行政竞标制、治理绩效和官员激励——基于国家卫生城市评比的研究
作者简介
刘松瑞：北京大学国家发展研究院博士研究生
研究方向：政治经济学
席天扬：北京大学国家发展研究院助理教授
研究方向：政治经济学
摘要
1 引言
基于上述问题，本文提出国家治理体系中的行政竞标制，并以“国家卫生城市”评比活动（以下简称为“创卫”）为例研究了行政竞标制的规律。“创卫”是当代城市治理中令人瞩目的现象，很多地方更是以“创卫”为抓手改进城市卫生体系，推动城市面貌更新。然而，针对“创卫”背后的政治经济学机制尚未有系统的研究，“创卫”所伴随的社会动员和资源投入，也造成了对其真实效果的争议(2)。本研究试图在治理模式和治理绩效的实证层面上回答：“创卫”对于提升城市环境和卫生治理水平有无作用？为何有些城市积极推动“创卫”，而有些城市未推动“创卫”？城市的具体条件和“创卫”动机之间有何关联？成功“创卫”的主政官员能否获得上级部门对其施政取向和治理能力的首肯，在仕途中更上一层楼？进一步来说，能否从“创卫”的模式中提炼总结出行政竞标模式对于国家治理能力的一般意义？
为了回答上述问题，首先需要在学理上界定什么是行政竞标制。对于中国地方政府的治理模式，已有文献提供了财政联邦制、项目制、晋升锦标赛理论、行政发包制、压力型体制、运动式治理等诸多理论。但这些理论大多假设中央政府对于地方政府采用相同的激励机制和考核标准，没有考虑到各地方“有所为有所不为”，可能基于自身情况灵活地选择政策赛道。与已有理论相比，行政竞标制的特点在于：中央政府对于非主体治理目标不实行“一刀切”，鼓励地方按照自身条件，响应中央政府的倡议发起评比竞争。不同于以惩罚落后为主要手段的一票否决或“压力型体制”，行政竞标制强调正面激励。行政竞标制针对的政策目标往往是国家治理中的短板或痛点，目标是在较短时间内在局部取得某领域治理绩效的突破，并对于达标城市进行表彰，形成示范效应。
我们认为，“创卫”符合行政竞标制的典型特征。首先，国家卫生城市评选由国务院下属的爱国卫生运动委员会制定标准并主导，具有权威性。自1990年至2018年，已经有342个地级市、市辖区和县级市获评“国家卫生城市”称号。其次，参评国家卫生城市主要是地方自主决策。而地方政府一旦决定参与“创卫”并获上级政府支持，往往在短时间内进行全社会动员，把行政资源投入到提高环境质量、改进卫生体系的活动之中。最后，在环境和卫生质量的提升之外，“创卫”也有助于展示主政官员的治理能力，拓展其未来晋升空间。因此，国家卫生城市评比为提高城市治理水平，改进环境和卫生质量提供了正向的政治激励。
本文利用中国城市统计年鉴以及国家卫生城市名单等数据(1)，结合北京大学中国经济研究中心提供的当代中国官员数据库，分析了行政竞标制下的政策选择、官员激励和治理绩效三者间的关系。首先，研究表明行政竞标制为城市环境和卫生等非主体政策目标的推进提供了有效的制度安排。基于城市经济与环境的数据分析发现，“创卫”并未带来当地的工业投资和GDP加速，却持续地降低了污染排放，增加了公共绿化覆盖率，提升了城市环境卫生的质量。其次，行政竞标制为展示官员的治理能力和评估治理绩效提供了多元化的渠道。与此逻辑相应，本文发现经济增速处在全省内中游的城市更有可能“创卫”。最后，行政竞标模式的推行依赖于主政官员的政治激励，其有效性取决于在环境和卫生等领域的绩效能否获得上级政府的认可。本文发现在任期内“创卫”成功的地级市主官（市委书记或市长）在长期职业生涯中的晋升概率比其同侪高出8.8个百分点，揭示政治激励是地方官员积极推动“创卫”的原因之一。上述发现揭示了，“国家卫生城市”荣誉称号的评选活动为经济发展处在不同阶段的地区探索可持续发展的治理模式提供了制度安排，是“不简单以GDP增长论英雄”原则在国家治理中的体现。
