PAR最新研究| 数字时代治理（Digital-Era Governance）的实践：美国城市数据开放的案例研究

编者按：

      信息技术的发展与进步为公共管理提供了新的行政样态，促生了数字化的政府改革需求及动力。数字时代治理（Digital-Era Governance，简称DEG）作为管理特性和技术特性交织的产物，日渐受到政府和学者的重视，不仅是公共管理领域的热点议题，而且为应急管理中的政企合作、数据共享、风险研判等提供了有力支持。基于此，本期推送选取了Public Administration Review（PAR）2020年第2期关于数字时代治理的一项最新研究。文章作者来自美国雪城大学公共管理与国际事务助理教授Matthew M. Young。

摘要

      公共管理学者认为，现代信息技术能够优化治理效果、提高政府透明度和公民参与度并降低管理成本。然而，这一观点忽略了政府行政人员的主观风险以及阻碍管理变革的体制障碍等因素。为了剖析数字技术在推动政府治理变革的过程中遇到的诸多组织和体制障碍因素，本研究选取了美国60个市级政府1500多个部门的数据开放作为案例，采用负二项层次回归模型分析了政府部门的组织及制度特征。结果表明，政府部门类型及其行政能力与开放数据集的数量密切相关，而城市特征及其行政能力并非影响政府数据开放的显著因素。此外，由于特定公众的数字技术需求，城市人口结构对于政府数据开放也具有一定影响。

一. 研究背景

       随着信息技术的迭代发展，数字时代治理（Digital-Era Governance，简称DEG）已经成为促进政府效率和公共服务的重要概念框架。DEG主要包括三个特征：一是数字化的服务提供；二是重新整合公共部门的管理流程；三是解决组织碎片化困境，利用规模效益优化公共服务流程。DEG要求政府部门充分利用开放技术标准推进公共服务的数字化转型，从而简化办事流程、减少繁杂程序。其中，建立政府数据开放平台是DEG的重要技术表现。数据开放平台能够将组织内部的管理数据和信息技术系统相结合，使得公众获取到政府的原始数据。

       数据开放平台的功能实现取决于政府部门的贯彻执行。但在执行过程中，政府部门会比较执行的收益和成本，并衡量平台建设及运营所面临的制约因素。这可能导致执行不足或执行过度的问题。一方面，数据开放平台将提高信息透明度并增强公众信任，并刺激组织或个人的创新增长；另一方面，公开数据可能会被滥用以谋利和欺诈，也会增加政府组织变革的风险。先前研究表明，公务员服务动机、领导素质、组织合法性等机构因素；平台建设及运营的成本、安全风险等因素均有可能影响到公共部门数据开放平台的执行动机。本研究以美国政府数据开放平台为例，尝试从部门定位、数据可用性、部门职责、部门行政能力、政府城市形式五个方面探究地方政府DEG实践的影响因素。

二、研究假设

假设1：行政型政府部门比服务型政府部门提供的数据量更小；

假设2：如果服务型政府部门拥有更多的标准数据，则该部门提供的数据量更大；

假设3：面向经济增长和发展的服务型政府部门提供的数据量更大；

假设4：行政能力越强，提供的数据量越大；

假设5：委员会管理型城市比市长主导型城市所提供的跨部门数据量更大。

三、数据来源及变量设定

（一）数据来源

       一是利用Python程序从美国60个城市政府的数据开放平台采集最新原始数据；二是收集美国1500多个政府部门的行政管理数据，如综合年度财务报告等。

（二）变量设定

      1. 因变量。利用政府数据开放平台上的可用数据文件数量来度量数据开放的实现水平。其中，不符合公开数据定义标准的文件、不属于特定类型部门的文件、重复文件以及市政府以外的文件不在统计内。

      2.自变量

      (1)  政府部门层面的变量

      ▶ 政府部门类型：政府部门主要类型包括预算和财务、健康和人口、经济和社会、公共工程和公用设施等，需要计算每一种类型部门的数量及其比重，如表3。

     ▶ 部门规模：2015年政府部门全职雇员人数。

     ▶ 部门行政能力：政府部门管理人员占总雇员的人口比重，对数转换。

      (2)  城市层面的变量

     ▶ 城市管理能力：一是城市经理或董事、城市首席数据官（CDO）或首席创新官（CIO）人口比重；二是虚拟变量，判断城市是否与私营企业签订了开放数据系统的合同,三是IT部门的集中程度。

     ▶ 城市政府规模：2015年每1000城市居民的工商业污水排放量占总污水排放量的比重，对数转换。

     ▶ 人口收入：家庭年收入的中位数。

    ▶ 人口结构：城市中非西班牙裔黑人人口比例；城市中西班牙裔人口比例；城市中亚洲和太平洋岛屿人口比例。

     ▶ 人口规模：城市人口及人口密度。

     ▶ 城市信息企业数量。

     ▶ 人口失业率。

四、研究结果

      本研究采用负二项层次回归模型对上述变量进行相关性分析，最终得到如下结果。

五、研究结论

      1.  不同类型政府部门的数据开放实现水平并不均衡，公共管理者对于开放数据的价值仍然持有怀疑态度。其中，以经济发展为重点的服务型政府部门不仅会产生和收集大量数据，也可能出于内在原因和需求压力，更有意愿向社会公开部门数据。

       2.  首席数据官或信息官等城市管理职位的存在，对于政府开放数据平台的功能实现并无显著关联。这可能是由于跨部门间的沟通阻碍及信息闭塞，导致城市一级的数据官或创新官难以发挥价值。

       3.  部门规模及其行政能力和开放数据可用性之间呈现正相关关系，这表明数据开放平台的功能实现一定程度上取决于政府部门层次的情况。因此，公共部门领导者应当制定合理的职能战略以促进更大规模的数据开放。

       4.  非西班牙裔黑人居民比例较高的城市所提供的数据量较小，可能表明地方政府在数据开放平台建设中存在种族偏见，需要进一步关注公开数据在公平方面的影响。

六、研究局限及展望

      1. 本研究所采用的方法并不能直接将政府数据开放平台的建设成效差异归结于经济发展的思维逻辑，这一发现是通过观察数据开放平台上与经济发展相关的数据集情况合理推断得到。对于这一问题，未来研究可以利用城市数据开放政策的语义分析及相关管理文件进行深入探究。

       2. 本研究发现数据透明性、数据质量等因素是建设政府数据开放平台的重要考量因素。但这一结论无法解释数据安全、隐私保护等法律要求是否已经成为阻碍数据开放平台功能实现的因素。今后的研究应当加深对这一问题的理解。

       3. 种族歧视和人口结构对于地方政府数据开放平台的功能实现具有一定影响。但本研究的设计及方法限制了进一步剖析这一现象的深层次原因。未来研究应当关注数据开放对于公平的具体影响。

       文章来源：Young, M. M. (2020). Implementation of Digital‐Era Governance: The Case of Open Data in US Cities. Public Administration Review, 80(2), 305-315. http://doi.org/10.1111/puar.13156. 

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