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【律师视点】杨琢孔：一场封路引发的血案 ——河北衡水防疫卡点钢丝绳致死事件背后的法律责任分析
北京德和衡律师事务所
高级联席合伙人
近日，河北一53岁农妇骑电动三轮车撞上防疫卡点的钢丝绳而死亡的新闻曾引发社会的广泛关注。死者王某某是河北省衡水市景县龙华镇岳王庄村的一位农民，2020年3月12日，骑电动三轮车到集市上卖菜返回时被青兰乡孙德厢村防疫卡点的一根钢丝绳勒断脖颈，导致死亡。在疫情防控态势高度紧张的大环境下，出现这样的意外着实让人痛心！3月16日下午，在衡水景县青兰乡政府，死者家属与事发地孙德厢村就赔偿事宜达成一致，孙德厢村赔偿死者家属共计21.2万元。目前该事件已基本画上句号，但是全国各地封村封路是普遍的现象，该事件中的一些法律问题很值得我们去思考：孙德厢村委会封路是村民的自治行为还是公务行为？封路发生人员死亡事故是否属于刑事案件？赔偿责任的主体应当是村委会还是政府？本文拟从不同的法律视角对该事件多角度进行分析，以期对类似安全事故的处理起到一定的指导作用。
村委会封路行为的性质为何？存在以下几种可能：
其一，村民自治行为。我国《宪法》以及《村民委员会组织法》对村民委员会的定位是基层群众自治性组织，对村民事务有自治权。《宪法》第111条第二款规定了基层群众自治的范围：村（居）民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。现行立法规定的群众自治事务的范围是相对模糊的，缺乏明确的边界，事实上，一些村内事务同时又属于政府管理的社会事务，受基层政府行政权与村民自治权双重管理，实践中村务和政务相互交叉或重叠的情况经常出现。但可以明确的是，村民自治的事务是限定于本村范围之内的事务，如果涉及超越村集体范围以外的事务以及社会公共事务，则不属于村民自治的范围。就孙德厢村村委会防疫期间封路这一行为来说，是应政府降低人员流动的要求而在本村所属区域内实施的对公共交通的管制措施，是当地基层政府行政区域内全社会交通管控行为的一部分，不只管理本村人员，还要管理外来人员（王某某非本村人员），涉及社会公共利益，所以属于社会公共事务的范围。因此，村委会封路行为性质上不属于单纯的村民自治行为。
其二，村委会依据法律、法规、规章授权实施的行政管理行为。村委会虽然是村民自治组织，但是依法可以行使行政管理职责。《中华人民共和国突发事件应对法》第57条规定：“突发事件发生地的公民应当服从人民政府、居民委员会、村民委员会或者所属单位的指挥和安排，配合人民政府采取的应急处置措施，积极参加应急救援工作，协助维护社会秩序”。《突发公共卫生事件应急条例》第40条规定：“传染病暴发、流行时，街道、乡镇以及居民委员会、村民委员会应当组织力量，团结协作，群防群治，协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作，向居民、村民宣传传染病防治的相关知识”。上述法律法规，明确授权村委会在突发事件中有权指挥和安排应急处置措施，可以协助有关部门对人员采取分散隔离、公共卫生措施等。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第24条第一款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告”。
根据上述法律法规和司法解释，村民委员会依据法律、法规、规章授权，以自己的名义实施的小区封闭、道路阻挡、人员隔离等强制性措施，是依法实施的行政管理行为。
其三，村委会接受行政机关委托实施的行政管理行为。行政委托是行政机关在其职权职责范围内依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任。