行政竞标制是对中国特色国家治理理论文献的拓展与补充。
从对官员激励的影响来说，行政竞标制允许地方政府根据当地实际情况决定是否参评。这种模式不同于中央政府制定统一目标的“行政发包制”和“压力型体制”，而是鼓励差异化治理模式，允许在某些维度具有优势的地区脱颖而出，其逻辑契合组织理论中的“信号和筛选模型”（Signalling and Screening Models）。
从中央和地方关系来说，在行政竞标制下地方政府的努力成功与否，决定权仍在中央。参评城市需要根据考察组的意见对于城市环境和卫生体系不断做出调整，成功创卫的城市面临复审的考核，不合格者有可能被撤销“国家卫生城市”称号。这些举措的目的在于治理能力的提升而非在短期内迅速获取资源。在这个意义上，行政竞标制虽然由地方负责具体执行，其议程仍由中央政府掌握，有利于实现中央的政策目标。
2 行政竞标制的理论逻辑
人类文明的历史长河中，存在着奖掖功绩和旌表先进的悠久传统。法国启蒙主义思想家蒙田写到，“为了尊重和奖励美德，建立一些虚的、无实际实际价值的标志，如桂冠、栎树叶军帽，香桃叶冠，特殊形式的服装，乘车游行、举火炬夜游，公共集会中的贵宾席，赏赐特殊的别名和头衔等，根据各国国情不同，五花八门，至今还在沿用，这确是一桩了不起的发明，并为世界上大多数政府所接受。”从历史传统来看，通过嘉奖先进社会治理水平的做法由来有自，不同的文明形态在此一惯例上可谓殊途同归。
在现代官僚科层体制中，对于荣誉性表彰是否能够为治理绩效的改进提供充分的激励尚无定论。一方面，职业官僚的激励往往来自于晋升潜力，而晋升则取决上级组织部门的评估与考核。另一方面，在当代中国的治理体系中，地方政府主政官员在招商引资和基建投资等领域具有一定的自由裁量权，这些权力带来了潜在的经济利益，造成对于非主体治理目标的忽略。因此，行政竞标制对于治理体系的改进作用依赖于评比所带来的声誉价值——只有当这些价值能够为城市长期治理能力和主政官员晋升潜力带来充分的正面影响，行政竞标制才能为官员提供足够的激励。在实践中，行政竞标制往往被用来推进激励不足的非主体政策目标，由中央政府制定标准和评价规则，鼓励地方政府根据具体情况发挥主观能动性，通过自主竞争提升相关领域的治理绩效。这一治理模式在中国的现实条件下具有多重合理性。
首先，行政竞标制有助于改善非主体治理目标的治理绩效，纠正地方政府注重短期经济效益而忽略长期治理能力的负面影响。地方政府面临着多任务模式，在行政和财政资源的约束下，对于主体目标的强化往往导致对非主体目标的投入不足。一段时间以来，对于财政目标的片面追求导致了生态环境恶化、安全生产事故增多、公共卫生体系脆弱、民生保障不利等等问题。从地方主政官员的激励入手改善治理能力，就需要改变以经济增速为核心的评价体系。行政竞标制为地方主政官员提供了多元化的绩效施展渠道，有助于激励地方政府增加对环境、卫生、教育、文化等领域的投入，避免以牺牲可持续发展为代价促进增长。
其次，行政竞标制有利于地方发挥自主性，选择和本地情况相适宜的治理模式。中国幅员辽阔，各地区的发展水平和资源禀赋差异大，在环境、卫生、教育、文化等领域投入的回报也不同。由于中央和地方之间存在信息不对称，过于严格的“一刀切”和“一票否决”反而可能引发造假和隐害治理绩效，损害治理绩效。行政竞标制允许地方针对自身条件选择在某个领域扩大投入，形成诸如卫生城市、森林城市、生态园林城市、文明城市、宜居城市等不同定位的城市品牌 ，在治理模式上给予地方充分的选择权。
