公共管理研究的中国方式 ——基于社会工程的理解和行动框架
作者简介
罗梁波：西南交通大学公共管理与政法学院特聘教授。
研究方向：行政学基础理论、行政学研究方式、公共管理学术评价。
文章摘要
学科在理论有价值和在实践上有贡献有赖于合理的研究方式来推进。在信息技术革命和国家治理现代化叠加的背景下，中国公共管理理论与实践需要重新定位，探索代表未来方向的合理研究方式。对中国公共管理研究方式的理解和运用框架当直面学科发展的问题，立基于对公共管理发展 趋势的研判，以经验和理论结合为基本进路，并对学科的研究逻辑、叙事方式、研究场域、技术基础 和话语体系等问题分别做出界定。下一阶段公共管理学科的发展需要在学科格局、研究路径和叙事方式三个方面确立中国研究方式的行动框架，建构中国特色公共管理学科。公共管理学科格局需要实现经验和理论嵌合的架构，研究路径要深度切入公共管理生产，全方位嵌入理论，并以研究 要件精细化和学科叙事复合化的方式夯实微观基础。概而言之，公共管理研究的中国方式应该是 基于社会工程理论与实践的复合化体系。
01
引言
打造成为在理论建构上对国家治理有思想引领价值、在实践应用上对时代问题有政策借鉴意义的一门社会科学，是公共管理学的初心。学科在理论和实践 上有所贡献有赖于合理的研究方式来推进。研究方式 是学术研究的方法、逻辑、路径、基础、场域和样式的集合，是对研究技术的形式概括。如何在遵循公共管理 以及社会科学普遍规律的同时探索适合中国本土专业场景的研究方式，实现经验和理论的结合，做出在理论和实践上都有贡献的本土化研究，是学科三十年多年来一直反思的课题。在国家治理现代化和信息技术革命叠加的新时代，中国公共管理学的学科体系面临新的转型，研究方式需要根据时势的要求和未来的挑战 做出调整。信息技术革命的技术发展及其引发的社会变迁必然要求公共管理理论与实践适应网络化时代的挑战，新时代国家治理现代化和政治建设必然要求公共管理学科发展切合党的领导和国家治理的需求。陈振明认为，学科虽然成就卓著，但问题与挑战不少，新时代国家治理现代化亟待公共管理的创新研究，而中国特色、世界一流则是我国公共管理学科未来发展的目标和方向。依托合理的研究方式，才可能既是中国又是世界的，才能为世界范围公共管理的发展贡献中国方案，提供中国思路。
对中国公共管理学科研究方式的把握要有大视野，既要有社会科学研究基本格局的视野也要有学科专业视野，既要有科学视野也要有哲学视野，既要有历史和现实的视野也要有未来的视野，既要有世界视野更要有中国视野方式的解答。“理论在一个国家的实现程度，取决于理论满足这个国家的需要的程度”。对公共管理研究的中国方式的理解和运用框架当直面学科发展的问题，立基于对公共管理发展现状的客观认知和未来趋势的科学研判，按照中国公共管理的理论话语与实践场景展开研究技术的过程和体系，以经验和理论的结合为主线，着眼于方法论的复合化研究进路，对公共管理的研究逻辑、叙事方式、研究场域、技术基础和话语体系等问题分别做出界定，并结合研究的空间布局进一步明确公共管理连接经验和理论的具体方式，确立公共管理研究未来进路的本土化行动框架。本文聚焦于中国公共管理的研究方式，总结学科研究的得失，理清学科发展思路，明确公共管理的本土化路径，探索公共管理方法论的创新发展，推动学科的新时代研究转型，为形成“理论要接地气，实践要接天气”的互动局面，为助推国家治理现代化事业贡献治理智慧和研究智慧。
02
中国公共管理研究方式的检索和反思
现阶段在中美两国的公共管理研究中，政治学路径和“后官僚主义”的诸多主张逐步融入了技术路径 的研究和实践，研究方式呈现为管理学技术路径居于主导但部分吸纳了政治学价值路径的混合格局。总 体来看，中国公共管理学对本土化进行了富有价值的 不懈探索，研究品质得到质的改善，但研究方式仍亟待完善。现阶段公共管理研究方式的不足突出表现在以下方面。
（一）学科格局的挑战
中国公共管理学在发展过程中大量地引进了美国公共管理学的理论和方法。学科诞生之初，美国公共管理学即确立以政治－行政二分为前提、逻辑实证主义为主导和专注于技术与效率层面的主流风格，排除了价值问题的纷扰与政治的争论。美国公共管理学逻辑实证主义的技术化研究风格和单一性的管理工程路径直接影响了中国公共管理在研究方式上的取向。中国公共管理研究格局上面临的挑战主要体现在两个方面：一方面，引进的西方公共管理理论和方法遭遇了水土不服的窘境。典型窘况如三项理论基石（科学管理、科层制和二分法）不适用于中国本土特点的情形， 管理主义的技术取向无法充分对接中国本土理论与实践，不切合中国复杂的历史文化、治理传统和特殊的体制，缺乏解释力。而二战以后，西方公共管理学研究排除公共性之外价值维度的纯技术风格和缺乏理论分 析的纯量性方法并不是适合中国公共管理场景的研究方式。另一方面，中国公共管理学的发展还面临着许多困境，重点包括身份认同困境、研究品质困境和本土化困境以及合法性危机，研究一定程度与实践脱节，研究对实践的政策贡献和思想引领的作用相对有限。传统的政治学路径和当今流行的管理学路径都未能有效解决知识积累的问题和学科发展的困境，也并未找到充分对接中国政治与行政实践的本土化路径和 体现专业场景的研究方法集合。