在疫情防控期间，虽然村委会具有法律授权的职责，但是并非所有的措施都是村委会自愿实施的。在有些地方，地方政府出于强化管控的考虑，可能对管控方式作统一要求，甚至由政府出资建设配套设施，要求村委会以当地政府的名义实施，以提高工作效果。比如在村口安装监控设备，建设集中隔离观察点，在乡镇主要路口设置封闭县乡区域的卡点等等。这些行为就属于受行政机关委托的行为。本案中如果孙德厢村的设卡拦截点，是按照乡政府的要求，以乡政府的名义设置的，则属于受委托的行政行为。
根据媒体报道，已知的本案信息是：死者身前驾驶电动三轮车过路时被钢丝绳拦下致死，钢丝有一人高，系村委会架设，钢丝上悬挂有红绸子和旧毛衣，旁边立有“外来人员禁止入村”的警示牌，发生事故时，事发场内没人值守。对于本案是否属于刑事案件，如果相关人员构成犯罪，又构成何种犯罪？本文试作如下分析：
1.关于本案是否属于职务犯罪。2002年全国人民代表大会常务委员会发布的《关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》规定：“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任”。因而村委会在依法行使或者协助当地政府行使疫情防控管理职权时，其工作人员具备渎职罪主体资格。
笔者认为，孙德厢村防疫期间封闭进出村口的通道，意在限制人员进出，其手段方法上不能危及行人安全，甚至切断村庄的逃生救援通道。对于可能发生危险的封闭措施，应当有醒目的警示措施和必要防护措施。本案发生后，应当查明事故发生的原因，分清主次责任，如果本案事故的主要原因是孙德厢村设障拦截措施不当，并疏于管理，造成他人死亡的，该行为具有严重的社会危害性，并造成了严重的危害后果，具有刑事违法性，应当由直接负责的人承担刑事责任，依法应当以玩忽职守罪追究刑事责任。如果主要责任是死者自身的原因造成的，则交通管控措施的主要负责人不应承担刑事责任，根据相应过错程度，给予适当赔偿即可。
2.关于本案是否构成过失致人死亡罪。违规架设钢丝绳致人死亡的情况在社会上时有发生，2015年6月，一位22岁小伙子在山东省济南市经四路振华商厦门前被一根钢丝绳割喉，不幸丧命。2017年，济南中院对该案作出终审裁定，认定负责经营看车处的两名被告人的行为构成过失致人死亡罪，二人分别被判有期徒刑1年和6个月。
笔者认为，如果排除被害人承担主要责任的情况，认定村委会工作人员对该事故的发生承担主要责任，本案属于过失致人死亡罪和玩忽职守罪的法条竞合犯。本案的特殊之处在于，村民架设钢丝绳行为本身属于疫情期间落实封闭式管理要求的交通管控行为，具有行政管理的性质，根据特殊法优于一般法的原则，本案应当认定为玩忽职守罪，而不认定为过失致人死亡罪。
3.关于本案是否构成交通肇事罪。司法实践中，对于未经批准私自横跨道路架设钢丝绳影响道路交通安全的行为，法院有认定构成交通肇事罪的先例，例如福州市中院在（2015）榕刑终字第1533号案中认为“陈某甲违反道路交通安全法规横跨道路架设吊砖机钢丝绳，导致发生一人死亡的交通事故，负事故全部责任，其行为构成交通肇事罪”。
交通肇事罪是指违反道路交通管理法规，因而发生重大事故，致人重伤、死亡或者公司财产遭受重大损失的行为。交通肇事罪并非身份犯，从事交通运输人员或者非交通运输人员都可能成立犯罪，事发时的乡村道路亦属于《道路交通安全法》“道路”的范畴。《道路交通安全法》第31条规定：“未经许可，任何单位和个人不得占用道路从事非交通活动”。从条文字面含义来看，此条只是要求占用道路行为须经许可，但并未限定许可部门为道路交通管理部门，因而其他有权的行政机关的许可也符合本条的规定。衡水疫情防控指挥部发布《通告》要求社区落实封闭管理防控措施，村庄原则上只保留一个进出通道，因而可以认为村委会的封路行为经过了有权部门的许可，至于其设置路障的方式不合理，有致人伤亡的危险性，构成其他违法情节，但并不违反《道路交通安全法》规定。因此，笔者认为本事件不能认定为交通肇事罪。
4.关于本案是否构成破坏交通施罪。防疫期间，群众响应政府防疫号召的态度非常坚决，有些地方采取了各种各样的硬隔离措施，有用推土机堆土封路的，有在路上挖沟封路的，甚至有的用电焊把进村的路用铁架焊死的。现实中有些采取破坏交通设施的方式实施封路行为，反映了一些群众在执行政策时盲动和非理性。