最后，行政竞标制有可能为干部选任提供一种多元化的甄别机制。“晋升锦标赛”模式对官员绩效以经济和财政收入增长为考察依据，而非主体政策涉及到环境、卫生、文化等诸多领域的治理能力，与民众的获得感密切相关。当前，中国经济和社会的发展对于官员治理能力提出了更高要求，粗放的治理模式难以消弭人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡发展之间的矛盾。地方政府在非主体治理目标上的评比竞争，也是在治理能力上练“内功” ；在这一过程中，GDP增速未必在同侪中名列前茅，但城市面貌和软实力却可因此得到改善，而成功主导竞标活动的主政官员则获得充分施展才能、表达施政理念的平台。
3 引言
“创卫”活动的前身是爱国卫生运动。中华人民共和国建立伊始，中央政府就建立了全国爱国卫生运动委员会（全国爱卫会）来领导全国公共卫生及疾病预防工作。新中国的爱国卫生运动经历了三个阶段：第一阶段是1950年至“文革”前，以“清除四害”等为代表的爱国卫生运动开辟了当代中国公共卫生治理的先河。第二阶段是“文革”时期，主要领域包括对城乡居民饮水、厕所、厨房、畜圈等生活卫生和环境治理，并大力发展合作医疗与赤脚医生。
改革开放后，爱国卫生运动进入了第三阶段。随着经济发展不断加速，城市的公共卫生设施严重不足，脏乱差问题日渐凸显，给人们带来的新的环境危害。1988年春季上海市甲型肝炎大流行导致数十万人患病，主要原因是水产品受到污染和居民的卫生健康知识不足，饮食卫生习惯不佳。
1989年3月《国务院关于加强爱国卫生工作的决定》提出“政府组织、地方负责、部门协调、群众动手、科学治理、社会监督”的爱国卫生工作方针。这一规定明确了中央组织协调、地方负责的原则，通过多方协作促进公共卫生环境的改善。同年，国务院启动了由全国爱国卫生运动委员会负责的“国家卫生城市”评比活动。
从评比活动的影响力来看，国家卫生城市称号设立的时间早，影响广泛。自1990年山东省威海市第一个获得“国家卫生城市”称号以来，截止1999年，全国共有34个城市跨入“国家卫生城市”行列。截至2015年，全国共有29个省市区的104个地级市通过评审获此称号。我们对历年来获评“国家卫生城市”称号的地级市分布进行了探究，发现国家卫生城市的授予在人口和经济活动稠密的胡焕庸线以东地区具有一定的地域代表性，城市分布比较均衡，没有明显的区域聚集特征。因此，“创卫”活动对于解释地方政府在卫生和环境领域的治理模式具有一定的普遍意义。
从国家卫生城市的考核内容来看，“创卫”不啻为城市公共卫生环境治理能力的全方位“大考”。爱国卫生运动委员会颁布的考核标准（表1）囊括了市容绿化、环境保护、公共卫生、健康教育等众多领域，既包括城市绿化覆盖率、空气质量优良天数等客观指标，也有群众满意率等主观指标。需要强调的是，“创卫”的考核严格，其议程和评选始终由副国级机构“全国爱国卫生运动委员会”主导。在正式申请后，城市需要经过一年的暗访-技术评估-考核鉴定-公示”流程，之后从动员准备到向全国爱卫会提出考核申请还需若干年的努力。即使“创卫”成功，仍需要面对三年一度的复审和评选专家组的随机暗访，复审不合格者可能被撤销。徐岩等如此描述国家卫生城市暗访的情景：
“对国家创卫检查组的暗访，你听了之后就知道有没有可能作假蒙混过关。国家创卫暗访组来到之后，他会给的士司机钱，包一个星期，你帮我做什么工作呢？你把我带到A市最脏、最乱的地方，如果发现的问题多我还加奖钱给你。那些的士司机高兴得不得了，哪里脏就往哪里带。所以这种方法你是根本无法躲的......如果你不真抓实干，你想欺骗根本没办法。”
