陈国权 皇甫鑫：中国之治下的功能性分权|对话佳作024期

编者按

分权是现代公权体制的主要特征，但是不同的治理结构和政治文化传统下有着迥异的分权模式。相比西方三权分立模式，中国有着自身独特的分权模式。这种分权模式有着什么样的特征和功能？又是通过什么具体机制来约束权力运行、促进国家治理呢？浙江大学公共管理学院的陈国权教授从上世纪90年代初开始，带领团队围绕这个研究领域开展了持续深入的探索，连续三次受国家社科基金重大项目资助，发表了大量学术著作和论文。本次对话佳作，我们就邀请到了陈国权教授及其团队成员皇甫鑫，从制约与协调机制方面揭秘中国的功能性分权模式。

嘉宾简介

陈国权，浙江大学公共管理学院求是特聘教授、博士生导师，浙江大学中国地方政府创新研究中心主任，浙江工商大学公共管理学院院长，北京大学中国政治学研究中心研究员。主要研究方向为权力制约与监督、当代中国政府与政治。三次作为首席专家承担国家社科基金重大项目。

皇甫鑫，浙江大学公共管理学院博士研究生，研究方向为权力法治与廉政治理。

陈老师、皇甫鑫，你们好！非常感谢你们在百忙之中接受公共管理共同体平台“对话佳作”栏目的专访，我们接下来将围绕你们发表于《浙江社会科学》2020年第1期的《功能性分权体系的制约与协调机制》一文展开访谈。

Q1：请问是怎样的契机和动力让您和团队持续数十年都致力于权力制约与监督的研究？

陈国权、皇甫鑫：实际上，我们团队对权力制约与监督的思考已有27年，这也是我们学术努力的主要方向。1993年在《社会学研究》发表了《不发达国家经济加速发展过程中腐败问题的对策研究》一文，同年出版了《比较行政监督导论》，这一年算是我们团队对权力制约与监督进行系统性研究的起点。此后，我们在此领域又出版了《政治监督论》、《社会转型与有限政府》、《责任政府：从权力本位到责任本位》、《权力制约监督论》、《权力法治与廉政治理》等著。近十年来，我们团队连续三次受国家社科基金重大项目资助，秉持要代表国家水准的信念，已经完成了数十篇学术论文。清华大学景跃进教授对我们的研究成果进行了学术梳理，并以“新三权论”概括。权力制约与监督的研究对于理论和实践的发展都至关重要，这是我们持续研究的主要动力。首先，虽然权力制约与监督是一个重要的跨学科议题，政治学、公共管理学、法学等学科都有所探索。其次，权力制约与监督在中西方实践中存在显著差异，西方理论中讨论权力制约监督的思路主要是权力分立后建立制衡机制，而集权体制下中国权力制约与监督机制的构建对于权力约束一般性理论的发展可能大有裨益。最后，实践中权力的双面性使其在具有较强建设性的同时，稍有不甚破坏性就会被释放出来，所以必须在适度的范围内对其进行约束，这对于中国国家治理体系和治理能力现代化十分重要。
Q2：你们团队多年扎根于权力研究，对于权力有何独到的认识？

陈国权、皇甫鑫：

第一，资本是经济生活中的权力，权力是政治生活中的资本。作为政治生活中的核心要素，权力与权力之间形成的权力结构及其运行所形成的权力过程，决定了一个政治组织的基本体制机制。第二，权力是履责的工具。政府的首要逻辑应该是履行责任，并以责任为本位勘定权力的约束边界。责任作为本位，一方面具有对权力的明示作用，包括对权力的性质、行使范围的明确规定；另一方面，责任作为本位又具有对权力的制约作用，政府如果逾越责任界限而谋取私利，责任就会构成对政府越权进行惩罚的依据。第三，权力本身及其能动性构成了对权力的完整解释。例如，决策权不仅包括制定一项决策，还包括使决策得以实施的体系，包括将决策变成共识、通过组织将决策进行实践以及对决策进行纠偏等。

Q3：你们认为何为功能性分权，与我们熟知的三权分立体制有何区别？

陈国权、皇甫鑫：

2018年1月11日，习近平总书记在十九届中央纪委二次全会上的讲话指出：“自我监督是世界性难题，是国家治理的哥德巴赫猜想。”我们团队提出的功能性分权实际上就是中国广义政府的自我监督，从这个角度上讲，我们一直在从事国家治理哥德巴赫猜想的研究。要回答何为功能性分权的问题，首先要理解政治分工。政治分工的本质是权力分工。在政治分工中，决策、执行、监督经由决策活动-执行活动-监督活动的“三事分工”、决策职能-执行职能-监督职能的“三职分定”、决策责任-执行责任-监督责任的“三责分置”，从而实现决策权力-执行权力-监督权力的“三权分立”。然而，决策权、执行权、监督权三权之间配置关系的不同决定了公权力体制的本质差异。

