独家解读｜《优化营商环境条例》发布，文旅市场将继续释放改革红利

第2617期文化产业评论

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10月22日，国务院总理李克强签署第722号国务院令，23日公布了《优化营商环境条例》（以下简称《条例》），将于2020年1月1日起实施。作为我国首部国家级关于优化营商环境的法规，有哪些实实在在的举措？将为文旅企业发展带来哪些政策红利？且听文化产业评论（ID:whcypl）与你深入解读。

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作者 | 文旅小军哥

来源 | 文化产业评论

正文共计4700字 | 预计阅读时间14分钟

《优化营商环境条例》共七章、七十二条，围绕贯彻新发展理念、正确处理政府和市场的关系、完善市场体系等进行了制度设计，为全面优化营商环境提供法治保障和支撑。同时，重点从强化市场主体保护、净化市场环境、优化政务服务、规范监管执法、加强法治保障五个方面，为包括文化和旅游企业在内的各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。

“注册容易取证”将会得到有效控制

众所周知，自国家实施“先照后证”政策后，企业领取营业执照变得非常便捷，但是在办理行政许可手续的过程中仍然煞费苦心。主要表现在：有些行政部门“放权不放手”，把原来的职能转移给中介服务机构，变相增加了企业成本，降低了效率。

为解决这些问题，2015年4月国务院办公厅印发的《关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》要求：除依法规定的中介服务事项外，审批部门不得以任何形式要求申请人委托中介机构开展服务。尽管如此，截止目前，包括文化企业在内“由中介过审”的问题在各地仍然大量存在。

为此，《条例》第一章第三条指出：国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，加强和规范事中事后监管，着力提升政务服务能力和水平，切实降低制度性交易成本。

《条例》第二章第十九条指出：国家推进“证照分离”改革，更大激发市场活力和社会创造力，增强发展动力。持续精简涉企经营许可事项，依法采取直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等方式，对所有涉企经营许可事项进行分类管理，为企业取得营业执照后开展相关经营活动提供便利。除法律、行政法规规定的特定领域外，涉企经营许可事项不得作为企业登记的前置条件。  

此外，《条例》第四章第四十三条专门明确：作为办理行政审批条件的中介服务事项没有依据的，不得作为办理行政审批的条件。国家加快推进中介服务机构与行政机关脱钩。在行政审批过程中需要委托中介服务机构开展技术性服务的，应当通过竞争性方式选择中介服务机构，并自行承担服务费用，不得转嫁给市场主体承担。

由此可见，《条例》最大的亮点是对政府权利的约束，为地方政府随意性的行政行为戴上了“紧箍咒”。目前，“证照分离”改革试点已在全国12个自贸试验区全面铺开，随着《条例》的出台和即将实施，明年有望在全国推开。届时，困扰各类文化企业“准入不准营”的问题将得到有效解决。

“非禁即入”将助推文旅市场扩容提质

《条例》第三章第二十条明确，国家持续放宽市场准入，并实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单以外的领域，各类市场主体均可以依法平等进入。各地区、各部门不得另行制定市场准入性质的负面清单。

实行统一的市场准入负面清单制度，是我国一项重大的制度创新成果。为稳妥做好市场准入负面清单制度改革工作，2016年3月我国制定《市场准入负面清单草案(试点版)》，在天津、上海、福建、广东四省市先行试点。2017年，试点范围扩大到15个省市。在总结试点经验基础上，经多轮征求意见，形成了《市场准入负面清单（2018年版）》，并于2018年12月24日正式发布实施。

2018年版负面清单主体包括“禁止准入类”和“许可准入类”两大类，其中禁止准入类4项、许可准入类147项（文化、体育和娱乐业11项），一共有151个事项、581条具体管理措施，与《清单(试点版)》相比，事项减少了177项，具体管理措施减少了288条。这标志着我国全面实施市场准入负面清单制度，负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。

加快构建统一开放、竞争有序的现代文化市场体系，离不开公正公平的市场环境。当前，我国大型国有文化企业数量不多，即使掌控稀缺资源的国有文化企业整体竞争力也不强，绝大部分是中小型文化企业和民营文化企业，由于地区封锁、行业壁垒，文化资源还没有与资本市场实现有效对接。民营企业面临的“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”现象仍然存在，抑制了经济活力的释放。

