刘河庆：地方政府采纳中央文件都有哪些考量？|对话佳作036期
编者按
“文件治国”是中国治理的特色之一，人们所熟知的“红头文件”几乎统领了社会经济生活的各个领域，也在很大程度上塑造着中国国家治理的基本样态。在规范化的行政文件系统中，中央文件无疑具有最高的权威和最广泛的指导意义，而中央文件的传递和执行则依赖于地方政府作用的发挥。刘河庆老师在《文件治理中的政策采纳及其影响因素研究——基于国家和省级政府政策文本（2008-2018）数据》（点击阅读原文）一文中，结合长时段大样本农村政策文本数据，对地方政府采纳中央农村政策的影响因素进行了实证分析，他的研究对于我们理解中国正式政策文件运作的基本过程很有启发。平台邀请到了刘河庆老师就相关问题进行延伸讨论。
嘉宾介绍
刘河庆，男，华中科技大学社会学院讲师，本硕博均就读于中山大学，2018年获社会学博士学位。研究方向为计算社会学、算法治理以及社会分层与流动。
访谈实录
Q1：您如何理解“文件治理”这一概念？您认为文件在我国国家治理体系中发挥着什么作用？
刘河庆：“文件治理”是我国国家治理的基本表现形态之一，正式政策文件在我国政治社会经济生活中有着重要的引领作用，而不同地方政府对上级政策文件的采纳与变动性实施情况也对各地社会经济发展有重要影响。从学术研究的角度来说，正式政策文件是政府行政行为的直接记录，关注不同地方政府对上级不同政策文件的采纳与变动性实施的差异，有助于我们从一个侧面把握不同时期、不同区域动态而复杂的纵向和横向政府间关系。
Q2：本研究涉及2867个政策文本，数据搜集与处理的工作量很大，您是如何保障数据整理的效率与准确性的？
刘河庆：这个问题非常重要，事实上我们花了大量时间在前期的数据搜集和处理上。一方面，各地的政府网站建设以及政策文本公开存在巨大差异，比如有些政府网站政策文本公开非常规范但采用了各种反爬虫技术，而部分政府网站则存在政策文本公开滞后、不全以及不同时间节点政策数据公开不同等情况，为提高数据的完整性，我们将研究对象聚焦为涉农政策文本，同时在使用爬虫技术爬取政策文本的基础上，对政策文本数据进行了人工核对和补充，以保证数据完整性和准确性。
另一方面，在数据处理中我们采用政策标题关键词匹配的策略来生成初步的政策文本数据库。另一种可以选择的匹配策略是按照引用关系来匹配，如根据各省政策文本中是否提及某个中央政策文件来生成数据库，但在实际数据处理过程中我们发现这种方法存在特定一个省份政策引用多个中央政策以及虽引用但主题不符等问题，会出现诸多错配现象。这也说明虽然自然语言处理技术提高了我们收集和处理数据的效率和便利度，但在此基础上的人工数据核查对于保证数据处理的准确性也非常重要。
Q3：研究结果显示政策文本长度与政策采纳率为显著正向关系，您认为政策文本长度可以反映政策的哪些特征？
刘河庆：最直观的说，政策文本本身的内容长度意味着政策文本的详细程度，详细程度可能与政策本身重要性有关联，进而影响政策采纳率。当然，在文章中，我们将政策文本长度作为模型中的控制变量，并没有深挖该结果的实证意涵，后续可以进一步分析不同主题政策、不同类型政策的文本长度差异，进而进一步挖掘该变量的实证意涵。
Q4：中央政策文件要转化为实际的治理效能需要各地结合实际情况遵照执行，但实际文件传达过程却出现了文件“二传手”这一现象，您认为该现象产生的原因是什么？
刘河庆：的确，在文件传递实践中，中央政策文本原型往往是原则性和指导性的，并会在政策文本中要求各地方根据各自实际情况执行与实施，但在部分政策文件的实际传递过程中却经常出现部分地方政府只是充当“二传手”这一现象，已有公共管理、社会学等学科的研究也为我们展示了，特定地方政府在同时面对多项上级政策时如何重点执行更符合自己政策偏好的政策。我们认为，要进一步挖掘该现象的原因和发生机制，基于多项中央政策在各地的变动性实施情况的实证分析同样非常必要，当然这会对数据和研究方法提出新的要求，我们也在做这方面的研究和探索，期待之后跟大家进一步交流。
Q5：本文多次提到了美国的政策扩散过程，您认为中美之间的政策扩散过程在动力因素方面存在哪些异同？
刘河庆：这个问题比较大，我没有做过中外政策扩散的比较研究，所以只能结合以往其他学者的研究，简单谈一下对这个问题的理解。以政策属性对政策扩散的影响为例，国外已有文献特别重视政策的相对优势、相容性、复杂程度、可试验性、可观察性等属性对政策扩散的影响，而从国内已有文献我们看到，相比于上述属性，政策是否符合地方政府偏好以及上级的重视政策可能对其扩散有更重要的影响。这只是我很初步的看法，未来需要更多实证研究来对比中美政策扩散过程和动力因素的差异。
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访谈：景申榆 张珺 高光涵 成纪宏
编辑：景申榆
审校：高光涵 张珺 成纪宏 彭可余