PA研究 | 理解公共组织中的混合性

编者按

   本文于2015年发表在公共管理期刊Public Administration上，该期刊是英国学术出版公司Wiley-Blackwell旗下的官方期刊，其研究旨在（1）促进国际学者在公共行政、公共管理、公共政策及公共组织理论等方面的对话交流；（2）对当前治理体系面临的挑战进行批判性和比较性分析；（3）就当前热点话题展开理论性研究。在2019年JCR最新的SSCI公共管理类收录期刊排名中，PA位列23位；在2020年谷歌学术最新的公共管理国际期刊排名中，PA位列第4位。

     公共组织一直是公共管理领域探讨的热点话题。能否建立起一个规范、高效运转的公共组织，是关系到民主政治发展和国计民生的大事。关于公共组织的研究，已经衍生出古典组织理论、行为科学理论、新制度经济学、社会学等多种理论。随着多元、融合的公共服务价值取向日趋明显，公共组织与其他社会行为体之间的边界日益渗透，利用单一理论无法解释公共组织运作的复杂现象。基于此，本文提出“混合性”这一概念，并利用四篇代表性文献从结构、机构、制度语境和身份认同四个维度，以提炼归纳公共组织混合性的相关理论。

作者简介：

1.Jean-Louis Denis，加拿大卫生组织系统治理改革研究主席，加拿大魁北克省蒙特利尔国家行政学院；

2.Ewan Ferlie，英国伦敦国王学院管理学系；

3.Nicolette Van Gestel，荷兰蒂尔堡大学TIAS商学院。

摘要

      本文利用“混合性”的概念以解释当前公共服务组织的变化。鉴于公共部门与其他部门等众多社会行为体之间的界限愈发模糊，混合性的概念变得愈发重要。过去研究在描述公共服务改革的特征时，往往依赖于理想模型，这忽略了现实中不断扩大的异质性。因此，我们超越了（i）对结构混合性的传统关注，转而考虑（ii）制度动态、（iii）社会互动以及（iv）公共服务中的新角色和身份。在上述四个维度的基础上，我们回顾了不同的理论框架，并建议将公共行政和组织研究这两个相邻学科的研究结合起来，以加深我们对公共服务混合性的理解，并尝试提出未来的研究议程。

1.引言

      自20世纪80年代以来，我们看到了“纯”公共部门形式的衰落，行为体、组织以及组织之间的边界日益渗透。例如，新公共管理（New Public Management，NPM）改革创造了公共/私人混合形式，并试图使公共部门更加商业化。当前，政府正在利用各种新型的指导机制来改变公共行动，并积极地参与到“公民社会”，尤其重视与公民合作和行为改变相关的重要领域。

      尽管混合性的重要性日益增加，但其在公共服务领域并不是一个新现象。长期以来，公共部门在不同组织之间会表现出紧张关系。例如，Aucoin（1990）在分析1980年代和1990年代英国、澳大利亚和新西兰的改革时，发现他们在探讨一项官僚组织整改的公共部门设计中产生了两种对立想法，从而导致了混合结构，也造成了组织间关系的紧张与矛盾。

     混合性和混合化是理解这种持续差异化的一种分析方法，已被应用于多种领域。公共政策越来越模糊了私人部门和公共部门之间的传统界限，而利用第三组织提供公共服务成为愈发流行的形象。Billis（2010）认为，非营利组织正处于“强烈的组织混合”时期，需要对其理论化。总体来看，在公共服务改革中，融合更广泛价值、逻辑和组织原则的混合现象日益明显。

     本文回顾了混合性这一不断发展的领域，并确定了可供选择的理论棱镜，以帮助理解混合性。我们回答了以下核心问题：如何理解公共服务中混合性的多重表现？混合性对于个人、组织和改革的稳定性有何影响？