为此，《条例》第二章第十二条明确指出：各类市场主体依法平等适用国家支持发展的政策。政府及其有关部门在政府资金安排、土地供应、税费减免、资质许可、标准制定、项目申报、职称评定、人力资源政策等方面，应当依法平等对待各类市场主体，不得制定或者实施歧视性政策措施。此举对稳定文化产业发展预期、提振文化企业发展信心、助推文旅市场扩容提质具有“四两拨千斤”的重要作用。

10月8日财政部、国家税务总局发布《关于明确生活性服务业增值税加计抵减政策的公告》明确提出：2019年10月1日至2021年12月31日，允许生活性服务业(包括文化服务、旅游服务、娱乐服务、餐饮服务、住宿服务等)纳税人按照当期可抵扣进项税额加计15%。这是继“加计10%”政策之后，再次提高加计比例，意味着文旅服务业再迎减税利好。

据今年9月18日国家发改委新闻发言人孟玮介绍：目前《市场准入负面清单（2019年版）》已经修订完成，正在按程序报批。可以预期，随着《条例》的进一步明确，2019版市场负面清单中，关于文化和旅游市场准入的事项肯定会有新变化。

“包容审慎”将为文化企业留足发展空间

《条例》第五章第五十五条明确指出：政府及有关部门应当按照鼓励创新的原则，对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管，针对其性质、特点分类制定和实行相应的监管规则和标准，留足发展空间，同时确保质量和安全，不得简单化予以禁止或者不予监管。

随着科技与文旅产业的高度融合，基于互联网+、大数据、云服务、人工智能等领域催生出一大批文旅新产品、新技术和新业态。从超高清4K、8K电视新荧屏，到微电影、快闪视频、网络直播；从虚拟现实VR、增强现实AR、混合现实MR，到3.0、4.0版的沉浸式“清明上河图”“3D立体圆明园”网络在线等，科技赋能文化产业成为新时代不可逆转的潮流。

然而，文旅新兴产业和新兴业态的快速发展，也给文化和旅游市场监管由传统模式向新兴市场转变带来了前所未有的新挑战。由于新业态和新商业模式缺乏具象化管理措施和手段，导致在行业准入、标准体系制订、事中事后监管过程中，存在不同程度的“一刀切”“矫枉过正”的现象，给文旅行业发展带来一定程度上的障碍。

据统计，2018年文化和旅游部依法查处46家违规网络表演经营单位；责令主要网络音乐平台下线涉嫌违规网络音乐产品13.5万首、音乐类视频11万余条；对主要网络动漫网站展开执法检查，下线网络动画视频1.7万余条、网络漫画3324部；对移动游戏市场展开执法检查，依法查处28家网络游戏运营单位的36款移动游戏。这些数据仅是监管中的冰山一角。

由此可见，从传统文化资源到现代数字文化产品，文化产业市场正在从过去的集中化配置向分散化配置快速发展，如何处理好政府与市场的关系显得比任何时候都重要。为此，构建一个适应现代治理体系的文化市场，政府与市场保持了理智的距离，对创新予以最大程度的包容，在监管过程中审慎执法，切实避免“杀敌一自损千，自损八百”。

此次《条例》的出台，对共享经济、数字经济、人工智能、智能制造等领域新产业新业态实施包容审慎监管，进一步优化了环保、消防、税务、市场监管等部门的执法方式，有效促进包括文化和旅游等新兴产业持续健康发展，唤醒文化和科技融合发展的创新活力和内生动力。

 “一次办结”将逐步变成简政新常态

一段时间以来，“跑断腿、磨破嘴，办事难、证明多”成为群众和企业办事到政府部门办事时最直观的感受。个中原因很多。其中，基层政务公开的随意性、不公开、不规范等原因难辞其咎。

在文化、新闻出版、广播影视、工信等部门的行政许可中，除了包含不同资本的投资准入限制外，还涵盖对设立不同类型文化企业的注册资本、营业面积、主办单位要求、相关专业人员要求、经营活动限制等方面的审核。由于行政部门《办事指南》缺位漏项，稍不注意就会让人“跑断腿”。加之各种“奇葩证明”、循环证明、重复证明等现象不时出现，更是让人苦不堪言。

针对上述痛点、难点和堵点，近年来各地各部门积极落实国务院“放管服”改革和优化营商环境部署要求，精简办事程序，规范办事流程，压缩办事时间，大力推进“一窗受理，一次办结”等政务服务模式，进一步提高了企业和群众办事的便利程度。尽管如此，在工程项目审批、许可手续办理过程中，仍然存在“效率低、耗时长”等问题。