笔者认为，交通管控措施应当采取恰当合理的方式，如果通过损坏路面、土堆堵路等破坏交通设施的方式截断交通，具有使交通工具发生倾覆、毁坏的危险或者已现实地造成重大人员伤亡或者财产损失的，则可能按照破坏交通设施罪来定罪处罚。在道路上横拦钢丝绳，在某些情况下，具有危害公共安全的可能性，比如夜间在重要的交通要道上故意以钢丝拦路，就会严重危害行人和机动车辆的安全，可能造成重大安全事故。但是本案中孙德厢村以钢丝绳封锁道路，案情反映发生在白天（晚上怎么设置不清楚），并且钢丝绳上悬挂红绸布，虽具有一定的危险性，但以其乡村道路的交通状况分析，如果仅以白天设置，在加强现场值守的情况下，其手段尚不足以严重危害公共安全，对路面设施本身也没有造成其他破坏，因而不构成破坏交通设施罪。
本文认为村委会拦路设卡行为属于公务行为。那么本案受害人的近亲属依法应该怎么获得赔偿？
根据2002年最高人民法院作出《关于行政机关工作人员执行职务致人伤亡构成犯罪的赔偿诉讼程序问题的批复》，行政机关工作人员在执行职务中致人伤亡已构成犯罪，受害人或其亲属提起刑事附带民事赔偿诉讼的，人民法院对民事赔偿诉讼请求不予受理，应告知其有权依法提起行政赔偿诉讼。同时，《国家赔偿法》第16条第一款也规定了行政机关的追偿权：在行政赔偿中，赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。
新近发布的《江苏省高级人民法院关于涉重大疫情防控行政案件审理指南》（2020年3月18日江苏省高级人民法院审判委员会第3次全体委员会议讨论通过）的指导意见比较明确：“村民委员会、居民委员会依据法律、法规、规章授权，根据疫情防控期间县级以上人民政府的命令、决定，以自己的名义实施的小区封闭、道路阻挡、人员隔离等强制性措施的，以村民委员会、居民委员会为被告；相关行为系受行政机关委托的，以委托的行政机关为被告。”
笔者认为，本次事件属于村委会工作人员在依法履行疫情防控管理职责时，措施不当，并脱离现场，过失造成他人死亡，如果受害人的近亲属依法定程序主张权利，适格的被告可能存在两种情况：如果孙德厢村设置卡点是以自己的名义实施的，受害人的近亲属应以村委会为被告提起行政赔偿诉讼。如果孙德厢村设置卡点是应乡政府的要求，以乡政府的名义设置的，依《国家赔偿法》第7条第四款：“受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关”之规定，适格的被告应当是委托村委会行使相关行政管理权力的基层政府部门。但在本案中，孙德厢村委会已经主动赔偿了被害人亲属，则省却了乡政府赔偿被害人亲属再向村委会追偿的程序，除非调解违背自愿原则，被害人亲属无权再次向行政机关请求赔偿。
死者长已矣，亲戚或余悲！唯愿生者能从不幸中吸取教训，防疫需要全社会的共同参与，政府主管部门在发动群众响应号召，配合防疫措施的同时，还应当加强对群众自治组织防疫行为的领导和监督，让基层组织的防疫措施能够理性尽责，减少类似悲剧的发生。
(实习生章一川对本文亦有贡献)
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杨琢孔律师，山东大学法律硕士，北京德和衡律师事务所高级联席合伙人，刑民交叉业务中心副主任。前资深检察官，在检察机关工作期间，办理各类案件1000余件，积累了丰富的办案经验，曾荣获全省检察机关优秀办案人、侦查办案能手、十佳政法干警等十余项称号，获三等功两次，所负责的部门多次荣获嘉奖；2016年1月加入北京德和衡律师事务所，代理及正在办理一系列重大案件， 包括“e租宝”非法集资案、“安心贷”非法集资案、国远资产公司非法集资案、厦门“蟠桃会”传销案、合肥“鑫金涛”传销案、长春某上市公司生产销售劣药案等重大案件。担任数家公司的常年法律顾问，为国家资产监督管理委员会、中国航天集团703所、大唐集团融资租赁有限公司等单位提供专项法律服务，目前主要从事刑事辩护业务及刑民交叉争议解决案件。
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