让本法规定的许可证、批准或者证明文件的；
6.骗取国家文化产业优惠政策支持的；
7.在提供文化产品和服务过程中欺骗消费者、从事虚假交易、虚报瞒报销售收入、虚构市场评价信息的；
8.侵犯他人知识产权等合法权益的；
9.其他违反法律、行政法规行为的。
由此可见，在未来的市场竞争中，企业或法人必须依法履行各项市场主体责任和依法纳税外，还有一项称之为“文化税”的社会责任。否则，除了承受高额的违法成本外（违法所得五万元以上的，并处五倍以上十倍以下的罚款），文化产品和服务的主创人员因犯罪受到刑事处罚，造成恶劣社会影响的，还将面临“限制相关文化产品和服务在一定期限内进入传播领域”的禁令。
十年艰辛终成一法。虽然《文化产业促进法》离正式出台还要经历一番精雕细琢的洗礼，但刚刚公布的草案征求意见稿，无疑向所有关注和专注中国文化产业发展的人们传递出了一个好消息：曙光已现，黎明渐近！文化产业评论（ID：whcypl）愿与各界同行，携手致力于推动中国文化产业发展。
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