卢福营：构建超越城乡的第三类治理丨对话佳作043期
编者按
改革开放以来，中国经济社会在发展中实现了一系列的结构性变迁，传统的城镇社会与乡村社会之外生成了一种新的特殊社会区——城中村。城中村是城市化快速推进过程中出现的特殊产物，具有边缘性、过渡性、非协调性等社会特点。城中村兼容型治理是一种介于城乡治理之间而又超越城乡治理的新型社会治理体制，其实质是城乡二元社会治理之外的第三类治理。作为一种相对独立的新型社会治理体制，第三类治理和以往的城乡二元社会治理有什么区别？如何推进基层社会治理二元结构到三元结构的转变？卢福营老师发表于《浙江社会科学》2020年第9期的《第三类治理：城中村社会的兼容型治理》一文为我们解释了城中村兼容型治理的特点及优势，本期对话佳作，我们邀请到了杭州师范大学的卢福营老师就相关延伸问题作进一步讨论。
嘉宾介绍
卢福营，杭州师范大学后陈经验与地方治理研究院执行院长，公共管理学院二级教授、博士生导师，华中师范大学兼职博士生导师；浙江省社会学会副会长兼秘书长、省公共管理学会副会长、省政治学会副会长、省文史馆研究员、省农业农村厅专家委员会委员、省乡村治理标准化技术委员会委员。长期致力于农村问题和基层治理方面研究，在《中国社会科学季刊》（香港）、《政治学研究》、《马克思主义研究》等刊物发表论文近200篇，4篇论文被《新华文摘》全文转载，10多份咨询报告获省部级以上领导的肯定性批示，多次受邀到中国浦东干部学院讲学。关于村务监督的研究成果曾经新华社内部资料引用并获习近平总书记的大幅批示。目前主持国家社科基金重点项目《新发展理念引领的基层治理“一体三类多态”格局研究》。
访谈实录
Q1：您可以简单介绍一下您在《浙江社会科学》2020年第9期发表的《第三类治理：城中村社会的兼容型治理》一文吗？您是如何开始关注城中村治理的相关问题的？
卢福营：这篇文章是我近年研究城乡结合部的城中村（近郊村）形成的系列成果之一。2010年自己从浙江师范大学调入杭州师范大学工作以后，开始关注中国城镇化进程中近郊村变迁。2011年，获得了国家社科基金项目“城市化进程中近郊村落的边缘化问题研究”，对介于乡城之间、处于乡城转变过程中的近郊村落边缘化进行了初步的探讨，对近郊村落的边缘性社会样态有了基本的认识。发表了《城镇化过程中近郊村落的边缘化》（载于《浙江社会科学》2015年第9期，《新华文摘》2015年第24期转载）等论文，出版了专著《城镇化进程中近郊村落的边缘化研究》。随后，在2015年获得浙江省高校重大人文社科项目的攻关计划重点课题“新型城镇化中城郊村（社区）的包容型治理研究”，进一步地对城镇化进程中城乡结合部的基层治理进行了深入考察，提出新型城镇化进程中的城郊村（社区）治理应当从过去的边缘治理转向包容治理，并指出城郊村包容型治理是基层治理的一种创新模式。发表了《探索城郊社区包容型治理模式》（载于《中国社会科学报》2018年5月2日，《新华文摘》观点摘要）和若干决策咨询报告，获得了省领导的肯定性批示。2016年，又获得国家社科基金重点项目“新发展理念引领的基层治理‘一体三类多态’格局研究”，把城郊村的包容型治理视为有别于传统城镇治理、乡村治理的第三种基层治理类别。认为在新时代的中国基层治理中，基本治理原则和治理制度应当是统一的，即基层基本治理一体化。但是，城镇社会、乡村社会，以及介于乡城转变过程的城郊社会，在经济社会结构上存在着差异，形成了三元社会，应当以三元社会为基础建立三类基层治理体制，即基层治理的三种类别、三元结构。此外，在非均衡的中国经济社会发展中，基层社会治理单元之间客观上存在重大的治理环境差异，进而需要探索多样化的有效治理形态，即具体治理多样形态。如此，统称为“一体三类多态”格局。
Q2：在最近的研究中，您曾提到“融合型治理是城中村治理创新的目标”。“融合型治理”与“第三类治理”是什么关系？
