JPART最新研究｜一线工作中的监督领导力

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编者按：

自1980年Lipsky正式建立“街头官僚理论”，到2017年Zacka出版著作《当国家遇上街道：公共服务与道德行为能力》获得Public Administration Research、Contemporary Political Theory、American Journal of Sociology、Contemporary Sociology等期刊的评议推荐（点击此处查看详情），“街头官僚”（street-level bureaucrat）一直是公共管理领域比较关注的议题。在政策实践中，街头官僚也是重要的政策执行者。基于此，本期特推送一项关于街头官僚的最新研究，选自Journal of Public Administration Research and Theory（JPART）2020年第2期。两位作者分别为来自荷兰内梅亨大学的Shelena Keulemans和来自荷兰莱顿大学的Sandra Groeneveld。

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摘 要

由于街头官僚的自由裁量权和职业地位，使得他们在监管指令之外拥有相对的自主权，因此对于街头官僚的管理而言，也是非常复杂的。本文从变革型领导力理论出发，探讨了这些工作条件为拥有监督权力的一线领导提供的机会。通过观察街头官僚对服务对象的态度，我们分析了一线领导是如何影响这一核心观念的，这一核心观念突出了街头官僚在行使自由裁量权时必须经过的人性判断。本文以971名街头官僚和203名一线领导为调查对象，探讨一线领导对街头官僚工作态度的影响。此外，一线领导的支持性领导行为，对街头官僚保持对服务对象的积极态度至关重要。然而，支持性领导力并不能明确地加强一线领导作为态度参照者的地位。这些发现挑战了对一线监督领导潜力的悲观评估。最后，本文对研究的理论和实践意义开展了讨论。

一、研究背景

基层的自由裁量权和专业精神不仅赋予街头官僚不受上级指示的自主权，还为一线领导提供了机会。通过展示领导特征和风格，一线领导能够塑造基层官僚的默认信念和评价，这些信念和评价不可避免地指导他们在与服务对象的工作中，运用自己的判断力做出判断。因此，一线领导构成了政府管理中的关键管理层。对此，Lipsky也曾认为，街道级官僚机构的上级“最有资格就合法和非法的自由裁量权做出决定”。由于街头官僚对待服务对象的态度会给公共服务的提供带来偏见，因此一线领导的有效监督，能够规范街头官僚对自由裁量权的使用。

二、理论基础

本文基于变革型领导力理论四大维度（领导魅力/理想化影响、领导感召力、智能激发、个性化关怀）中的“理想化影响”维度展开分析。“理想化影响” (idealized influence) 指的是：具有理想化影响力的变革型领导者，是下属的强有力的“榜样”，下属信任他们，并相信领导者可以做正确的事。

变革型领导者能够影响下属的一个主要激励过程是角色示范。角色示范机制主要归因于变革型领导的理想化影响维度。具有理想化影响力的领导者，通常被认为是树立了一个支持所拥护的组织愿景的行为“榜样”。但与此同时，他们也可能凭借其强大的道德原则和价值观占据榜样地位。此外，下属认同这些领导人，这意味着理想化的影响吸引了下属对其上司的归属感。因此，角色示范机制在激活这些上司与下属的激励效果中的作用，是至关重要的。因为角色示范使领导者能够传达信念、特征和行为。如果领导者履行了“榜样”的职责，下属很可能会效仿领导者的性格和行为风格，包括他们的态度。

基于此，本文又对支持性和发展性领导行为进行了区分，并阐释了在研究中关注支持性领导行为(supportive leadership) 的原因。从内涵上看，支持性领导指的是“表达对追随者的关心并考虑他们的个人需求”，而发展型领导旨在激发下属的能力和自我效能。虽然发展型领导主要关心的是辅导和指导下属，但支持型领导“包括友好、乐于助人、善解人意和欣赏下属”。支持型领导构成了下属幸福、自信、自我效能和社会满意度的来源。因此，支持性领导似乎更有可能吸引基层官僚的社会认同动机。而这也是本文选择支持性领导作为进一步分析的主要原因。

三、研究过程

（一）研究假设

1、H1: 对于个体的街头官僚而言，其上级对服务对象的态度越积极，他们自己也更有可能对服务对象有积极的态度。

2、H2: 对于个体的街头官僚而言，其上级对他们表现出更多的支持性领导行为，他们自己也更有可能对服务对象有积极的态度。

3、H3: 个体的街头官僚对服务对象的态度与其上级的态度之间的关系，可能会由于上级表现出较支持的领导行为而变强。

（二）数据来源

在2016年夏进行了两次电子邮件调查。调查对象来自荷兰和比利时中小企业部门的税务审计员和一线领导（即：主管）。受访者是通过税务部门的内部数据库确定的，没有实施抽样程序。

值得注意的是，在最终样本中，本文采用了多种选择标准来筛选应答者。（1）首先，只包括那些确认是税务审计员、与客户有联系、对关键变量有有效回答的基层税务工作者。（2）第二，排除了所有没有主管参与调查的基层税务工作者。反之亦然，没有下属参与的主管也被排除在外。（3）最后，没有对特定团队承担全部责任的主管也被排除在外，从而排除了拥有多个主管的所有团队（因为这些情况会阻止将观察到的影响归因于特定的主管）。

最终样本由203名一线领导和971名街头官僚所组成。平均而言，每名一线领导有3.6名街头官僚参与。被监督的街头官僚人数在1至12人之间。在样本中，街头官僚的平均年龄是52.1岁，他们的一线领导是53.3岁。

（三）研究变量

1、因变量：街头官僚对服务对象的态度

(Street-Level Bureaucrats' Attitude Towards Clients)

2、下表1呈现了样本的描述性统计情况。

（四）核心研究结果

本文通过建立九个解释模型进行结果分析，下表3报告了多层回归分析的结果。

四、研究结论

本研究强调了一线领导对服务对象态度的重要性。一线领导的支持性领导行为在他们所管理的街道级层面中，培养了街头官僚对服务对象的积极态度。这也表明，激发街头官僚对服务对象的态度，应该考虑到一线领导自己的态度。此外，由于这项研究强调支持性领导可以缓冲街头官僚对服务对象的消极态度，因此在实践中，一线领导应该致力于培养他们的支持性领导素质，进而促使街头官僚更好地提供公共服务。

五、理论贡献

本研究从三个方面拓展了公共管理领域：

1、首先，领导者如何塑造和引导下属是组织理论的核心问题之一。这项研究通过在领导潜力经常受到质疑的背景下审视这个问题，有助于加深对这个问题的理解：官僚机构的前沿。

2、其次，本研究通过探索街道级官僚-监管者关系如何影响街道级官僚的核心观念，渗透到他们对自由裁量权的运用中，这为公共服务提供了新的视角。

3、第三，为了实现这些目标，心理学和组织理论的相关知识被用来分析这些核心公共行政问题，增进了对问题的理解。

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文章来源：JPART 2020年第2期

本期编辑：杨铃