（二）研究方法的缺陷
就经验研究而言，虽然学界积极推进实证的量性研究，但实际效果并不尽如人意。最主要的问题来自三个方面：初步的方法、欠缺的理论和二手的数据。其 一，学科研究的方法使用和研究设计还比较初步，与本土经验结合尚不够紧密、精细和深入，能深入结合公共管理场景体现公共管理思想的高质量实证研究并不多见。其二，由于一贯缺乏理论的积淀和挖掘，又缺乏价值维度的思想和政治性的视野，大多数实证研究既没有复杂的理论设计，也难有重要的发现或者思想贡献。其三，学科实证研究的不足集中体现在数据基础方面的缺陷，研究者普遍把文本量性研究当作实证研究，大量使用二手数据而非一手数据作为数据来源，大量使用主观数据而不是客观数据作为测量指标，大量使用文本的话语分析数据而非行为或者事物的分析数据。理论、数据和方法的缺陷与学科对公共管理事物的切入不够准确不够深入有关，也与缺乏了解公共管理实践的合作途径或者实证方法有关。
（三）理论研究的薄弱
学科过于强调现时经验的实证研究，缺乏系统性的理论贡献，也缺乏行政哲学基础和政治学视野。中 国公共管理研究理论薄弱是全方位的，主要在于三个方面：首先，行政哲学研究和公共管理价值问题研究非常薄弱，闭门造车现象突出，陷入了自我封闭和自我对象化的误区，因而不足以为中国公共管理学提供一个可以安身立命的哲学基础，也不足以为中国公共管理 实践提供恰当的价值指引。其二，理论嵌入经验研究严重不足，体现在我们的研究理论视野不够开阔，理 论参照系碎片化罗列，研究框架缺乏严谨的理论设计， 对经验的描述和分析欠缺逻辑深度，讨论问题还是在经验的技术空间兜圈，走不出现象问题的羁绊。第三， 研究不知归处，欠缺理论提升意识和能力，大多数研究没有做出相应理论贡献，满足于对问题的单纯现象分析，自我陶醉于单向度的对策研究，而经验的对策分析和建议没有相应的理论框架作为系统的学理逻辑体系。“纠结于细枝末节的问题，对中国国家治理重建面 临的许多重大问题视而不见，也难以推动公共管理知 识的增长”。
（四）叙事场景的缺失
公共管理的学术叙事一定程度缺失了中国场景、 专业场景和未来场景。中国公共管理学“失语”状态依然突出，西方公共管理学概念充盈其间，然而，“最值得关注、最应研究的对象—中国—却被有意无 意忽略了”。同时，管理学路径剔除了政治学路径后 导致学科技术叙事游离于学科专业场景之外，而学科 对未来网络化治理场景亦未做好充分应对。学术叙事的场景缺失问题表现为如下方面：(1)本土化实践路径缺失。公共管理学理论和管理学方法如何才能有效对 接中国政治和行政实践，学科应针对中国本土化区别 于西方公共管理学的核心议题：不同的学科大问题、迥异的政治与行政关系、独特的治理传统、各异的话语体系和特殊的治理方式分别做出重新思考和界定。(2)价值场景缺失。未能走出政治与行政二分的羁绊， 中国公共管理学不能缺失政治性叙事和价值维度视 野。(3)效率叙事上未能体现中西方差异。中国的效率方式不仅关注过程而且更加关注结果，即创造更大的价值优先于价值的分配结构，另外我们也应该更加 关注效率叙事在行政具体场景和众多目标序列中如何演绎。(4)对即来的网络化治理场景应对不足。在“互联网 +”的信息技术时代，公共管理发展必须以网络化为技术抓手对工业化时代的学术体系进行全方位再改造，而建立在大数据、仿真实验和人工智能等现代 信息技术基础上公共管理研究的方式尚未全面开启。(5)公共管理的技术性格局中缺失专业场景解释，管理学路径存在简单移植问题，管理方法和工具以及知识 体系未能很好地和本土行政的专业场景融合。(6)学科对公共性、技术理性、制度理性和民主行政乃至公共服务等核心范畴的叙事置于虚拟场景，依托单一性 的治理逻辑演绎阐释，各行其是，缺乏交互发展的格 局视野。
学科建设亟待“化战略为行动”。学科对中国特色公共管理学的建构更多表现为一种战略愿景的表达与设计，对现有格局和未来发展也提出了不少真知灼见 的问题，但学科不仅需要深刻地理解问题，更需要解决 问题的办法和行动。(1)学科在真实世界问题有共识， 但在如何理解又如何切入行政真实世界缺乏共识基础 和方法基础；(2)学科在政治学路径的缺损和管理主义 的缺陷有所反思，但对政治学路径和管理学路径如何 融合缺乏办法，目前停留于混合研究的路径;(3)学科 在改变理论薄弱状况上愈益成为共识，但如何提升理 论的有效途径并不多；(4)学科对实证的研究方法和基础倍加推崇，但真正建立在调查基础上的实证研究和切入行政实践深层次内在结构的经验研究均不多见。中国公共管理研究只有从完整真实的政府管理实践出 发，改变既有研究格局单一的技术维度，弥补价值维度的缺损，摒弃形式主义的保守立场，走出虚拟的研究空间和管理主义的视阈，实现技术与价值的统一，内容和形式的合理匹配，理论与实践的同一，与时俱进，系统协同，公共管理学才能担负认识和改造行政的真实世 界的研究使命。
