张海清 廖幸谬：领导挂点调研何以推动政策创新与扩散？ | 对话佳作059期

编者按

2021年2月我国宣告了脱贫攻坚战的全面胜利。在8年的贫困治理中，一系列具有中国特色的体制发挥了重要作用。领导挂点调研，向上学习制度创新，这一可以逐步取得成效并能够降低改革风险的“调适型动员模式”切实推动了部分地区的扶贫开发。“挂点-调研”与“政策试验”有怎样的关系，其制度扩散的过程是怎样的，能在何种程度上产生效果？中山大学政治学系副教授张海清与特聘副研究员廖幸谬发表于《中国行政管理》2020年第11期的文章《领导挂点调研与政策扩散：中国改革过程的风险调控》（点击阅读论文）根据广西扶贫开发的案例，系统深入地分析了“挂点-调研”的运作机理。本期对话佳作邀请到了张海清老师与廖幸谬老师就相关问题做进一步讨论，以飨读者。

嘉宾介绍

张海清，中山大学政治与公共事务管理学院政治学系副教授、法学博士，发表学术论文近二十篇，当前主要研究兴趣为：政治文化与政制改革、国家建设与基层治理、比较文明与国际政治。

廖幸谬，中山大学政治与公共事务管理学院政治学系特聘副研究员，科研博士后。分别于中山大学，中国人民大学，清华大学获得理学学士，政治学硕士和博士学位，主要研究兴趣为当代中国政治，基层治理。已在China Journal、Journal of Contemporary China、Modern China、《浙江社会科学》 等SSCI/CSSCI期刊发表学术论文14篇，出版专著一本。

访谈实录

Q1：您能否为我们简要介绍一下本文的主要研究内容与结论？

张海清、廖幸谬：谢谢尊号对拙作的关注。作为一项初步研究的体现，本文尚有不少不足，譬如在研究个案的新颖性、对其深度与广度上的挖掘，以及与学界在政策扩散研究专题上进一步对话与讨论，都还有不少提升空间。

本文试图论证：在中国国家治理制度创新与政策扩散过程中，各级领导的挂点调研，是可渐进取得成效并降低改革风险的一种重要机制。除了比较政治与政府体制视野下的考察，在经验研究方面，本文基于广西扶贫开发的案例研究发现，中央、省、市县的领导人，通过集体调研的方式，设立自己的扶贫联系点，各级干部在挂点调研过程中，逐步去学习上级领导人在联系点的制度创新,形成一套既可以推进改革与发展，但又不会危及个人政治生涯或形成其他重大风险的创新机制，它体现了中国渐进改革过程中制度与政策之间的互动机制，可用“调适型动员模式”来诠释。

Q2：文中多次提到的“挂点”与“调研”在政治实践中非常常见，但学术界却甚少赋予其政治意涵，您是如何关注到这一议题并确定其意涵的？

张海清、廖幸谬：正如各类改革试点现象，领导挂点与调研事例在当代中国十分普遍，可以说正是“摸着石头过河”与“顶层设计”在我国政治行政实践中的突出体现。领导在我国政治行政与社会生活中的突出作用不言而喻，领导科学甚至一度成为行政管理学科分支中的显学。如果说，试点现象和政策扩散已逐渐为海内外学界所关注，产生了一些中英文学术论文、硕博学位论文，而在实践中普遍推行的领导挂点与调研现象在学界还几乎没有受到认真关注。而海外学者，如洪源远的“引导创变”理论、蔡文轩关于调研政治的研究、韩博天的“政策试验”机制在这方面可以说做出了一些探索性研究，对本文的研究与写作有重要启发。

Q3：您认为挂点地的选择一般基于怎样的考量？挂点地本身具有的某些特性是否也影响制度创新的效果？

张海清、廖幸谬：挂点—调研现象，在近年来的蓬勃兴起的扶贫开发事业中愈发突出。关于挂点地的选择，通常同领导干部的工作关系或对象相关，如扶贫联络点，对口帮扶工作站，等等。挂点地本身的特性可能会体现出某种“山穷水尽疑无路”的特点，通过领导挂点-调研的制度创新，产生出“柳暗花明又一村”的政策扩散效应。当然，这当中可能离不开相关干部群众的智慧或学者的参与，更离不开国家政策的普遍推进。

Q4：扶贫开发作为国家推进全面小康一项重要政策具备其特殊性，您认为对于其他领域的政策，“挂点-调研”是否能发挥同样的作用？扶贫领域的“挂点-调研”效应与其它领域可能有哪些区别？

