PAR研究｜与社区组织共同应对COVID-19：来自中国浙江的经验

编者按：

本文于2020年发表在公共管理顶刊Public Administration Review上，该期刊是美国公共行政学会的官方期刊，其研究不仅聚焦于公共管理领域的前沿科学与理论，更致力于公共管理实践领域的动态和发展。在2019年JCR最新的SSCI公共管理类收录期刊排名中，PAR位列第4名；在2020年谷歌学术最新的公共管理国际期刊排名中，PAR位列第1名。

2020年初，全世界遭受到了COVID-19的侵袭，各国政府在此情况下该如何应对？本文以我国浙江省政府与社区组织共同应对COVID-19的经验作为突破口，总结出浙江社会组织在参与COVID-19 防控不同阶段中的方式，并为公共部门在COVID-19防控中的角色提出建议。在COVID-19仍在肆掠的情况下，这篇研究为我国其余地方政府及世界其他国家/地区政府提供了经验借鉴与进一步的防控思路。

作者简介：

1.程远，明尼苏达大学弗瑞公共事务学院助理教授,主要从事非政府组织管理、协同网络等方面的研究；

2.郁建兴，浙江大学公共管理学院教授，主要从事政府管理、社会政策与社会管理研究；

3.沈永东，浙江大学公共管理学院长聘副教授，主要从事社会组织与社会治理、环境政策与环境治理等方面的研究；

4.黄飚，浙江大学公共管理学院研究员，主要从事政府创新与政策试验、地方治理与社会治理研究。

摘要

浙江省是中国在COVID-19大考中成绩最好的省市之一，世界各国可以从中汲取什么经验？ 社区组织在其疫情防控成功经验中扮演什么角色？ 本文基于浙江疫情爆发期间和之后进行的100多次访谈，提供了浙江社区组织在COVID-19的三个阶段中如何参与防疫的路线图。此外，本文建议公共部门领导者在应对COVID-19的多个阶段中战略性地利用社区组织的优势；激励志愿者参与疫情防控；提供数据基础设施和数字跟踪平台；并建立社区组织的信任力与长期发展能力。

一、研究背景

中国是第一个报告COVID-19的国家，并建立了类似战时的强制命令和控制机制来控制疫情。尽管中国是世界上最早报告疫情爆发的国家，但中国的病情曲线在两个月内趋于平稳，之后一直保持稳定（图1）。

图1:疫情最严重国家的确诊患者人数累计趋势图

尽管有中央政府强有力的政策指示和命令，但由于经济发展水平和地理位置的不同，每个省在COVID-19防疫中都面临不同的压力。不同的省份就如何控制和应对COVID-19提出了不同的模式，这些不同的模式很难归因于中央政府的行动。因此本文认为，社区组织如何与地方政府合作以共同应对COVID-19是疫情防控策略在地方一级是否有效的关键因素。

学界文献充分阐明了社区组织在塑造公共服务成果和加强灾害应对方面的重要性。如McGuire和Schneck（2010）指出，公共、私人和非营利组织之间的战略合作是国土安全部列出的应急管理的首要原则。社区组织在帮助公民参与公共服务提供和地方政府工作方面发挥着重要的中介作用（Cheng,2019）。

中国抗疫成功的关键之一在于将防疫政策下放到社区层面，形成具有凝聚力的共同参与。因为从自我检疫到疏远身体，从戴着口罩到使用洗手液，政府无法控制其公民采取的一切行动，成功的COVID-19应对策略需要政府干预和公民志愿合作。由于浙江在抗击疫情期间的出色表现，本文将用它来说明社区组织在COVID-19的不同阶段参与防疫的方式，这些做法为其他地方的采纳适用提供了经验。

二、浙江及其成功应对COVID-19的背景

浙江位于中国东部沿海地区，下辖11个市和89个县/区（图2），是中国人口最稠密和经济最发达的地区之一。 

图2:中国浙江省地图

与全国平均水平相比，浙江在COVID-19爆发初始阶段就出现了较严重的疫情。然而，当其他省份的病例仍在增加时，浙江省的增长曲线迅速趋于平坦（图3）。中央政府向除湖北以外的省级政府发布了类似的指导方针，为什么浙江的疫情应对如此有效？社区组织在这些应对中扮演什么角色？其他城市，国家和地区可以从浙江经验中学习些什么？

图3:确诊病例数：浙江及全国平均人数的对比

为了阐明这些问题，本文作者与浙大学者在2020年2月18日至5月13日期间进行了147人的半结构式访谈，访谈对象分别是浙江政府高层官员（12人），机构负责人（30人），公务员（70人）和普通公民（35人），访谈时间为30至60分钟。为了测量来自多方的回答，访谈问题都是询问社区组织在应对COVID-19方面的作用。根据整理后的访谈内容，研究团队首先在访谈中发现了作为关键角色的社区组织，其后将这些角色放置到应对COVID-19的不同阶段。