我们将立法权、行政权、司法权相互分立与制衡的权力体制称为“政治性分权”，政治性分权在实践中的典型代表是美国的“三权分立体制”。将国家政治权力分为立法权、行政权、司法权并分别赋予特定主体，通过三权之间重叠渗透的形式形成多个“否决点”，以实现权力之间的相互制衡；立法权内部参议院与众议院之间的制衡、不同利益团体之间的制衡等，以使得权力是有限的、受控制的。我们将决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制称为“功能性分权”。在我国，中国共产党领导一切，在中国共产党的统一领导下国家政治权力具有高度的统一性。但国家治理的复杂性又必然要求政治分工，政治分工则需要通过权力的分离予以实现，在分离的权力之间建立制约关系可以防止权力滥用专断，建立协调关系可以保障权力运行效率。于是，在政治分工基础上的功能性分权就成为了中国公权力体制的选择，体现为党统一领导下的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。

Q4：在中国，功能性分权的目标是什么？有何种体制机制可以支持其目标的实现？

陈国权、皇甫鑫：

在理解目标之前，我们觉得需要说明中国功能性分权的对象。功能性分权的对象是“广义政府”，即党和国家的统合整体。在传统西方政治学理论，政党不是直接的公权力主体，政党是代表和选举工具，不直接参与公共治理。然而，在当代中国，中国共产党领导国家建设、参与国家治理、推进国家发展，是非常重要的公权力主体。需要说明的是，高校、企业及其他社会团体中的党组织不算是公权力主体。实际上，关于“政府”我们应该有三个不同维度的理解，分别是government、state 和“广义政府”。government即人民政府，是指行使行政权力的国家机关；state是与市场和社会相对应的政治国家的概念；广义政府是中国特色的政府概念，指的是党和国家的统合整体。

功能性分权的目标具有双重性，即保障公权力运行效率和防止公权力滥用专断。在保障公权力运行效率方面，集权、分权与效率并不冲突，但前提是要对权力的类别及权力运行的环节加以区分。详细地说，政治权力的集中统一既可以保障权力运行环境的稳定，还可以保障目标统一、力量集中、决策有力，以提高公权力运行效率；此外，决策权、执行权、监督权之间的权力分离有助于分解繁杂的公共事务，以专业化、科学化的方式运行公权力；在分离的基础上建立起多重协调机制，以避免权力分立的碎片化导致运行效率的丧失。在防止公权力滥用专断方面，分权制约与监督具有正效应，将权力分解开来，构建起权力交互关系，可以有效压缩权力滥用专断的空间。因此，需要合理配置集权与分权、制约与协调的体制机制，从而实现双重目标。

Q5：你们认为哪些因素促使中国形成了当前的功能性分权体系？陈国权、皇甫鑫：实际上，官方否定西方三权分立体制对于我国适用性的同时，鲜有人对中国政治体制中的权力分立展开深入研究。但从党的重大理论和重要实践来看，党并非只是简单地否定三权分立体制，而是在否定的同时试图探索中国特色的分权体系。换言之，党否定的只是西方“三权分立体制”在中国的适用性，本质上并不否定分权的价值及其在中国政治体制中的必要性。党的十七大报告提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”；党的十八大报告在此基础上提出要“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。 功能性分权在中国的形成有其特定的制度环境和基础，突出表现在经济基础、历史传承、文化传统等方面。在经济基础方面，中国公有制经济占主导的经济基础在政府属性中的反映就是政府不仅要维护市场经济秩序，而且政府自身也是经济发展的主体之一。例如，政府对于开发区、国有企业以及公共工程的建设经营等，再加上我国土地公有制的制度安排，这就使得政府（尤其是地方政府）有着经营土地、经营辖区、经营城市的责任和能力。换言之，我国特有的经济制度和体制安排决定了公权力手中掌握着巨大的经济发展资源，而公共经济资源的运作必须配之以必要的公共权力与责任，再加上政府强大的绩效合法性压力，从而决定了我国政府必然是一个积极的、追求效率的政府，而功能性分权可以为提高效率提供可行框架。历史传承和文化传统方面在此不作赘述。

Q6：在功能性分权体系中，你们是如何看待中国当前的权力协调与制约的？

陈国权、皇甫鑫：

在功能性分权的框架下，当代中国已经初步在权力结构和权力过程维度建立起了一些制约与协调机制。其中，制约机制主要体现为权力的制度化配置、权力的单向监督机制以及基于事权分离基础上的权力约束。在这三种制约机制中，基于事权分离的制约是最有效的控权机制，但在当代中国的政治实践中还较少，单向的权力监督与制度化配置程度则相对较高，形成了所谓的“强监督-弱制约”的控权模式。在协调机制方面，当代中国公权力体制中存在着互动式协调机制、介入式协调机制以及混合协调机制等，以保障公权力的运行效率。需要注意的是，现有的这些机制对于实现既保障公权力的运行效率又防止公权力滥用专断的双重目标仍存在一定的差距，对于国家治理现代化而言仍有巨大的完善空间。

非常感谢你们能够接受我们的专访，祝不断有高质量的学术成果！

本期访谈：任自建，高光涵，张珺，景申榆

本期编辑：任自建

审稿校对：高光涵，张珺，景申榆，李磊