一线行政人员身份建构的策略及其作用机理——基于工作现场的会话分析

编者按

伴随着经济社会水平发展，政府在公共决策的过程中越来越重视公民对公共服务质量的评价，公民对公共服务的满意度成为改善和监督公共服务提供的重要手段。在“决策—评价”的行政互动与合作模式越来越需要完善的今天，作为互动主体之一——“一线行政人员”的工作过程、组织环境和行为方式的深入研究越来越成为必要。董伟玮学者通过对一线行政工作人员与人民群众在工作现场的会话进行分析，利用语言学分支下的语料分析方法，发现了一线行政人员的身份建构的偏好，基于此进而探索一线行政工作人员的工作特征。文章视角独特，方法新颖，观点明确，为“街头官僚”研究方向提供了新的思考点。

作者简介

 董伟玮（1988-），男，毕业于吉林大学，博士，吉林大学行政学院副教授，研究方向：街头官僚、行政伦理、公共行政理论与方法。

摘要

行政互动中的身份建构是街头官僚理论的经典议题，是理解一线行政人员的工作过程、组织环境和行为方式的重要途径。然而经典文献缺少对一线行政人员身份建构的全面描摹和深度理解，忽视了它在控制和支配当事人方面的影响。本研究对总时长超过800分钟的工作谈话录音进行了会话分析，研究发现：一线行政人员的身份建构包含对自我身份的强化建构和对当事人身份的弱化建构这样一个双向建构过程，前者主要采用命令发布策略、组织区隔策略和术语使用策略，后者主要采用目的要挟策略、裁量重置策略和程序改造策略。双向建构过程以及相应身份建构策略通过影响互动主体的权力和地位处境，将身份的建构性要素引向原有的结构性框架，进而实现身份优势的再巩固。在实践中应该通过保障当事人法定权利来平衡一线行政人员身份的结构性优势，提升互动的平等性和友好度。

关键词：一线行政人员；街头官僚理论；身份建构；会话分析

1 文献回顾与问题提出

在街头官僚研究的经典文献中，一线行政人员会将互动对象的身份转化为组织工作流程中的“当事人”，这个过程被视为对当事人身份进行社会建构。然而经典文献只是将身份建构视作一线行政人员工作状况的一部分，忽视了它在控制和支配当事人方面所具有的功效。在平等已经成为当代行政互动规范性要求的情况下，身份建构却意在结构性不平等的维系与再生产。控制不再是赤裸裸的，它往往转化为隐蔽的支配，而且藏匿于不平等身份的建构过程之中。实际上，经典文献缺少对一线行政人员身份建构的全面描摹：对一线行政人员身份自我建构的关注不足，对一线行政人员建构当事人身份也停留在将当事人进行分类的表层理解，对一线行政人员身份建构的具体策略缺少系统的归纳与识别并且未能揭示其实际影响。一线行政人员对当事人身份进行建构与对其身份进行自我建构在互动情境中是一体两面的过程，这个过程既反映出行政互动主体的身份存在结构性不平等，又体现出互动双方身份的消长变化，在微观层面上反映出宏观的社会权力结构和国家治理运行机制。

国家采取了一系列措施来平衡一线行政人员身份的结构性优势，以提升行政互动的平等性和友好度。在一站式服务已成标配的情况下，官民身份差距似乎不再壁垒森严。政务大厅不同于传统“高墙大院石狮子”的机关大院那样令人生畏，森严的警卫也转变为社会化的安保人员。这种变化的结果是行政机关以空间开放化、权力扁平化和地位平等化的模式提供公共服务。除了可见的硬件变化，国家在软件建设方面也进行了两个层面的努力：一是在法律法规层面，对当事人法定权利的保护是具有基础性价值的安排；二是在组织内部流程和机制方面，一站式服务、首问负责制、办件评价、规范服务用语等都是值得肯定的举措。