03
总体理路：基于社会工程的公共管理体系
新时代适逢国家治理现代化和信息技术革命历史进程的重合和双重使命的叠加。“互联网 +”作为新技术基础，国家治理现代化作为政治背景，一同塑造了新时代的国家治理的理性场景，担负着共同的历史使命， 营造了全新的国家社会格局，带来了国家治理变革和创新。实践的样态决定了研究的样态，国家治理转型带来学科研究转型。中国公共管理的研究方式须连接时代背景和中国场景，本土化路径当扎根中国国家治理现代化的实践，构筑公共管理学科学术话语与治理现代化的政治话语和网络化的技术话语的连接，对接国家治理发展的历史进程。
（一）国家治理的话语体系叠加：面向新时代
新时代国家治理现代化是公共管理研究的政治话 语。中国公共管理的知识体系要面向新时代的政治实 践，成为助推国家治理现代化和政治建设的行动框架。中国公共管理的发展应该直面于新时代国家治理现代化与党和国家政治建设对学科的需求，直面网络社会新的公共领域兴起，直面人民对更美好生活的基本诉求。中国处于继往开来的改革开放新时代，中国国家治理体系成长于这样的背景，也服从服务于这样的政治使命，即：促进社会大协作；体现本土性和民族使命；体现和促进技术革命的先进性，这也反映了在新的历史时期中国区别于其他地域和历史时期国家治理的功能和责任。中国国家治理体系应该有这样的定位和使命、竞争能力与贡献度，这也是公共管理学科基本使 命。在这个历史发展的伟大进程中，提升国家治理现代化的能力和水平关系国家和民族的竞争力，是实现人民对更美好生活的愿望的基本保障。
数字化思维构成了公共管理研究的基本技术话语。信息技术革命重塑了国家治理的技术模式，也改变公共管理研究的技术基础。在网络化时代，中国公共管理研究需要树立和强化互联网思维，紧跟网络化的技术发展和数字政府的治理实践，应用大数据分析方法。一方面，网络化治理正逐步取代工业化时代的管理工程和传统治理理论成为国家治理的新主题。在实践层面，随着信息技术的推进，网络技术必然从社会和企业领域纵深扩散到政府管理领域，数字化的整体政府和网络化管理服务体系代替传统的科层制模式。国家治理现代化的技术关键在于治理机制与网络化技术支持的高度对接，抢占新时代国家治理技术的制高点。公共管理研究若是还在工业化时代的技术框架内讨论国家治理命题那就不合适宜。另一方面，大数据方法成为研究主流。公共管理研究在数字时代的 研究方式也将发生变革，研究方法也将跟进信息技术革命，在数字化、网络化和人工智能支持下，以往人工或单机时代的数字分析，必将成为过去式，大数据研究主题和大数字化分析方法正逐步兴起。
（二）公共管理转型：社会工程管理取代管理工程
在信息技术时代，网络化作为新的技术文明形式 正在重塑国家治理的格局，开启了国家治理的网络化 时代。工业化时代不合时宜的治理方式和理论模式行将淘汰，诸如单一技术决定论的管理工程、政治与行政二分的价值中立原则和科层制的封闭组织形式，由于无法适应网络化的新环境，不足以应对网络化的新局 面，终将成为旧事物。
无论是理论还是实践，需要寻找到一个合适的概念框架来描述信息化时代公共管理的新样态。逻辑实证主义和管理工程代表了既往工业化时代公共管理理论与实践的主流范式，而“社会工程管理”则代表了公共管理理论与实践在信息化时代正在演变的趋势。社会工程管理乃是指在网络化信息技术支持下国家治理要融合人文思想、管理科学、社会科学和自然科学，并将价值、技术和形式整合在一个齐整匹配的治理框架， 体现综合化、专业化、复杂性和系统化的国家治理思维。“社会工程管理”这一范畴，切合信息技术时代治理体系网络化、治理能力综合化和治理知识融合化的趋势，体现了软科学的系统性内涵，也对接了公共管理学科当今的管理工程风格，是对管理工程的扬弃。