近年来，国家卫生城市的评选标准日趋严格。从1999年评选标准的“五个基本条件”到2005年变为“十个基本条件”，评选的指标数量和量化程度也不断增强。中央在2007年开展的对表彰评比运动的集中清理整治后，全国爱卫会也发文要求城市“实事求是，不搞形象工程；着力解决与群众密切相关的问题”。在评比表彰逐渐收紧的大趋势下，保证评选的高标准和权威性是爱卫会的理性选择。
4 行政竞标制的实证命题
从上一节呈现的国家卫生城市评选的制度沿革中不难看出，“创卫”是一个中央议程设置、地方政策选择和最终治理绩效三者间相互作用的动态过程。在这个过程中，地方政府特别是主政者的政治激励是关键因素。我们认为，行政竞标制可以为地方政府参与“创卫”的动机和行为模式提供一个有别于传统理论文献的恰当解释。
首先，就治理模式而言，以往文献重点强调各地区在去中心化体制下的经济竞争。钱颖一等学者提出的“中国特色的财政联邦主义”认为中央政府通过经济权力下放为市场经济提供制度保证。与之相关的标尺竞赛和晋升锦标赛模型均强调地方的增长竞争。“行政发包制”提出以任务下达和指标分解为特征的层层发包模式，其特征为各级为各级政府在财政上的预算包干和以结果为导向的考核。无论是增长竞争还是“行政发包制”，其潜在指向的政策目标均由中央或上级政府锚定，地方政府无法自主选择是否参与竞争。与之相比，行政竞标制的特色在于地方保持自主性，自行决定是否趋近于中央政府倡议的目标。因此，“创卫”可以视为针对特定治理模式增加投入的信号，主动发起“创卫”将比其他同侪更重视提升卫生和环境质量。
表1 国家卫生城市评选标准简介
“项目制”理论提出项目执行中的跨部门、层级的协作模式，在中央政府到地方政府与基层组织间存在“发包-打包-抓包”三种机制。在项目制中地方政府的目标往往在于短期内迅速获取资源（例如专项转移支付或用地指标），而非治理绩效的改进，追求资源的竞争过程往往带来资源错配、损耗甚至寻租等问题。相比之下，“创卫”的过程虽然具有项目制特征，但卫生或环境部门并非能够直接产生显著经济效益的部门。因此，“创卫”的目的并不在于短期的经济收益，而是城市在卫生环境治理能力上的改善。综上所述，我们提出关于“创卫”对治理绩效影响的假说一。
假说一：在行政竞标制下，成功“创卫”的城市在公共卫生和环境等维度的治理绩效得到显著的提升。
其次，就政策选择而言，行政竞标制理论能够较好地解释地方政府对于政策目标的自主选择。包括“压力型体制”理论，“目标责任制”和“运动式治理”在内的已有文献均强调科层制下执政目标和自上而下的压力传导。其中，压力型体制描述了基层政府官员面对指标任务如何打破常规部门界限，集中力量完成治理目标。与此形成对照的是，在“创卫”过程中是否参评的主动权在地方政府。这种主动而为的治理模式并非针对业已确立的目标努力提高业绩，而是通过评比对已经取得的带有自主性和创新性的治理绩效的一种信号表达，而中央政府授予的荣誉称号则提供了一种绩效合法性背书。
从逻辑上来说，行政竞标制和压力型体制对于官员激励的作用并不矛盾。本文第3节的分析显示，“创卫”活动的历时长、难度高、标准严，难以短期内毕其功于一役。在这种情况下，为何官员仍有动机积极地寻求“创卫”作为凸显其治理绩效的“赛道”和突破口？一个合理的解释是，地方主政官员主动寻求竞标的激励亦有可能来自于晋升难度所导致的压力。在以经济增长为基本维度的锦标赛模式下，经济增速处于前列地区所在官员具有较大晋升空间，所处压力较小。而经济增速排名靠后地区的官员由于落后较多，亦无明确的竞争动机。相对比之下，经济增速处在中游地带的主政官员尚有晋升机会，但亟需新的政绩证明自身能力，因而也更有可能发起“创卫”竞标。从这个意义上，可以说竞标是主动寻求的压力。我们由此得到反映主政官员“创卫”动机的假说二。