然而，身份建构极有可能抵消上述措施的作用。一线行政人员的支配虽然没有完全以专断的方式存在，行政互动却表明身份在理想状态下的应然平等停留在纸面上，日常生活中的实然不平等渗透在行动中，这就为支配预留了空间。所以，街头官僚理论在研究不平等问题时有三种不同视角，它们大抵上呈现一种前后相继的关系：从政策实施结果角度关注分配的后果、从政策实施情境角度关注支配性社会价值和规范的再生产、从政策实施互动角度关注互动的象征性后果及其对身份的影响，这说明不平等并非只是结果性和结构性的，也是情境性和互动性的。这样一来，支配越来越少地表现为人对人在政策实施和服务结果方面的专断性干涉，更多是通过语言对身份关系进行有利于一线行政人员的调整。

在语言学转向的哲学思潮影响下，“身份”的概念已经从认知和经验的“个体”领域转向了话语等意义生产符号系统的“公共”领域。身份与其说是反映在互动谈话中的，倒不如说是通过互动谈话持续建构的。这意味着对身份的理解至少存在两种基本观点：一是将身份理解为私人的、结构化的和既定的，二是把身份视为一种由他人诠释的公共现象、表现和社会建构。前者被称为本质主义身份观，后者则被称为建构主义身份观。本质主义身份观侧重于揭示互动主体的初始定位，它由社会结构所赋予，这意味着身份可以定位在社会结构中的特定位置。建构主义身份观侧重于互动过程带来的影响，它由互动主体进行再生产，这意味着身份在互动中动态生成且有所损益。

在行政实践中，承认行政互动主体身份的结构性不平等属于本质主义身份观，而关注这种身份在情境中的维护、变革和再生产则是建构主义身份观的主张。在日常生活中，行政互动最主要的媒介是语言，一线行政人员身份除了直接反映在互动谈话之中，还会被一系列具体的语言现象所改变。也就是说，身份建构策略除了可以基于利益博弈的框架进行分析以外，语言行为即身份行为的社会语言学判断为研究身份建构提供了新的分析视角和经验材料。

基于建构主义身份观，国外的街头官僚研究已经进行初步尝试，它们涵盖三项重要研究主题。一是揭示一线行政人员身份建构的组织功能。Juhila曾探讨行政互动主体的身份如何在语言细节中得到反映以及双方如何通过语言实现各自目的，重点围绕一线行政人员如何建构“好当事人”与“坏当事人”的策略进行分析。好与坏的评价标准由一线行政人员掌控，这既是一线行政人员结构性身份优势的体现，又是其身份建构再生产的成果——由谁来界定问题并评价对错，谁就在互动中居于主导地位。二是描述一线行政人员身份建构对当事人的影响。Oleson以丹麦的就业政策执行为例，指出公共就业部门和失业保险部门中当事人身份都经过了一线行政人员的建构，因而当事人被动地在公民、用户和顾客等身份之间进行转换。三是分析一线行政人员身份建构的特定手段。Morriss认为一线行政人员的身份认同是一个共享过程，互动中的任何举止都能成为身份建构的手段，包括笑声和幽默。

同时，由于互动视角蕴含着主体间交互影响的可能性和现实性，当事人对抗一线行政人员控制的资源和策略也受到了关注。除了借助特定的经济社会地位和关系这种非制度化资源，当事人在互动过程中可以利用既有制度安排，包括消耗时间以造成一线行政人员更大的工作压力，援引权利救济制度和程序、社会舆论公认的价值等限制一线行政人员的权力，或者借助当事人满意度对一线行政人员考核的影响不时以投诉相威胁。当顺从与合作的常规举措无法实现目的时，当事人还可以使用“闹大”的法宝反制一线行政人员。然而即便当事人确有反制的资源和策略，行政过程却仍旧难以实现平等互动。因为一旦当事人激烈对抗一线行政人员，其背后的行政体系和国家机器会随之运转起来，力求将行政互动主体的身份定格在原有秩序框架中。实际的干涉和潜在的支配共同存在于行政互动之中，这正是结构与建构并存的体现。