信息技术的应用典型地反映和从基础面上支持了政府管理从管理工程到社会工程演化的趋势，带来了治理结构转型。作为新事物，“社会工程管理”体现了新技术革命下国家和社会新的基本形态以及互动关系新格局，直面了网络社会新公共领域的成长和网络化 国家治理格局的兴起，摒弃了以往国家治理实践中政治委托行政并由行政来治理社会的单向管理模式。网络化技术的发展和应用使得国家治理必须重新重视以 往管理主义忽视价值和政治因素，重塑了国家治理的技术、形式和价值选择及其方式，提升了国家在公共事务、社会协调和政治建设等领域的作用空间，增进了社会共同体利益，也必将促进国家治理的政治文明和技术进步。同时，网络化的国家治理的制度建构、责任空间和秩序层次等治理格局和样态也必将是全新的。从长期趋势和整体格局看，基于社会工程框架的未来公共管理体系可概括如下的基本命题：借助网络化的社会治理和国家治理力量，在价值层面由封闭式治理走向开放式治理，促进统治性向合法性转换，通过政治性提升整合治理格局，公共性在国家社会嵌合的基础上更充分发展，实现社会共同体利益更大成长，以美好社会为归宿，促进社会大协作；技术性进入网络化的社会 工程管理阶段，以取代传统政治工程和管理工程；未来公共管理的形式理性，治理方式由科层治理走向网络化治理，提高制度的活力和创新，以对公共事物的责任为本位，建立社会公共秩序，国家治理组织体系由 以网络化组织和数字化政府为基础的整体型政府取代传统的科层体系。网络化代表了国家治理发展的新水平和新高度。
公共管理的实践方式决定了公共管理的研究方式。基于网络化的社会工程管理实践对未来公共管理研究体系带来了新的挑战，对公共管理的研究方式提 出了新要求。社会工程管理研究方式和学术体系包括 了以下内涵：首先，需要重新梳理公共管理研究的理论 基础以切合网络化的专业场景。网络化从基础面上决 定国家治理的技术性、政治性、公共性和治理形式的发展方向，学科研究应该再思考在网络化的场景中国 家治理的基本格局和基本命题，重新认知信息化条件下公共管理的理论体系和实践框架。其次，需要改变传统的单一研究格局，实现研究路径的复合化。网络化重新塑造了公共领域，使得价值路径和政治性维度回归公共管理研究视野成为必需，公共管理研究走向开放的价值空间；改变传统基于管理工具视野的技术空间认识和实践模式，网络化下社会工程管理的技术，不仅是管理技术，也是政治的技术，统治的技术，权力运用或实现责任的技术，制度和秩序构建的能力，公共管理研究基础应该建立在大数据信息和网络化治理之上；重新思考国家治理网络化条件下的组织制度基础、 责任范围和秩序格局，按照系统和综合的方式提炼理 论的整体形式。其三，改变研究的外部生态视角，公共管理的研究视野应该更加注重外部格局的功能、秩序、 效果，回归国家治理的社会视角和社会功能。社会工程蕴含的社会价值、社会理性和社会理想体现在促进社会大协作，创造社会价值和福祉，提高社会价值的公平配置，满足人民更美好生活的需求，构建美好社会， 促进国家和社会嵌合为新的命运共同体。
图1 基于社会工程管理的公共管理体系
04
基本理路：系统工程的复合化视野
西方公共管理学科研究方式单一性主要体现在研究空间、研究向度、分析维度和研究基础等方面。系统工程的复合化路径代表了公共管理研究的中国方式 的基本路径。未来学科研究路径和学术体系要在复合理性的系统思维和网络化机制整合国家治理体系的实践基础之上建构方能克服单一性缺陷，以系统的逻辑、 综合的视野和全景时空观看待实践和开展研究。系统工程的复合化研究是把不同的方法、逻辑、路径和视野有机结合起来，核心要义包括了经验和理论的结合、理性结构的复合、研究路径的融合和研究时空的全景化。通过系统工程的复合化研究，把理论叙事和经验叙事嵌合起来，把微观、中观和宏观结合起来，把历史、现实 和未来连接起来，将价值、技术和形式的统合起来，促进政治学路径和管理学路径融合，解决或者缓解科学 和价值的张力，把握公共管理的中国场景、未来场景和专业场景。
（一）学科基本定位：经验与理论结合
“理论与实践的统一，是马克思主义的一个最基本的原则”。学术研究进路应该围绕“经验和理论对话” 这个核心点，依托此来衡量和改进学科的研究水平。学科经验与理论的结合，包含了两个层面的含义，其一 是公共管理学术研究要切合公共管理实践及其需要， 其二是科学的经验研究和人文的理论研究互嵌融合。认识和改造公共管理世界需要有理论逻辑的视野也需要方案，而理论逻辑需要科学管理的支撑， 科学管理需要理论逻辑引导。登哈特认为，“在行动的领域中，理论和实践应该是合一的”，但在公共管理学科“理论和实践间的鸿沟似乎无法弥补”。中国公 共管理学科的进一步发展和再次起航一定要回到学科定位的基本问题，本着客观的方式看待学科的研究对 象和研究使命。检讨学科过去的发展，探索公共管理研究的中国方式，必须保持公共管理理论与实践的同 一性，必须将理论与经验的结合作为学科的基本定位， 实现经验的科学管理和理论的人文关怀结合。公共管理的理论关怀反映了对公共管理客观世界的认知，代 表公共管理对未来的探索，体现公共管理的思想，是对 现实国家治理的规范，是国家治理的价值诉求，企以引 领公共管理的实践，展示公共管理的学科关怀。实践关怀反映了公共管理的研究对象是公共管理客观真实 世界，是公共管理世界的行动方式，代表了科学管理和现实国家治理的理路，是科学管理的行动方式和科学 实证的研究取向的结合。学科要按照理论与实践的统 一原则准确定位自身格局，依此来担负学科的使命，打开研究进路，提振学科精神，把握学科方式。
