定位 | 孙毅中： 当空间规划遇上信息化，要把握好“两度”

【人物名片】孙毅中，南京师范大学地理科学学院教授，主要从事城市规划信息系统方面的研究。

5月8日，中国土地学会土地规划分会发出了《关于征集新时代国土空间规划系构建与监督实施思路建议的通知》。

本次活动为贯彻落实党中央关于强化国土空间规划作用，推进“多规合一”的要求，旨在围绕“空间规划体系与监督实施”主题，在国土空间规划编制思路、各类空间规划统筹协调、规划实施监督方法创新等方面号召各界力量集思广益，广泛征集相关思路与意见。

面对建立空间规划体系、推行“多规合一”并监督规划实施，今年刚建立不久的自然资源部已经前后召开了多次座谈会并举办以上所说的征集活动，积极探讨国土空间规划该如何构建。

那么，作为国土空间规划构建工作的重要工具——空间规划信息化系统，在建设中有什么思路和重点？已经火了6年的大数据，在空间规划中又该如何发挥作用？《定位》记者连线南京师范大学地理科学学院教授孙毅中，谈谈关于空间规划信息系统建设的那些事。

《定位》：您认为自然资源部当前开展空间规划的重要抓手是什么？

孙毅中：第一个抓手是建立统一的空间规划体系，做到全国统一、相互衔接和分级管理，实现规划全覆盖。

空间规划体系是以空间资源的合理保护和有效利用为核心，从空间资源，包括土地、海洋、生态等的保护，空间要素统筹，空间结构优化，空间效率提升、注重开发强度管控和主要控制线落地。

第二个抓手是探索“多规合一”模式下的规划编制，开展“多规合一”改革，建立统一的空间管制性规划，探索“多规融合”模式下的规划编制、实施、管理与监督机制。

《定位》：您觉得自然资源部成立后，空间规划信息化建设最显著的变化是什么？ 

孙毅中：自然资源部成立后，空间规划信息化建设有三个显著变化。

第一个变化是要把以前8个部委的自然资源监管职能和空间规划职能统一起来，至少有83种，从源头上把体制改掉。

第二个变化是要做好空间规划的统筹，包括土地利用规划、主体功能区规划、城乡规划、草原和森林、湿地规划、海洋规划、生态保护规划、文物保护规划、环境保护规划。

第三个变化是要做好保护和管控。以往我们常讲“生态红线”，如各类国家公园、自然保护区、饮用水源地等，都被划入“生态红线”，禁止或限制开发。

现在强调资源开发的上限，如城镇的开发边界、规划七线(文物保护、河道绿线)等。将来可能会延伸到地下和天空的空间开发界线，如机场的净空高度等，全部都要被管控。

除此以外，管控和保护还强调“全过程”，要把各项目的全过程进行管控，不能分开，不能出现规划归规划，管理归管理，监督验收归监督验收等各自为政的情况。

《定位》：面对以上的变化，您觉得空间规划信息化建设核心与思路是什么？ 

孙毅中：我觉得空间规划信息化建设首先要服务于自然资源部的主要职能和目标。自然资源部成立以后，重要目的是对空间自然资源的合理保护，有效利用，主要解决两个问题。

一是自然资源的全覆盖，包括土地、矿产、湖泊、河流、湿地、森林、草原、海洋共八个自然资源的全覆盖。

二是空间规划的重叠冲突。“多规合一”虽已实行一段时间，但还没解决这问题，我认为最重要的不是技术与方法，而是体制问题。因此，自然资源部要解决这两个冲突：一是因规划目标、编制方法、技术标准存在差异而产生的问题；二是政府各职能部门之间利益分歧和规划的不一致、不协调而带来的相互冲突。

正是有了以上两个问题，空间规划信息化建设有了新的机遇与挑战。为此，我们迫切需要展开以下工作。

第一，建立统一的用地分类标准与规范。以往各部委用地分类各有侧重，如国土部门着重控制与保护，城市规划部门着重建设与发展。空间规划信息化建设要在以往的分析基础上，做好不同用地分类标准的转换和整合，制作空间规划城市用地分类与建设用地标准。

第二，建立统一的规划空间单元。以往不同部委有不同的规划空间单元，如果不把这些规划单元做好统一，空间规划的衔接就很困难。

第三，建立空间规划的地理实体身份证。这首先要求我们梳理从规划、管理、实施、验收、监督全过程中的地理实体，实现空间规划地理实体从出生、演变到终止的全生命周期管控与管理。同时，我们还要研究如何解决各种不同属性的规划实体的唯一性，以及唯一性编码对空间规划体系的反解析，制定国家标准。

《定位》：您认为执行上面的思路最困难的地方是什么？

孙毅中：我认为难点是“空间尺度”与“空间粒度”的把控。

这就要求规划体系层级要清晰，分工明确；规划的事权管理架构要清晰，并有完善的规划协调机制；要有完备的法律法规体系作为支撑。

尺度是衔接问题。比如，我们该如何把控制性详细规划、城市设计等问题与总体规划思路衔接，以及管控、保护与发展的矛盾该怎么权衡。

部门除了要建立合理的空间规划体系，还要研究不同体系下和不同尺度下的地理实体的粒度。

我觉得这就是规划上的弹性问题，也是难点，不能一刀切，在宏观，甚至中观尺度要有刚性，在微观尺度需要有弹性，便于衔接与操作。

《定位》：近年来，大数据十分火热，您认为在空间规划中有何应用？

孙毅中：规划最重要的工作是测算人口，因为有了规划期的人口，才会有总用地和用地分类，然后才可合理布局用地，再进行基础设施、道路管线等规划。

人口数据获取中最有难度的是流动人口，与户籍这些静态数据不同，流动人口很难测算。像一个人住在A城，工作在B城，购物在C城，旅游在D城，白天和黑夜都是流动的，光靠人口普查和公安数据无法准确测算。但这是大数据的强项，通过手机流量，公交IC卡刷卡等数据统计就可以测算出来。

除此，大数据还可为空间规划做什么？ 

无论城市中心还是片区、功能区、设施等，都可做联系强度，联系频率和辐射范围。

例如，城镇体系空间结构构建，传统方法以“规模结构”代替“等级结构”，难以反映城市中心联系、腹地。但大数据可以通过手机信令测算城镇之间联系、城镇体系等级结构，如优势流、吸引量，还可以流向、流量测算中心性，以中心性测算等级结构。

大数据还可以做重要公共设施服务范围分析，如轨道交通的站点分析。传统方法会用POD开发模式，就是围绕容积率、用地、商业高度等做分析，这对出行距离有一定要求。有了大数据以后，我们就可分析这些人，从哪来到哪去，在这个时间范围内，活动半径到底有多少。

当然，以往大数据只能做单一的分析，得出单一的数据和单一的联系强度，如手机信令、坐出租车、刷卡等数据往往都是单一的。经过近6年的发展，大数据也演变成多元的大数据，我们在城市规划中也将它与传统用地数据结合，让数据落于空间，满足功能。

研究大数据在空间规划信息化建设的应用，最重要的是落脚点是在空间上面，所有数据最终都是辅助用地上的分析，为规划服务，并不是用来解决单一的问题。

我们在解决城市规划的问题时，首先要从用地开始，从传统用地的结构、分类变化中分析城市布局和功能等。在此基础上，我们可利用大数据做传统用地数据做不了的分析，例如人的动态行为联系等。因此，大数据在空间规划中只能作为一种数据源和辅助工具而存在。

如果你有更多关于空间规划信息化建设的想法，欢迎留言和我们一起讨论！

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