比如，随着乡村旅游的快速发展，特色乡村旅游民宿成为各地争相发力的热点文旅项目。据相关研究机构调研的数据显示：截止目前全国线上运营民宿多达5万余家，仅有不到40%属于完全合法合规经营。造成这个结果的直接原因是：依据现行的政策措施，民宿合规证件办理中仍难实现“一次办好”。即便取得了市场监管部门营业执照，在没有办理食品卫生许可证、旅馆业特种行业许可、消防检查合格意见书的情况下，仍然不被允许对外营业。

值得注意的是，此次《条例》第四章第三十五条指出，政府及其有关部门应当推进政务服务标准化，按照减环节、减材料、减时限的要求，编制并向社会公开政务服务事项标准化工作流程和办事指南，细化量化政务服务标准，压缩自由裁量权，推进同一事项实行无差别受理、同标准办理。同时，第三十六条明确：政府及其有关部门办理政务服务事项，应当根据实际情况，推行当场办结、一次办结、限时办结等制度，实现集中办理、就近办理、网上办理、异地可办。

此外，据国家发改委相关领导介绍，今年年底前在全国将企业开办时间压至5个工作日以内、办理用电业务平均时间压至45个工作日以内。2020年6月底前，将全面推广证明事项告知承诺制，有效解决烦扰群众的各种“奇葩”证明、循环证明、重复证明问题。力争到2022年前，全国所有政务服务事项全面实现“一网通办”。

这意味着，类似民宿业主办理民宿证件“多头跑、多次跑”的情况或将成为历史，“一次办结”将逐步变成简政便民新常态。

“消除歧视”将为民营企业插上金融的翅膀

在文化市场领域，民营企业和中小微企业融资难、融资贵的问题，一直是困扰和制约文化产业高质发展的重大课题。近年来，从中央到地方，各级政府、部门多措并举缓解民营企业和小微企业融资难题取得一定进展，但民营企业特别是小微企业融资难融资贵问题依然突出。

究其原因，除了民营文化企业和中小微企业具有轻资产、重创意、规模小等先天因素制约外，也与金融机构没有“坚持对各类所有制经济一视同仁，消除对民营经济的各种隐性壁垒”密切相关。本质上，小微企业、民营企业在融资中处于弱势。同样是贷款，国企获得银行授信相对容易，且议价能力强，贷款利率相对较低；而民企不仅获得授信难，即便获得授信，额度也不大，且需要很多抵押和担保作补充。

显然，要有效缓解民企融资难，就必须消除对民营经济的各种隐性壁垒，创建公平公正的融资环境，真正实现各类所有制企业在融资方面得到平等待遇。可喜的是《条例》第二十六条明确：金融监督管理部门应当完善对商业银行等金融机构的监管考核和激励机制，鼓励、引导其增加对民营企业、中小企业的信贷投放，并合理增加中长期贷款和信用贷款支持，提高贷款审批效率。

同时，商业银行等金融机构在授信中不得设置不合理条件，不得对民营企业、中小企业设置歧视性要求。商业银行等金融机构应当按照国家有关规定规范收费行为，不得违规向服务对象收取不合理费用。商业银行应当向社会公开开设企业账户的服务标准、资费标准和办理时限。

此外，《条例》第二十七条还指出：国家促进多层次资本市场规范健康发展，拓宽市场主体融资渠道，支持符合条件的民营企业、中小企业依法发行股票、债券以及其他融资工具，扩大直接融资规模。

上述一系列举措，彰显出《条例》直面问题，坚持毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展的决心，不仅抓住了当前有效缓解民企融资难融资贵的“牛鼻子”，在诸如机制、体制、考核、技术等方面也找到有效的解决之道，让民企在公平公正的融资环境下，享受到与国企一样的金融服务。

我们有理由相信，随着《条例》发布和实施，民营文化企业和中小微企业一定能乘着政策的东风，插上金融的翅膀，飞得更高更远。

结语

今天的营商环境就是明天的竞争力。据10月24日世界银行发布的《全球营商环境报告2020》显示，中国排名升至31位，连续两年入列全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。此次《条例》的出台，给我国建设一个公平、自由、有序的营商环境开了一个好头，未来还将会有更多务实的举措落地。

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