（二）公共管理的理性结构：技术、价值和形式的结合
公共管理合理的研究方式有赖于公共管理的理性 认识。结合马克思主义有关理性的论断（如物质和意识的关系等）、韦伯对实质理性和形式理性的区分、 法兰克福学派关于技术理性和价值理性的认知模式以及罗森布鲁姆等关于公共行政学的管理、政治和法律三途径等研究，将行政理性认知分为技术、价值 和形式三种类型，在行政理性的交互格局和历史演进 中复合化系统考量行政实践事物与学术体系。中国公 共管理学本土化路径要吸取美国公共管理学发展的经验和教训，不能再继续走管理主义的纯技术套路或者规范研究的纯思辨老路。公共管理研究体系和实践的 治理结构要充分涵盖和整合技术、价值和形式的各个维度，体现三者的匹配和融合，在理论和经验两个层面 同时推进理性各维度的良性交互格局的建构。总体说来，中国现代行政的实践理性，在形式上，要实现法治下的责任、秩序和规则，创新组织形式和制度基础；在技术上，要体现信息技术革命和行政专业场景的科学 管理要求；在价值问题上要体现治理现代化、美好社会和公共价值的发展进步。中国公共管理研究的合理方式，要具有研究方式的整体性和理论形式的纯粹性，要体现社会科学视野的系统化、信息技术的网络化和科 学管理的实证化等技术理性要求，价值上要深刻挖掘行政思想，体现学科情怀。最关键的路径是公共管理 研究和实践把三者要整合起来，实现经验与理论结合， 人文与科学的结合，体现为复合的理性结构。
（三）研究路径的融合：政治学和管理学的双重路径
管理学路径主要采取的逻辑实证主义，但是依靠纯粹的技术路径既无法实现本土化对接，也无法拓展 学科的理论前景和应用空间。当前公共管理经验研究部分吸纳政治学路径或者部分补充“后官僚主义”，并没有涵盖政治性的整体视野和价值维度的系统分析， 学科研究的整体场景和系统格局也就残缺不堪了。未来中国公共管理学科路径绝不是管理学路径和政治学 路径两者的简单相加，也不是两种研究方式的混合，仅 有的吸纳和补充是远远不够的，不足以系统科学地认知、实践和发展国家治理，不足以担负公共管理学的使命，也不足以解决学科对象和研究使命之间的连接。未来中国公共管理学的发展路径唯有在政治学和管理 学的路径融合中拓进才是正途。一方面公共管理理论与政治和行政实践关系如何界定又如何对接需要治理 智慧和思想智慧，另一方面在科学研究的基础上如何 实现学科的理论贡献，这两个方面都需要政治学路径。研究没有政治学路径则构成了关键的缺失，难言学科的成长和贡献。公共管理的政治学路径主要体现在：价值视野回归公共管理理论与实践、政治性分析空间 的开拓、政治建构的行动框架、对公共领域和合法性的 关注、国家治理格局的提升、学科理论提升和思想挖掘 等等方面。管理学和政治学路径融合需要研究视野的完整、学理逻辑的深刻和学术想象力空间，公共管理需 要同时扎根于管理领域、政治领域和公共领域，在理论和经验的复合化框架展开研究的逻辑和方法。
（四）公共管理的叙事场域：全景时空的拓展
作为研究的场域，公共管理的理论与实践应打开时空的维度，有时间的连接解释和空间的分层视野。过去公共管理的研究场域受到了时间的和空间的拘囿。中国公共管理研究的管理学路径，整体来说，比较注重微观研究，对中观问题也有一定关注，但缺失宏观的把握，而政治学路径正好相反。总体而言，中国公共管理研究需要改变一时一地的单一静态研究，打开研究的全景时空。首先，公共管理有时间的逻辑。从传 统走向现代，从现实走向未来，同样是一个系统的工程。就治理实践而言，不能依靠想当然的技术决定论 或者价值理念规范论来简化国家治理的时间逻辑，通 过审思国家治理场景及其治理逻辑的变迁有助于我们把握现实的治理格局，有助于未来的路径选择。就公 共管理研究而言，在不同的时间场域使用不同的方法， 文本方式研究历史，实证方式研究现实，思辨方式研究未来，乃是基本格局，而不同时间场域的连接需要逻辑解释。其次，公共管理有空间的格局。不同层次不同圈层的空间有不同的治理意蕴和意义，尤其是处于变革的当今时代。公共管理不是基于效能和工具的单一技术空间或者基于公共性和民主行政的价值规范 空间足以概括，也不是单一的微观叙事或者宏大研究所能支撑。中国公共管理研究对治理空间理解和运用要适合专业场景和治理格局，要涵盖宏观层面、微观层面和中观层面，打开空间的格局。
05
学科格局的社会工程
公共管理的研究使命是认识和改造公共管理的世 界。学科单向度研究造成了我们对公共管理的研究和认识是不真实不健全的，得到的公共管理知识是残缺 的，建构的公共管理学科体系是一个虚拟而盲目自负的体系。公共管理是个理论上如何认识公共管理世界 的学科，也是个实践上如何改造公共管理世界的学科。就新时代中国公共管理学科而言，学科基本使命就是 认识和改造公共管理世界、提高国家治理能力和建构美好社会的三位一体，我们的研究应该思考这样的基 本问题，也应服从这样的基本使命。认识和改造公 共管理的真实世界，是哲学意义的学科使命，提高国家 治理能力和水平是工具意义的学科使命，而构建美好社会，实现人民更美好生活是终极关怀意义上的学科 使命。学科使命，只有这样的三位一体界定，才既是中国又是世界的，才能明确公共管理学科本土化路径的归处。科学认识和有效改造公共管理世界，就有必要在研究进路上保持理论和经验的同一，实现经验和理论的结合，在研究向度上保持系统工程的完整体系，坚持人文和科学结合的公共管理基本精神。