      为了理解混合性的概念，超越对政府结构的传统关注，我们以近期文章为基础（Skelcher 2012; Battilana and Lee 2014; Skelcher and Smith 2015），在分析混合性时采用了更具包容性的方法。根据已有文献中的结构（组织设计）、机构（活动）、制度语境（环境、文化）和身份认同（劳动力）维度，本文使用了四篇文献的视角来阐述分析公共服务组织混合性的理论挑战。首先，探索关于结构和治理（层级、网络、市场）的变化如何影响组织混合性的成熟理论；其次，介绍混合性制度动力学的理论视角；第三，利用一个理论棱镜来理解社会学理论中的混合代理和实践；第四，探讨了关于理解混合性的有趣文献。（如图1）

图1｜公共部门混合性的相关理论

2.治理理论:理解混合模式

      混合模式将等级制度、市场和网络/家族作为三种“纯粹的”替代治理模式加以区分。混合模式能够在上述三种纯模式之间延展，包括关系市场（混合市场和网络）、管理市场（混合市场和管理）、管理网络（混合网络和层级）。Gittell和Douglas（2012）提出了“关系官僚主义”（等级制度和网络的混合）作为一种新型的混合治理形式。该种模式并不认同公共服务中从一种治理模式到另一种治理模式的范式转变或线性发展。虽然我们可以观察到从新公共管理到类网络治理的部分转变，但这一根本转变远非如此简单，转变的中间形式（如管理网络和关系型官僚机构）需要进一步探讨。

     Provan和Kenis(2008)提出的公共服务领域的网络治理类型学（介于多元网络和自治网络之间）中，领导型组织的参与者很难拥有大致平等的权力。虽然尚未形成垂直整合的等级制度，但这种网络的特征是权力不平等，且只有一个主导的“协调”组织。关于非营利组织，Billis（2010）从治理的角度探讨了组织的基本模式，认为混合型组织通常植根于一个类型组织（如英国NHS基金会信托主要是公共部门，但在治理模式中包含了非营利组织原则）。他们可能会按照“主要业主”所表现出的组织模式特征，而非以混合模式运作。这种模式与“浅混杂”模式相一致，不会干扰基本的非营利组织模式。Noordegraaf（2011）则指出当代出现的混合性是“有组织的专业主义”。这种形式结合了一些必要管理和对专业标准的持续关注，假定专业人员需要在更大规模的组织中生存以达到基本满意的工作条件和回应外部对服务质量及可靠性的需求。

3.制度理论:混合性的动力学

      制度理论来源于新制度主义，其理论重点是组织原型和制度逻辑。制度理论的一个传统核心假设是，在一个嵌入的原型中，结构、系统、基础价值和意识形态这三个层次之间具有高度一致性。暗示组织内的多重逻辑将会产生“社会体系内部和之间的不一致性和紧张”，通过内部矛盾的崩溃瓦解，从而回归到一个原型，并引发进一步的周期变化。后来的研究更加复杂。Cooper等人（1996）发现，传统的专业主导原型和新的管理专业商业原型之间存在紧张关系。其中每一种纯粹形式都有其独特的特征或价值，在不同层次上沉淀并共存。因此，随着时间的推移，混合似乎是一种可行的组织形式。

     Reay和Hinings（2005）研究了加拿大阿尔伯塔省油田的战略变化，描述了旧制度逻辑和民选省政府的新公共管理逻辑之间的竞争。他们发现这两种逻辑之间存在一种“不稳定的休战”，旧的制度逻辑优势被“压制但并未消除”，两种相互竞争的制度逻辑在时间的推移中在紧张中共存。此外，他们还总结出了四中机制：区分专业决策和其他决策；寻求专业人士对管理决策的非正式意见；共同打击“共同敌人”；共同创新实验场地，以通过务实协作来管理逻辑间竞争。

     制度理论常常在打开代理的“黑箱”和结构-代理关系的本质上犹豫不决。Delbridge和Edwards（2013）认为，制度逻辑的观点尽管纳入了多层次的分析，但仍然没有充分说明代理的性质，也没有说明代理如何与其他层次的分析联系起来。