假说二：在行政竞标制下，经济增速处在中游地区的主政官员面临更大竞争压力，更有可能发起“创卫”活动。
最后，从干部选任的激励角度而言，以“晋升锦标赛”为代表的传统理论文献强调经济指标在官员考核与晋升中的主导地位，在计划生育等领域的“一票否决”机制也会影响官员的升迁。然而，对于非主体政策领域是否存在类似晋升锦标赛的竞争激励模式尚无定论，且有研究发现污染减排的成效对于官员晋升概率并无影响。要使得地方政府主政官员在非主体政策领域有所作为，上级政府和组织部门在干部选任实践中需要有一定倾向性，使努力提供公共品和注重环境、卫生领域的干部得到更多的晋升机会。行政竞标制则为甄别、提拔此类干部提供了一个有效的机制。因此，我们判断在行政竞标制下，成功主导城市获得荣誉称号的主政官员将获得更多的晋升机会。
假说三：在行政竞标制下，主导城市“创卫”成功的官员在长期政治生涯中具有更高的晋升概率.。
5 检验假说一：
“创卫”对地方治理绩效的影响
假说一认为，创卫有助于城市的公共卫生和环境领域治理能力的相应提升。本节的分析将表明，“创卫”使得城市环境质量和卫生状况得到较大改善。在开展国家卫生城市活动创建的第一个十年期间（1989—1999），全国32个大中城市共投入377多亿元用于城市基础设施建设，新建和改建城市垃圾无害化处理场103个、生活污水处理厂50个、水冲式公厕6025座、道路8060条，新增绿化面积16875公顷。
为了系统检验假说一，我们利用2001—2015年，来源于《中国城市统计年鉴》与《中国城市建设统计年鉴》的城市数据 ，采用双向固定效应的多元线性回归计量模型估计了创建国家卫生城市对环境与经济的影响。模型采用最小二乘法进行估计，以“成功创卫二年之前”为基准期，城市创卫前后年份系数反映了创建卫生城市前后数年与基准期的差异，我们可以由此通过这一计量模型，研究“创卫”在不同时间对城市的影响。
表2 创卫前后环境与经济指标变化(2001—2015)
注：（1）同时，由于不同城市之间的禀赋可能不同，受到政策性因素的影响也可能不同。为了减少此类因素的影响，使得卫生城市与非卫生城市更具有可比性，我们也采用了倾向得分匹配的方法，采用最近邻匹配法，为每一个城市匹配了一个在经济规模（GDP总量）与人口规模上最为接近的城市，得到的结果与未经匹配的结果相近，限于篇幅原因并未在文中汇报。（2）标准误聚类到城市层面。聚类稳健标准误是为了处理组内存在自相关问题时使用的的标准误。关于聚类稳健标准误的定义，详见：https://www.statisticshowto.com/clustered-standard-errors/。（3）其他控制变量包括真实GDP总量的对数和人口对数。***p<0.01,**p<0.05,*p<0.1。