（一）研究进路：理论与实践的嵌合
只有将科学的方法和思想的逻辑通过互嵌的方式 一体化于公共管理研究之中，才能实现经验和理论对话，推动学术发展，而这是未来公共管理研究应该做到 的基本进路。总体而言，学科以公共管理的生产为研究对象，公共管理的经验研究要有理论对话，有理论关怀 和思想贡献；理论研究要关注实践，提供思想和方法论。
学科以公共管理的生产为研究对象。即公共管理 研究要深入调查公共管理的实践，切入公共管理行为和事物的层面，了解其结构和过程，到公共管理的一线拿到公共管理事物的第一手数据和材料。比如过去的政府绩效研究主要做第三方评价和满意度评价以及政 府整体绩效的宏观指标测量，就是研究对象的典型错 位，我们应以政府绩效本身的生产为主要研究对象，研究政府绩效怎么运行，进而分析和推进政府绩效的生 产，而不是主要研究外界评价和间接指标，这是外围的东西。再比如，大量的中国官员晋升机制研究，以站立其外的姿态兀自将一些 GDP 增长、专项绩效与干部升 迁做相关分析，却忽略了中国官员组织培养、梯队建设等特有的机制。是不是以公共管理的生产为研究对象， 是确定公共管理学科特质和边界的根本标准，也考验 公共管理研究问题和研究方法的“真伪性”。中国公共管理的研究应该更贴近或者深入公共管理事物本身结构，贴近或者切入公共管理的生产过程，研究公共管理 的决策和管理行为。
学科需要理论嵌入经验研究。提升公共管理的经验研究水平，不仅有赖于研究方法的精进，还必须全方位全过程嵌入公共管理理论和思想，全面提高实证研 究理论厚度。理论对话和理论关怀需贯穿于公共管理 经验研究从选题到结论的全过程。研究选题有理论关注点，文献综述要有理论把握能力，研究设计体现理论水平，研究过程有理论分析，研究发现有理论启示，研究讨论在理论层面掘进，研究结论有理论贡献。将来 公共管理经验研究，要在这些方面要积极拓展。公共 管理经验研究下阶段的发展应着重解决好研究理论设 计和理论提升的问题，研究设计要有理论思考和思想 深度，通过实证研究验证理论，走向理论构建，为中国 公共管理学科提供理论积累。
而公共管理理论研究要有工具意识，为公共管理 经验研究提供方法论基础和理论框架，为公共管理实践提供进路，开拓视野格局，提供治理的方式和工具， 提供思想源泉。理论研究能为也应为经验的技术性研 究提供理论思路和理论工具的支持，提供思想，提供逻 辑，提供经验进路和理论出路。
（二）研究向度：完整性和基本体系
公共管理是一个什么样的学科，又是一个什么样的实践，以往的认知并不客观全面。既往的学术史纠 缠于各自单一研究向度在自我构造的虚拟理论空间进 行长达百年无休止的争论。现如今公共管理研究依然 沿着技术与价值分裂的路径各自为政，对公共管理的实践认知和学科知识累积并无实质意义，相反阻碍了 学科对实践完整的认知和对未来发展的把握，且有违 人们基于常识体验的经验判断和智识基础。探索公共 管理学研究的中国方式，应检讨西方公共管理学科过 去的发展特别是研究方式和学术体系的缺陷。只有从 完整真实系统的政府管理实践出发，而不是基于所谓 学科的视角和研究的取向加以单向度解析，公共管理 才是一个真实的学科，才是一个有生命力的学科。胡 德认为不存在单一线性的公共管理学发展之路。受单向度的解析脱离了复杂复合的公共管理真实实 践，以此形成的单一性研究不仅没有说服力和解释力， 而且把学科的研究范围置于狭窄的虚拟空间，使得我 们的研究愈益狭隘，也缩限了学科话语权，缩小了生存 的空间，束缚了自己的发展。
学科的认知及其具体研究应该把公共管理基本向 度统一起来，必须建立在政府管理复合而复杂的现实基础上，研究真实完整的政府实践，而不是陷于虚拟的 世界自说自话。任何类型的公共管理体系，任何公共管理事物都是技术理性和价值理性相对统一的结合 体，我们不应该在虚拟的研究空间人为制造研究取向 的对立。学科百年并没有解决如何认知真实完整的公 共管理统一体问题，而学科未来再不突破亦无出路可 言。学科各个基本向度是代表学科完整性的一部分， 如技术性、政治性、公共性、制度性、责任、秩序，这些都 是构成公共管理之所以是公共管理的基石范畴和基本 向度，也是公共管理研究展开的基本体系。学科未 来发展首先需要思考的是如何使我们的研究在公共管 理的整体场景中有机融合这些基本向度并深度地嵌入 各自的过程和交互结构中，而不是再继续沿着单向度 发展或者只是在公共管理场景的外围和规范空间开展 研究。学科的话语体系、研究体系乃至实践体系的认知和建构，应归位于内容和形式理性客观齐整匹配完 整格局，系统考量其交互关系。