上述研究的贡献在于将建构主义身份观引入街头官僚研究，突破了单纯将一线行政人员置于行政组织结构以内的本质主义身份观，在互动维度上展现出一线行政人员身份建构的过程及其行动结果。相关研究初步表明，行政互动参与者身份的不对等兼具结构性和建构性的双重维度。然而，既有研究虽然已经着手在互动场景中描述、分析和解释一线行政人员的身份建构过程，但仍然缺少对身份建构策略的系统归纳，身份的结构维度与建构维度之间的关联未能在实践中打通，相关策略如何作用于原有身份结构的机理也语焉不详，尚未形成关于一线行政人员身份建构的框架化理论解释，缺少将一线行政人员身份建构升华到宏观背景中的整体性视野，国内学界则缺少对当代中国语境下一线行政人员身份建构实践的考察。

为了克服既有研究的局限，夯实理解一线行政人员身份建构的经验基础、增加理论深度，本文试图进行一些新探索。研究问题包括：一线行政人员在日常工作中通过何种策略进行身份建构？这些策略对行政互动造成了何种影响，造成如此影响的机理是什么？

2 方法、数据与预设

2.1 研究方法

为解答研究问题，本文主要采用会话分析的研究方法，并以“对支配性话语的巩固、知识的传播和机构性生活的组织保有普遍兴趣”的批判话语分析作为补充。

会话在本质上也是一种行动，是日常社会互动最重要的载体和形式。它可以独立于谈话的目的展现出某种形式的社会性，是人们社会化并且发展和巩固同他人关系的方式。会话分析的基本目的是描述潜藏在互动主体彼此可理解的言谈背后的社会组织过程的结构和规则；会话分析的核心理念在于相信这些结构和规则依靠的是直接观察那些能被影音形式记录的自然发生的言谈细节。本文借助会话分析在语料转写过程中的细节捕捉能力，通过对言谈现象所负载的意义进行诠释，将互动的微观过程进行深描。会话在这里主要蕴含着非正式谈话的意味，以区别于人为设计的谈话特别是出于研究目的设计的访谈。会话分析为研究提供可重复结果的社会行动已经发展出了严格的、系统的步骤，它并非直接进行内容阐释，而是先发现特殊的言谈形式（如重叠、沉默、强调等）然后针对这些形式所覆盖的话语进行内容解读。

批判话语分析强调人际互动反映了既存的宏观社会实在，理解话语透过符号体系获得更广阔的视野，福柯指出，“话语虽由符号组成，但话语所做的要比这些符号来得更多。正是这个更多使得我们不能把话语归结为语言和言语，而我们正是要揭示和描述这个更多。”尽管福柯并没有将研究语言现象作为其话语理论的重要方面，但他所强调的话语的表述性、建构性和权力观却深刻影响了批判话语分析，他给批判话语分析最大的支撑就在于提供了从与社会结构之间的关系出发研究语言这一分析视角。推而知之，任何对组织层面互动的分析都始于组织嵌入社会结构之中这一预设，身份因此成为既有社会结构在行动者身上的体现，并不断进行再生产。

会话分析所注重的互动过程描述（特别是通过语料转写实现的细节捕捉）为批判话语分析提供了更为广泛和深入的研究材料，批判话语分析对语言和社会关系（特别是权力关系）的关注能够有力补充会话分析的研究设计。通过这种互补，本质主义和建构主义两种身份观在机构情境中实现了融合，这也为我们理解一线行政人员的身份建构策略提供了更为全面的视角。

2.2 数据来源

本文的数据来自笔者收集的语料，是某省会城市区级政务大厅中在窗口工作的一线行政人员与当事人之间围绕行政事务进行的机构性谈话。之所以选择窗口空间作为研究场域理由有二：第一，窗口空间的一线行政人员是街头官僚理论的典型对象，他们在相关研究成果中的关注度非常高。第二，考虑到研究可行性，窗口空间较之街头空间具有更加确定的机构空间，为整体观察和描述一线行政人员行动提供了便利条件。实际上，政务大厅的设置已经非常普遍，它们的基本流程和结构具有高度同质性，成为政务服务的标配：多个部门集成在同一办公空间，通过叫号取号制度排队，在窗口提交材料办理业务。因此，语料的典型性较高，可以作为标本而非样本来使用。互动谈话几乎未受到笔者的干扰，录音的收集工作跨越两周，并实现周一至周五工作日全覆盖。现场有效工作录音的总时长超过800分钟，基于研究必要性和相关性，笔者借助Transana软件对录音中包含的机构性谈话进行了转写，采用杰弗森的语料转写符号体系进行处理。