其中，Yit为城市环境和经济指标，包括城区绿地面积、二氧化硫排放量、工业废水排放量等三项环境指标以及GDP增速、固定资产投资和实际利用外资等三项经济指标。Xγ,it=1是代表城市创建卫生城市的关键变量，分别标志着城市i是卫生城市且t年是该城市“创卫”后的第γ年，γ=2代表着创卫的2年及以后的长期时段；Xit代表城市层面的控制变量，主要包括GDP总量的对数和人口的对数。控制GDP水平和城市规模对于城市生态环境和经济增长模式的影响。同时，考虑到环境和增长模式还受到一系列难以直接观测的因素影响，比如某些资源型城市污染型工业的占比可能更高，同时经济增速可能会受到经济周期等多种因素的影响。为了缓解此类因素对于估计的影响，我们在计量中使用了固定效应模型，分别控制了δi 和ηt，代表每一个城市和每一年份的固定效应。为了验证固定效应模型的适用性，我们实施了豪斯曼检(Hausman Test）以确认应选用随机效应模型还是固定效应模型。当豪斯曼检验以较高的统计显著性拒绝零假设，即说明随机效应模型的估计并不一致，应当选用固定效应模型。以对绿地面积的影响为例，豪斯曼检验的卡方统计量（chi2）为127.38,p值为0.000，拒绝了随机效应模型，因此这里采用固定效应模型是合适的。
表2中授予对应“创卫”前后各年的哑变量系数，其含义为该城市与其他非“创卫”城市在授予国家卫生城市前后相对于基准期（Benchmark)的差异。我们发现，“创卫”对改善城市环境产生了积极作用。表2中的三项城市环境指标，城区绿地面积、工业二氧化硫和废水排放量，在正式获得国家卫生城市称号前两年期间逐年改善。这段时间正是城市开展“创卫”运动的高峰期，这三项环境指标都是“创卫”的基本考核项目。相比同期的全国平均水平，城区绿地在“创卫”期间增长了16.1%，工业二氧化硫排放量和废水排放量逐年下降，累积到授予卫生城市当年分别下降了13.6%和12.4%。尽管城市在“创卫”成功后，环境改善的增速相对于其他城市有所减缓，但相对于其他城市仍然保持了显著的环境质量优势。
图1展示了根据2001—2015年间333个城市样本分析所得的回归系数的估计值（以“创卫”前第三年以及之前时段为基准组）以及95%的置信区间。这反映了“创卫”城市在获得卫生城市称号的前后两年中的三项城市环境指标和三项经济发展指标的变化。其中，横轴是距离创建卫生城市成功的年数，纵轴是各项指标的系数及其置信区间，参照点是距离获得卫生城市称号三年及之前。
从图1还可以看出，“创卫”在一定程度上延缓了地方的投资增速。成功“创卫”前，城市的GDP和投资增速没有明显变化，而“创卫”后则呈现一定的下降趋势。GDP年增长率在创卫两年后平均放缓0.9个百分点，固定资产和利用外资降低了10.8%和33.7%这种动态趋势表明，“创卫”期间并没有牺牲经济发展（因为“创卫”的投入就是在成功“创卫”之前的两年），但却赋予了城市调整增速型发展模式的机会，更加注重环境质量，减少对于投资的依赖。上述发现表明，行政竞标制有助于推动地方根据实际情况选择差异化的治理模式。
6检验假说二：
“创卫”的政策选择与竞争压力
根据假说二，我们预期在行政竞标制下，经济增速处在中游的地区主政官员面临更大竞争压力，更有可能发起“创卫”。由于评选卫生城市标准高、周期长、难度大，并非所有城市均会把“创卫”作为首选的治理突破口。主政官员决定“创卫”后，往往又会全力以赴，使得创建卫生城市运动成为为“行政竞标制”的典型案例。
为了研究城市发展状况和实施“创卫”的政策选择之间的规律，我们使用了北京大学中国经济研究中心“CCER官员数据库”，对1994—2015年间333个地级市（地区、盟、自治州）展开了分析。我们将GDP增长率省内排序等分为10份，展示每一组成功创卫的城市数量，并用高斯核函数（Gaussian Kernel）对该分布曲线进行拟合。图2表明创建卫生城市数量最多的一组不是GDP增长率最高的百分之十，而是处于省内排名40%～30%的中上游城市———该组有卫生城市有23个之多。从分布拟合曲线可以更清晰地看出，卫生城市分布呈单峰形，其最高点也出现前百分之40左右。这说明增长率排名处在全省中游附近的城市的“创卫”可能性最高。这与本文提出的假说二相吻合：官员在经济增长的竞争并非绝对领先但仍为完全丧失竞争优势时，可能会选择其他非主体政策目标作为凸显治理绩效的渠道。