（三）学科精神：人文与科学并举
长期以来，不少公共管理经验研究强调管理主义 的技术取向，呈现为干巴巴的技术路线，实为掩饰其价值、思想和理论层面的苍白，缺乏公共管理独特的气质和内涵，缺乏公共管理之所以为公共管理的基本关怀。而传统的政治学路径的公共管理学研究，往往以所谓 的理论优势自居，惮于尝试科学研究方法和实地调研， 理论逻辑多为简单的规范研究，经验逻辑没有严整的系统挖掘，坐而论道天马行空，理论研究由于缺乏技术 的支撑而显得贫瘠，由于缺乏方法的基础而损失说服 力，难获得经验的认同。
学科的基本精神就是指公共管理具有何种基本关 怀，有何基本诉求，承担何种基本使命，也可以理解为公共管理的基本气质。从公共管理的理性视野考量， 公共管理的精神定位在人文与科学并举为宜。简约地 讲，人文与科学并举就是要坚持基于公共管理合理性 的基本话语框架的要求：公共性的导向、政治性提升、 民主治理、科学管理与以责任本位、以有序为目标、以 法治和规则为核心的制度性原则，这些理性范畴是架 构公共管理的基本专业话语，也是公共管理的精神实 质。公共管理理论与实践应以实证与科学为主导，同 时结合人文与价值的诉求。
公共管理的人文精神其实就是公共管理价值理性的追求，核心是公共性和政治性，关注彼岸的精神世 界，代表了人们对美好未来的追求和对现实世界改造 的理想。公共性的追求、民主行政理念和政治性水平 提升代表了现代行政核心的价值理性。公共管理实践 的科学精神包含了两个方面工具理性的理解和诉求， 其一是技术理性，基本原则是管理科学、专业判断、技术效能，其二是形式理性，核心理念是责任、秩序和制 度，强调公共管理的责任本位、秩序目标和法治规则意 识。科学化约到公共管理学科和实践就是实证方法和 科学管理，揭示、认识和解析问题，合理选择工具、目标 和方法，关注现实的经验世界，代表了人们对现实的理解、认知和关怀。
公共管理研究要实现人文关怀与科学实证结合。整体而言，人文精神主要是代表了研究的价值取向和 研究使命的层面。公共管理研究要有人文关怀和思想深度，致力于推动公共管理研究的深度和提高公共管 理实践的高度，是对基于民主治理和公共价值的理性 追求。科学精神就是要求公共管理要科学实证，科学精神代表公共管理研究的实证取向。具体而言，以科 学的研究方法开展公共管理研究，致力于推动公共管理研究的可靠性和规范化，是公共管理基于技术理性和形式理性的应有研究方式。
要做到经验和理论结合，适应公共管理专业化、综 合化和复杂化的要求，避免公共管理理论和实践的平庸化，必须以人文弥补科学之不足，用科学弥补人文之 缺陷。人文和科学并举，方能确立公共管理学科的独 立地位和研究的特有风格。人文本质是个价值的思辨 问题，科学本质是个方法的技术问题。科学的方法和 思想的逻辑一体化于公共管理研究之中，实现经验和 理论对话，推动学术发展，而这需要合理的公共管理研 究形式和研究方式来整合。
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公共管理研究的中国方式：社会工程的行动框架
合理的本土化路径，理论一定要契合本土政治的需要和特点，也要符合和适用于本土的行政实践，并与 时俱进。即植根本土政治与行政实践，解决本土问题， 服务本土实践。公共管理研究的中国方式，当以自主 建构新时代中国特色公共管理学学术体系为关注点， 扎根中国实践，讲好中国故事，做好中国研究，增强学 科话语权，提升中国国家建设的软实力，展现大国的学 术抱负。新时代中国特色的公共管理学的学术体系应 该具备以下内涵：理论体系体现出中国场景；话语体系 体现出中国经验；方法体系体现出中国路径；知识体系 体现出中国贡献。
（一）行动框架：研究方式的空间体系
研究方式本质是对研究技术的形式概括，是一种 学理进路，更是行动框架。破解当今的学科困境，结合 时代要求，探索未来的本土方式，构建中国特色学术体 系，结合前述理路，按照宏观、中观和微观的研究层次、 空间和视野，重点要解决好以下方向性和技术性的问 题，化战略为行动。新时代中国公共管理研究，当从研 究路径、微观基础和叙事方式三个方面的重新建构确 立行动框架寻求精确化改进本土化研究方式，以经验 和理论结合为指引实体化推进学科建设。