由于会话分析所需的语料尽可能还原了互动谈话的语气、语调和其他语言现象，同时还允许记录一些观察结果，加之对互动内容的意义诠释，因此比较容易运用三角检验法。辅以参与者检验法，研究的描述型效度、解释型效度和理论型效度较为理想。同时，本文还进行了理论饱和检验。具体过程是以工作日为单位，在两周中各选一天作为对照，与本文的理论发现进行对比，结果并未发现新的身份建构策略。因此，针对本文现有语料的研究达到了理论饱和。

2.3 研究预设

基于研究方法及其背后的哲学立场，本文所界定的“身份”没有止步于心理学和社会学意义上对“认同”和“自我”的理论抽象，而是将其可操作化为行动者在语言中将自己区别于他人的指示项；身份建构即意味着行动者在互动中赋予自己、对方和不在场他者以区别性指示项的行动。

一般而言，机构性谈话参与者总会体现出身份的结构性不对等，这是由机构性谈话中双方机构性身份的差异所决定的。因为自人类进入阶级社会以来，无论何种社会结构，掌权者相较于社会成员都具有身份优势。本质主义身份观合理地反映了这一点：一线行政人员和当事人已经被预先赋予了身份。在行政互动中，这种结构性不对称体现为一线行政人员的制度性身份优势，它以行政机构占据并由一线行政人员分配稀缺资源为前提。在此前提下，本文接受街头官僚理论的一系列判断作为基本预设：资源是有限的；公众参与互动是为了获取某种资源且无他处可寻；一线行政人员面临目标冲突因而他们唯一能把握的是完成手头工作这一情境目标，一线行政人员面临与目标复杂程度相当的绩效考评等。这些制约因素都要求一线行政人员必须在有限资源、有限时间内做出决策，否则就会带来工作积压、面临考评压力、加剧职业风险。对处理手头工作而言，一线行政人员的身份建构策略发挥保障功能，使在互动中处理手头工作个案的过程更为顺利。

因此，正如建构主义身份观所提醒的那样，一线行政人员的身份建构是对既有结构的巩固，甚至会进一步追求有利于自己的方向。会话分析不在自我的存在论意味上关注身份，而是探索人们如何表现自我身份。所以，在日常工作中，一线行政人员既要强化自我身份的制度性优势，又要将当事人身份置于某种相对劣势地位。为此，一线行政人员会采取一系列策略对自我身份进行强化建构，并对当事人身份进行弱化建构。这些策略一方面以正式制度为基础，表现为规则引导的常规方法；另一方面以主动改造制度安排为手段，形成有利于自己的工作安排。接下来的会话分析将呈现这两个方面所蕴含的身份建构策略。

3 一线行政人员对自我身份的强化建构策略

一线行政人员对自我身份的强化建构主要是对制度性身份优势的维持和强化。制度性身份优势以制度为基础，并在机构性场景加以贯彻，它构成了互动的初始条件和制约因素。当互动开始时，既有身份已经构成了互动参与者必须接受的给定要素。这正是本质主义身份观所揭示的客观现实。随着互动的展开，建构主义身份观所强调的互动对身份进行再生产的事实也逐步浮现出来，这种再生产在互动谈话中得到了直接体现。

3.1 命令发布策略

制度性身份优势在一线行政人员发布命令和当事人服从命令的过程中有所体现。一般而言，命令的发布与服从应该是组织内部权力层级之间的活动，然而一线行政人员和当事人之间的互动谈话却屡见“发布命令-服从命令”的相邻对。

语料转写符号的具体含义参见表1。语料节选1【012501 00:01-00:38/00:48】见表2。

语料的01、02、04、05、09、12和16行都包含命令式的祈使语气，官员2对群众准备的相应材料提出明确不容置疑的要求。如果不服从命令，那么相应的申请在一开始的材料提交阶段就会被排斥在组织工作程序之外，当事人的目的就无法达成。在本段语料中，群众采取了非常配合的策略，尽管在03、08、11和15行出现了“发布命令-服从命令”相邻对的中扩展，但这些扩展都是在确认执行命令的细节或者重复官员的话，以求证自己对命令是否理解正确，最终在17行结束谈话时肯定的回答表示了对命令的接受。在出现的中扩展中，没有流露出拖延执行甚至拒绝执行的意图，恰恰反映了当事人对一线行政人员命令的重视与服从。