为了更加严谨地检验假说二，表3使用计量模型估计了城市的GDP增长率省内排名与地方政府成功“创卫”哑变量之间的倒U型关系。我们首先计算了每个城市的GDP增长率在省内的排名（Rank），并对省内排名按如下方式进行了标准化：标准化排名=1-（省内排名/省内地级市数量）
表3 经济增速排名和“创卫”的倒U型关系（1994—2015)
注：（1）将样本限制至2001—2015年结果仍然稳健，限于篇幅原因未在正文中列出。（2)1～4列拐点的值分别为0.63,0.7,0.56,0.60。（3）标准误聚类到城市层面。其他控制变量包括真实GDP总量对数和人口对数。***p<0.01,**p<0.05,*p<0.1。
GDP增速越大，标准化GDP增速的省内排名越高，这一标准化的度量在0.5附近即可认定为经济增速中游。由于因变量是二值变量，我们同时使用了Logit模型（1～2列）与线性概率模型进行估计（3～4列）。Hausman检验的结果chi2为95.6,p值为0.000，支持固定效应模型而拒绝随机效应模型。计量估计的结果表明，无论是控制省级固定效应（1、3列），还是控制城市固定效应（2、4列），GDP增速的省内排名与成功创建国家卫生城市之间均呈现倒U型关系，且倒U型关系的拐点的值在0.5附近，说明经济增速在省内中游的城市更可能“创卫”。
上述发现表明，行政竞标模式为地方官员提供了一种多元化的施政取向和治理能力的信号表达渠道。在以经济增长为主体的激励模式下，官员努力引领当地经济发展，提升城市增长排名。然而经济发展受制于资源禀赋、区位或政策惠利等原因，地区先天条件不足的主政官员的激励就可能会受到影响。在行政竞标制下，官员则可以通过“创卫”展示自己的治理能力。
7 检验假说三：
“创卫”与官员晋升
根据假说三，我们可以预期，在行政竞标制下，引领“创卫”成功的官员在其后的政治生涯中具有更高的晋升概率。为了检验该假说，我们以1994—2015年期间任职的333个地级市的市长和市委书记的任期为观测单位。估计“创卫”对于主政官员（市长和市委书记）在任期结束后的晋升概率的影响。实证分析同时包含了市长和市委书记的观测值，是因为创建国家卫生城市是一项综合任务，往往需要市委书记和市长同时领导进行，并且卫生城市称号对书记和市长都是任内的重要成绩。由于被解释变量为0/1变量，因此实证研究采用了Logit模型，Probit模型与线性概率模型（OLS）等多种模型进行估计，均得到了一致结果。晋升定义为官员在任期结束后调任其他行政级别高于地级市的职位，或者从市长改任地级市市委书记。在此定义下，任期结束后的平均晋升概率为41.5%。回归的核心解释变量是官员是否在任期内“创卫”，同时也控制了官员任期内城市平均的GDP增速。为了解决数据左右截断的问题，在回归中剔除了2015年仍未结束任期和1994年前开始任期的观测值。
表4 创建国家卫生城市与地方主官晋升的关系（1994—2015)
注：（1）同表3。（2）标准误聚类到城市层面；其他控制变量还包括：官员年龄，年龄平方项，教育水平，上任初城市GDP，人口对数，以及是否为省会或副省级城市，限于篇幅原因未在表中展示。（3)***p<0.01,**p<0.05,*p<0.1。