研究路径需要切入生产，嵌入理论。各类型公共 管理学研究如何把握研究路径？文本研究深入准确地 把握公共管理的实质；实证研究精致开展又链接理论 命题；理论研究关照实践经验，既能验证和改进经典命题，又能完成对实践经验的深层理论阐释或提升。实 证研究水平的提高，需要克服西方公共管理学单一性 的研究取向和虚拟化的研究风格，关键在于要以公共 管理生产为研究对象，在行政的官场开拓研究的田野， 掌握一手数据和材料，以深度切入生产和全方位嵌入 理论的研究方式来挖掘本土经验和理论。中国公共管 理需要改变主要依赖移植西方公共管理学说的理论薄 弱状况，以纯粹化、综合化和复合化的整体形式为理论 方式，按照根本方法论的使命重新定义行政哲学，促进 政治性和价值理性视野回归学科，通过实证方式走向 理论。
学科微观基础需要精细化研究。研究细节如何把 握和完善才能符合学科发展的定位？精细做好研究的 每一个研究要件，是中国公共管理学普遍要练的苦功。推进学科形成经验和理论双参照系模式的文献梳理方 式，建立精致的研究框架来展现本土特点和学科水平，以夹叙夹议的方式讲好中国故事，挖掘中国理论。
以复合化方式开展学科叙事，只有通过叙事的复 合化才能达致研究的复合化，进而经验和理论结合。在全景时空格局中实现理论和经验的复合叙事，是中 国公共管理研究应该努力的方向。未来中国公共管理 研究应致力于通过经验和理论的复合叙事达致经验和 理论结合的复合研究。公共管理的研究是经验和理论 的一体化研究，把经验和理论同时结合起来。一项研究，乃至每项研究，既是经验研究也是理论研究，无所 谓理论研究和经验研究的区别，都是从涵盖了宏观经 验的理论体系、中层机制的命题和微观事实的概念组合而成的复合体系。
（二）公共管理研究中国方式的总体框架
我们需要什么样的公共管理学研究方式和学术体 系才能匹配国家治理现代化、国家政治建设和网络化 社会的发展要求。王伟光认为“：要从我国改革发展的实践中挖掘新材料、发现新问题、提出新观点、构建新理论”。依托合理的研究方式构建中国特色的公共 管理学术体系，未来的总体体系是社会工程的复合化 体系。总体框架如图 2 所示。
图2 研究方式的总体框架
公共管理研究中国方式的总体框架是基于社会工 程的复合化体系。中国公共管理学的发展路径，唯有 在复合理性认知、网络化治理实践和新时代治理现代 化的交互发展格局中开拓，立基于公共管理理论与实 践的社会工程管理的基础格局，以经验和理论结合为 研究方式之进路，以中国方式和中国话语为学理基础 建构学术体系，以复合化的逻辑和方法搭建学术话语 桥梁，构建中国特色的公共管理学术体系。
展望未来公共管理研究的中国方式总体理路，从 方法论进路而言，以社会工程代替逻辑实证主义的研 究范式，实现经验和理论的结合；从研究逻辑而言，当 有系统工程思维从复合化路径系统理解中国公共管理 经验世界的实践逻辑和理论世界的研究逻辑；从研究 的技术基础而言，在网络化时代中国公共管理研究需 要树立和强化互联网思维，直面数字化治理实践，应用 大数据分析方法；从政治话语体系而言，中国公共管理 研究视野需要面向中国国家治理现代化的生动实践， 充分对接新时代的国家治理场景；从研究场域而言，研 究方法和逻辑以及叙事方式需要置身于全景时空的情 境，充分展开中国公共管理研究的格局。
（三）从管理工程到社会工程
公共管理实践的发展及其认知决定了公共管理研究的基本方式。在信息技术革命和治理现代化的双重 推动下，新时代中国公共管理正悄然发生从管理工程到社会工程的格局演变。中国特色公共管理实践是社会工程管理的公共管理体系，体现了国家治理现代化和 信息技术革命的话语叠加和共同使命，其外部场景是国 家与社会嵌合的新格局，内部场景是大数据技术、网络化治理和开放式治理为支撑的治理结构，其研究体系以大数据方法、整体理论形式和复合化研究为基础。
没有比较就没有鉴别。在管理工程框架下，行政 实践以科学管理、科层制与政治 - 行政二分为基本原 则，行政独立于政治和社会，技术中立于价值，行政被 视为一个管理工具运用的技术过程，依靠强大的技术 路径追求科学管理的效能；而行政学研究呈现为技术 导向的管理学叙事，在逻辑实证主义的单一性技术向 度支配下，行政学研究只关注技术、效能和管理工具。区别于西方公共管理的管理工程，社会工程以系统复 合作为整体视野，行政、政治和社会交互作用，技术、 价值和形式交融匹配，行政过程不仅是以效能为导向 的管理过程，也是政治建构、社会治理和价值博弈的复杂过程，更是国家权力、公共责任和社会资源的配置过程；而行政学研究从单一性研究推进到复合化研究，整合行政、政治和社会的治理格局与技术、价值和形式的 治理结构，融合政治学路径和管理学路径，以方法和思 想为依托，以田野和调查为基础，切入生产，嵌入理论，实现经验和理论的结合。
概而言之，未来公共管理的转型由管理工程走向 社会工程，是一种系统化、复合化和全景时空的整体研究，是实现新时代使命和体现公共管理关怀的治理现 代化过程。
文章来源/《中国行政管理》2020年8期
文章编辑/邢羿飞
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