张海清、廖幸谬：近年来扶贫开发尤其是“精准扶贫”这一强劲的政策东风，无疑对领导挂点-调研在扶贫事业中发挥出积极作用，尤其是最高领导在推动精准扶贫国策过程中发挥了无与伦比的重要作用。至于其他领域，尽管其政策力度没有那么大，政策扩散效应自然也没有那么明显。但诸如文明城市、文创中心等等诸多的示范点，似乎也有不少成功事例或亮点，它在相当程度上体现了中国举国体制下具有推动“顶层设计”的强大执行力，体现了颇有中国特色社会主义的制度优势。如果说区别，似乎主要体现在政策普遍性与推行力度产生的不同作用。

Q5：您曾从历史制度主义视角分析制度何以型塑公共政策，那么您认为领导挂点调研这一现象背后反映的制度与政策的内在逻辑是什么？

张海清：领导挂点-调研现象背后，体现了中国传统政治文化延续下的党政体制，以及中央集权的政治学原理（参见陈明明《中国政府原理的集权之维：历史与现代化》，载《公共管理与政策评论》2021年第1期）在政治行政实践中无处不在的根本特征。另一方面，正如谢淑丽(Susan Shirk)在《中国改革的政治逻辑》一书中指出，在转型与改革时代，中国的制度刚性不如苏联那么强，尤其是地方政府推动的改革试验会促进中央政府决策的调整。因而，在基本政制不变的情况下，通过经济社会领域各种改革的政策去促使制度创新与变革，包括行政体制改革，人大制度等方面的改革，成为改革开放以来中国不断发展的重要经验。

当代中国改革的实践表明：政策的制定和实施的每一环节都与中央政府关系密切，中国共产党对治理国家发挥了最为重要的协调乃至创新作用。有学者将这四十年来的政策改革模式称为“引导创变”模式，尤其关注中央制定政策对地方解放思想和执行政策的引导作用，地方在实际行动中的自主创新能力，基层执行者的因时因地制宜。（洪源远：《中国如何跳出贫困陷阱》，香港：中文大学出版社，2018年）

Q6：领导挂点为扶贫地带来大量显性与隐性的制度或非制度性资源，您认为由此催生的创新是否以及在多大程度上具有可复制性？

张海清：这个问题似乎同中国模式是否具有复制性相似，其实西方民主制度也不完全具有可复制性。正如亨廷顿所说，制度的适应性与连贯性是政治发展的重要前提。因此，在其他领域具有怎样的复制性与推广性，还应具体问题具体分析。不过，领导挂点-调研作为我国领导干部深入基层社会，也是践行群众路线的有效方式，可期在诸多领域发挥其优势。

Q7：您认为“调试型动员模式”在发挥积极作用的同时，是否存在注意力分配、限制下级政府再创新、“马太效应”等局限性，未来又存在何种可能的化解路径？

廖幸谬：关键是体制本身不应该是封闭性的，下级政府不应只是唯上级论，更不能沦为形式主义，而应该让广大人民群众参与进来。

如文中所述，这种“挂点—调研”的方式，可能有几个局限：首先，它过于强调资源集中在少数领导挂点的地区，而出现了资源分配不均的情形。其二，它过于强调一种样板性与目的性。中央与地方将资源集中投入到这些挂点，是为了让领导挂点的地区成为示范点，以符合一种政治正确的期待。最后，上级领导推动的制度，下级领导不一定有足够的威望与权力来推进。国家领导人在地方创立的制度，在县市一级的领导人，不一定能全部推进。

这种制度与政策的互动机制是我国政治行政体制的特殊产物，正所谓“成也萧何败也萧何”，它的优势中自然也隐含着劣势或缺失，这尤其是体现在缺乏基层自治与社会治理的自主性，令地方制度的创新性不容易形成自主性与持续性。

Q8：调研是发现风险、解决风险、鼓励创新的有效途径，但部分地方性或局部的改革也会出现“挂点-调研”失灵下的政策盆景问题，您如何看待这一现象？

张海清、廖幸谬：这个问题的实质涉及到我们的政治与政府体制究竟能产生多少诸如焦裕禄、杨善洲、谷文昌那样的地方领导精英。如前所述，由于我们的体制还不是充分的开放，广大人民群众尚不能都积极有效地参与其中，领导挂点-调研过程中也难免会产生一些东施效颦般的“政策盆景”现象。形式主义的盛行确实是我国政府体制中难以消除的痼疾，可谓政治行政改革面临的主要难题之一。

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编辑：张珺

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