访谈结果表明社区组织在应对COVID-19各个阶段都起着重要作用：疫情防控全面化、抗疫情保运行平衡化、疫情防控常态化（表1）。

表1：社区组织在浙江应对COVID-19中的重要作用

第一阶段：疫情防控全面化

应对COVID的第一阶段具有两个特征：感染迅速增加以及对疫情来源的全面追踪和控制。在此阶段，社区组织发挥了三种主要作用：动员志愿者追踪COVID-19患者和与患者密切接触的居民、收集防疫相关捐款和物资、为待在家中无法外出的人们提供基本生活资助。

此外，社区组织创建了名为“志愿银行”的平台来记录志愿服务的地点和时间，将志愿时间变成在当地银行的福利、贷款和金融服务，鼓励志愿者们投入时间进行COVID-19的防控。

第二阶段：抗疫情保运行平衡化

在此阶段（2月10日起），浙江省的社区组织采用信息技术和数字工具密切监视COVID-19患者或与患者密切接触者的状况，以及协助企业逐步恢复生产。

浙江健康码是浙江的一项数码创新，采用了三种颜色（绿色，黄色和红色）来管理和监视其居民以及想要进入浙江社区者的健康状况（图4），健康码的实施极大地提高了工作效率和规模。

图4:浙江追踪COVID-19患者的健康码

经济类组织组织还与工业和商业协会合作，收集资源并提供响应企业需求的服务，以便小微型企业可以有序恢复生产。工业和商业协会更新了恢复生产的信息，建立了金融服务平台和渠道方面的法律援助，并发起减费以减轻会员企业的租金负担。

第三阶段: 疫情防控常态化

浙江自2月21日以来未发现任何新的COVID-19患者，出院患者占已确诊病例的78.3％。因此，对COVID-19的应对进入了疫情防控常态化阶段。

在疫情防控常态化阶段中，浙江社区组织将重心转移到心理咨询，社区工作和经济发展上。

第一，精神卫生服务提供者积极为COVID-19患者们提供心理支持，以预防、减轻和控制疫情的社区影响；

第二，浙江的社区组织还参与了医疗援助和护理服务；

第三，当地行业协会和龙头企业利用其市场影响力共同推动生产恢复，创新就业方法和生产恢复模式，以及共享员工和原料信息。

三、公共部门领导者该如何更好地让社区组织参与应对COVID-19？

浙江的经验告诉我们，公民共同生产和社区组织参与在应对COVID-19的每个阶段都具有重要作用，那么我国其余地方政府及世界其他国家地区的公共部门领导者如何从浙江的经验中学习？我们为公共部门领导者提出以下建议，以使其公民和社区组织更好地参与应对COVID-19。

（一）在应对COVID-19的不同阶段中战略性地发挥社区组织的优势

社区组织在浙江应对COVID-19的过程中扮演了功能不同但相互协作的角色。对于公共部门的领导者来说，至关重要的是战略性地思考并为社区组织发挥其在应对COVID-19中的优势创造空间。

（二）鼓励志愿者参与COVID-19的防控

志愿者银行以及由政府官员担任志愿者等创新项目都激励了当地居民参与到COVID-19的防控中，这些项目同时还建立了长期志愿者池，以供地方政府和社区组织的后续工作之用。公共部门领导者应设计类似的创新项目，以鼓励和促进志愿服务和公民参与。

（三）提供数据基础设施和数字追踪平台

浙江健康码的实施为社区组织参与COVID-19的防控创造了数据基础设施和数字追踪平台，同时公民个人也可以使用手机和健康码来规划自己的活动和行为。公共部门应考虑采取类似举措，为公民和社区组织共同参与COVID-19防控提供必要且直接的信息。

（四）建立社区组织的信任力与持续发展能力

浙江社区组织能够快速有效地参与应对COVID-19，很大程度上是基于他们先前与地方政府合作应对自然灾害的经验。因此，公共部门应与社区组织建立信任并投资其持续发展能力，这对社区在未来灾难和紧急事件中的有效应对至关重要。

四、结论

对于研究合作生产和政府-非营利组织间关系的学者而言，浙江的经验为我们增进对合作生产以及社区组织在灾害应对中的作用提供了宝贵的机会。

首先，浙江数字治理和浙江健康码的实施提供了信息平台来帮助解决合作生产的规模问题。

其次，浙江的经验表明，将共同生产转化为动态的多阶段概念非常重要。社区组织可能会在公共服务提供的各个阶段发挥不同的作用（Cheng,2019）。

最后，由于对COVID-19的应对是由其历史和制度背景决定的（Moloney and Moloney,2020），因此未来研究应考虑该因素。（Souza and Neto,2018）。

文献来源：

Cheng, Y.Yu, J., Shen, Y. and Huang, B. (2020), Coproducing Responses to COVID‐19 with Community‐Based Organizations: Lessons from Zhejiang Province, China. Public Administration Review. doi:10.1111/puar.13244

声明：编译由海外模块编辑志愿提供，以增进学术交流为目的。如翻译不妥欢迎批评指正，如需转载请注明出处，如有侵权请联系后台。

往期精彩回顾：

本期编辑：张晓会