表4展示了回归结果。第1列使用Logit模型估计，发现成功创建卫生城市与主官的任期晋升概率显著相关。为了方便解释系数的经济意义，我们列出了核心变量“是否成功创建卫生城市”的边际效应。结果表明，成功创建卫生城市的官员，其长期晋升概率相对于未“创卫”的市主官有8.8个百分点的提升。考虑样本中市级主官在1994—2015年间的平均晋升几率是41.5%，创卫成功对提升晋升概率有较大帮助。与锦标赛模型的逻辑一致，GDP增长率也与晋升概率显著相关。表4的第2列采用了Probit模型进行估计，第3列采用了线性概率模型（OLS）进行估计，结论仍然稳健，且系数变化很小。根据估计结果，在省内GDP增速排名从最后一名提升到第一名所对应的晋升概率的增加为9个百分点。从回归系数来看，经济增长与“创卫”对于官员晋升的贡献率大致相当。
8 结论
本文提出当代公共治理中的行政竞标模式，并以地方政府“创卫”为具体案例，研究了该模式下的治理绩效、政策选择和官员激励三者之间相互作用。通过对于“创卫”制度背景的考察和基于城市治理数据的分析，本文发现“创卫”显著改善了城市环境卫生的质量，但并未提升投资和GDP增速；经济增速处在全省内中游的主政官员更有可能领导城市创建国家卫生城市；成功获评国家卫生城市的主政官员在职业生涯中的长期晋升概率比其同侪提高了8.8个百分点，显示出主政官员的政治激励是导致“创卫”的重要因素之一。
相对于增长考核等针对主体目标的治理机制，行政竞标制的特点在于中央政府对其所倡议的治理目标并不实施“一刀切”，而是设定议程，制定标准，对于绩优者进行表彰，以褒奖代替命令，推进改善公共治理绩效的总体目标。这一模式对于现代化国家治理体系的意义在于鼓励地方从实际情况出发选择治理模式，同时也为干部选拔提供了一种多元化的政绩和能力表达渠道。就组织理论的逻辑而言，行政竞标制的核心是在多任务的委托代理（Multitasking Principal-agent）场景下，允许代理人灵活政策渠道或目标，实现对于代理人能力的信号发送（Signalling）或筛选（Screening）功能 。在此基础上，本文的创新则在于界定行政竞标制的政策范围并将其应用于国家卫生城市评比的具体场景，得到可以验证的命题，并使用城市治理数据系统检验了这些命题。
行政竞标制的研究范式不仅有助于解释“创卫”在当代公共治理中的作用，同时也为研究其他非主体目标的治理机制提供了思路。本文所提出的理论范式和分析方法，可以用来分析由中央政府部门支持的其他评选活动，例如中央精神文明建设指导委员会领导的“全国文明城市”评比、国家林业局及全国绿化委员会组织的“国家森林城市”评比、住房和城乡建设部组织的“国家园林城市”评比、全国双拥工作领导小组、民政部、总政治部评比命名的“全国双拥模范城”称号、以及“世界遗产”申请等活动对于国家治理能力的意义。
应当看到，在实践中推动行政竞标制并非易事。上级政府需要严格考核任务的完成情况，否则治理成效容易流于表面。此外，行政竞标制面临的重要挑战来自于治理模式的转变与官员激励是否相容。在经济增长仍为主要矛盾的地区，行政竞标提供的表彰激励可能不足。因此，不断优化地方主政官员的评价体系，从强调以经济增长为核心转向注重环境和卫生等维度的平衡发展，并在选拔机制中加以体现，是完善新时代国家治理机制的题中应有之义。
文章来源 /《公共管理学报》2020年第4期
本期编辑 / 毕十三
校审：蔡龚涛、王文婕、李玲、张璐璐、宇升
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