4.行动者网络理论

     行动者网络理论明确关注代理和实践，并受到ANT基本理念的影响。ANT是一个由人类和非人类行为者组成的复杂行为者网络，该网络是脆弱的、多样的和不断变化的。想要建立起一个将所有网络参与者聚集在一起的中心论坛可能并不容易。然而，这些网络也被视为一种技术，集合异质参与者也能够使得联合行动成为可能。受到ANT思想的影响，一些社会学研究对比不同的监管制度，发现制度中的异基因可以和完全不同的元素不断地融合联系。不同元素之间的相互作用导致了实践、过程和知识的有机融合，这种混合可以克服内部矛盾、维持稳定状态。另一些学者则认为，监管制度由各种可能不易结合的价值、规范和工具组成，它们可能不会轻易共存。

     总体而言，ANT思想以及对专业实践的批判性研究，能够帮助我们审查新兴监管制度中的混合性。风险管理混合性企业为何会迅速激增？驱动因素之一是，通过日益完善的跨传统组织边界的组织间网络，可以随时转移内部风险实践。驱动因素之二是在知识和专业技能能够跨越旧有边界。

5.身份视角:理解混合性角色

     考虑到不断增长的边界渗透性，个体层面的身份视角可能对于理解混合性也会有所帮助。混合性可能会产生新的工作身份，而多重身份的混合或新身份的建构将会给个体服务从业人员带来困境和挑战。身份转换和身份建构是文学思潮中的重要微观主题。Dunn和Jones（2010）分析了美国的医学教育，发现当前实践和新知识体系之间的紧张关系是身份改变的关键诱因，这可能会造成在公共管理中个体面对混合时表现出抵抗状态。

     批判理论家发展发展了一种后殖民管理理论。他们在混合中看到了个体或群体对新的系统、规范和行为规范殖民的抵抗。混合性被看做是一种适应胁迫压力的形式，而非完全被个体吸收。混合性的身份视角为理解个人和群体在公共服务中由于宏微观层面的变化而导致的后果开辟了新的途径，包括个体和群众对混合角色和需求的认知、适应或抵制。

6.混合性的理论观点比较

     综上所述，本文概述了公共服务中的混合性以及混合性的四种理论观点，并归纳出四个理论视角：（i）强调混合性在不同层次上的独特表现；（ii）强调变革的不同驱动因素；（iii）提出关于混合性作为一种连贯稳定现象的不同观点。表1列出了四种理论的不同点。

表1 公共服务中混合性理论的比较

     基于已经提出的理论框架，本文提出了未来的研究前景：（1）关注跨层次的混合性研究，尝试在不同层次的分析中剖析不同参与者和策略之间的交互联系。为了从多层面开展丰富的研究，我们还需要进一步探索混合性的各种定义。如一些作者将混合性定义为两种截然不同的管理或组织原则的混合，从而导致新的组织形式；还有人将混合性看作是两个或多个原始方法或实践的空间碰撞，而非是组成一个新的方法或实践。（2）超越各种反应策略的类型学，以更好地理解塑造这些反应的机构和社会互动过程，并进一步探索各种公共部门的混合过程。在考察这些不同反应的原因时，专业人士和管理人员之间的职位差异值得重点关注。在组织层面，我们需要更好地解释混合实践的差异。例如在混合环境下，哪种组织策略对协作最有效。（3）将公共管理和组织研究这两门学科的多个理论视角结合起来。本文已经进行了初步探索，将组织研究的理论观点汇集到公共管理领域中。然而，在组织研究领域中，通常缺乏对政治在公共服务组织中涉及和实施变革以及创造混合性的关键作用的关注。将公共管理和组织研究的理论和实践工作结合起来，可以加深我们对公共服务组织混合性的驱动因素和稳定性的理解。

文献来源：DENIS, J. L., Ferlie, E., & Van Gestel, N. (2015). Understanding hybridity in public organizations. Public Administration, 93(2), 273-289.

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本期编辑：梅宏

审核：翁晨源、杨铃、张晓会、谢根瑞、林煜茜