卢福营：首先，感谢读者的关心！近年，就相关主题发表过几篇论文。比如，《二元到三元：基层社会治理的结构变迁》（载于《社会科学》2020年第5期）提出融合型治理是新时代特殊社会区基层社会治理创新的目标模式。城中村其实是我近年研究的特殊社会区的一种形式，其他还包括开发区、特色小镇、田园综合体，等等。对于城中村、城郊村的基层治理类别，分别使用过三个叫法：包容型治理、融合型治理、兼容型治理。在我看来，三者都强调不同元素的和谐共生、互构互动、嵌套运行，强调彼此之间的融合和统一，而不是排斥和分割，意在呈现城中村治理的内涵与特点。第三类治理则是基于现行中国基层治理的二元体制而言，强调城中村治理与传统城乡两类治理既有联系、又有区别的关系，是介于两者之间的第三类基层治理。之所以说融合型治理是城中村基层治理创新的目标，只是因为融合型治理是我们根据当前研究提出的一种城中村治理理想模式。治理方式的转换在很大程度上是一个人为的建构过程，当前城中村治理实践中尚未根据其经济社会结构变迁和其他治理条件的改变而及时实现治理方式的转换。并非当下的实践形式，而是有待实现的目标。Q3：针对不同类型和阶段的城中村，您认为该如何实现兼容型治理？
卢福营：显然，城中村的城镇化是一个相当长的过程，相应地，城中村的治理环境和条件会因其城镇化变迁而发生变化，不同的城中村也可能具有一系列特殊的治理条件，进而要求不同阶段、不同类型的城中村探索差异性、特色化的有效治理形式。由于城中村治理及其创新的实践和研究尚处于初级阶段，尚未进行科学的分类研究的条件。但无论如何，一个总的原则就是坚持和合统一，强调不同阶段、不同类型的城中村治理都应当突出融合性、包容性，实现多种治理元素的兼容，特别是城中村特殊经济社会结构基础上的创新性治理元素与传统城乡治理的可用元素之间的包容或融合，以及多类机制的嵌套运行。也意味着，允许和鼓励积极探索不同阶段、不同类型、不同情况的城中村治理有效形式。应当让实践说话！Q4：兼容型治理可带来城乡两种治理因子的助益，也存在冲突风险。应如何看待这一风险？在兼容型治理中是否有消减风险的制度设计可能？
卢福营：多元因素的共存，包括城乡两种治理因素的共存，难免会带来冲突的风险。无风险的共存，或许只是一种理想的愿望吧！关键是如何应对客观存在的风险和隐患？我们认为，在城中村兼容型治理场域，消减城乡治理冲突的发生与发展，需要在实践中不断摸索和探寻有效方式。在制度设计上，首先要在全国范围内建构一体化的基本治理原则与制度，在基本治理层面实现平等和公平，进而消除因不平等而形成的城乡治理冲突。其次，坚持以城中村独特治理制度机制为核心，适当吸纳传统城乡两类治理制度的有用成份，形成城中村治理的新型制度体系。最后，要建构多元治理因素互动互构、嵌套运行的兼容机制，以及治理冲突和风险的有效防控机制。
Q5：拆迁仍是当前改造城中村的主流方式，您认为怎样才能在城中村改造中留住历史与乡愁？
卢福营：“拆迁”可以说是城市化的永恒课题。问题在于如何“拆”？如何“迁”？根据我们近年在城中村的调查，各地城中村的情况千差万别，城中村改造的方式也多有不同，不能搞“一刀切”。也就是说，城中村改造、城中村“拆迁”要因地制宜、因村制宜。所谓的历史和乡愁，主要是指村落的历史和乡愁。有几个原则需要遵循：一是政府有关部门应当像重视城镇建设和城镇文化那样，高度重视村落历史文化的保护与利用。二是城中村改造不应当一拆了之，一些具有历史价值和乡愁标记的标志性建筑和设施、生产和生活用品等，应当妥善保护，以便留住历史和乡愁记忆。三是被拆迁的城中村居民以原地集中安置生活为宜，以便村落文化在城中村居民生活的互动、交流中得以有效延续和传承。Q6：您认为城中村兼容型治理是新时代基层社会治理创新的一种新模式，将推动中国基层社会治理由二元结构向三元结构转变。在这一转变过程中，政府应该承担什么样的职责？
卢福营：现代社会是建构性社会。前面曾提到过，城中村治理方式的转变是一个建构过程。新时代中国基层治理从二元到三元的结构转换，不会自动实现，预计是一个艰难的建设过程和创新工程。在这一转变过程中，党和政府无疑扮演主导者角色，需要承担重要的职责。最为主要地是：第一，推动思想解放，转变基层治理的传统观念和制度文化。在思想上、认识上突破城乡二元社会、二元治理等传统观念，以及城市优先、现代城市治理和传统乡村治理之类固有的制度文化。第二，实现顶层设计，提供制度方案。中央政府应当承担顶层设计的职责，对中国基层治理的结构转变理性地做出制度安排，特别是要建构第三类治理体制机制，为各地的基层治理制度创新和实践提供制度依据。第三，鼓励改革创新，探索基层治理结构转变的有效方式。各地各级政府应当在不违背总体原则的前提下，结合实际积极探索，勇于担当、勇于创新。当然，在基层治理结构转变中，调动人民群众的创新能动性和积极性，也是政府的重要职责。▼