一线行政人员当然希望当事人配合自己的工作，这种配合直观体现为互动谈话中的优先结构。如果这种优先结构未能顺利出现，一线行政人员还会采取扩展“发布命令-服从命令”相邻对的策略以敦促当事人服从（见表3）。

官员在05行要求群众将几个公章都带来，群众通过优先结构（“那好那好”，06行）表示服从，但紧接着却发生了与官员话语的两次重叠（06行与07行），官员争夺说话机会意在阻止群众对会话的自我修正。从被打断的“那要是-”（06行）猜测，群众想问如果不按官员要求会有怎样的后果。官员则在07行中断续说了3个“你最好”，前两个是在索取说话机会，官员对3个“最好”都采取了强调，体现出建议口吻；在表述上给自己留余地，因为即时性的审核并不一定表示当事人一定能达成目的，还有领导的审查；同时表现出站在当事人立场的样子，避免其还要多跑几次（07、08行）。而群众把自己从优先结构转变为非优先结构归咎为“麻烦”（11行），官员则再次重申了命令“你就拿着吧”，并且继续以替当事人考虑为理由（12行）。尽管一线行政人员仍然基于优势向当事人发布命令，不过发布命令的过程有所调整，通过相邻对结构的后扩展，一线行政人员的话语无论是从语气上还是依据上看起来都更像是建议。但它在本质上仍是命令，是一线行政人员主动发布的。这种局面在某种程度上可以被视为双赢：一线行政人员通过“软化”命令实现了“发布命令-服从命令”相邻对的优先结构，自己的手头工作得到圆满解决；当事人在此得到了一定程度的尊重，服从命令成为基于自身利益的理性选择。一线行政人员身份优势得到巩固，他的权威被当事人所接受。

3.2 组织区隔策略

一线行政人员在互动中往往通过词汇选择重申自己的身份优势。词汇选择是唤起和适应机构性谈话的重要方式，以往的研究证实，词汇选择的关键都指向对机构性身份和专门化知识的宣称。Sacks指出，当个体想表明自己的机构性身份时，最常见的做法就是用“我们”而不是“我”，“我们”在区分局内人与局外人方面具有标志性作用。

官员在33行中以更快的语速直接指出，“税务局的事儿我们解释不了”（表4），急于告诉当事人他能做的仅此而已，一切需要当事人与另一机构直接沟通，通过强调的语气告知当事人，这项业务是“税务局的事儿”。但这里值得注意的是对“我们”的强调。就互动谈话而言，双方是都是个体的人，官员1似乎应该说税务局的事儿“我”解释不了。但恰如以往的机构性谈话研究所不断证明的那样，官员1在这里使用的是“我们”，意在强调其讲话并非单纯的个人行为，而是代表行政机构。如此一来，一线行政人员行动的合法性就与行政机构的合法性牢固地捆绑在了一起，他的权威不容置疑。这种情况在互动中比较常见，不再一一列举。

3.3 术语使用策略

一线行政人员通过词汇选择建构身份，除了将自己作为机构的代表之外，还往往通过使用专业术语的方式强调机构的专业性，进而突出并巩固其身份优势。

官员询问群众“你要干什么我没听清”（03行）实际上是再次确认当事人目的（见表5）。而群众在回答“营业执照”后（04行），官员则回应“你要设立啊”并且在对“设立”二字进行了强调（06行）。这段语料典型地将一线行政人员词汇选择策略中的专业术语选择策略暴露出来，这种情况在互动中并不少见，比如一线行政人员对“注销”和“吊销”、“法人代表”和“法定代表人”等当事人混合使用概念区别的强调。一线行政人员选用术语意在塑造专业知识基础上的权威，同时也提醒当事人注意机构性谈话的情境定义，进而注意到二者的身份差别。因而在08到11行中，官员进一步询问群众是否自行准备了相应材料也正在于此：如果群众没有准备完毕就不应该直接来到这里寻求服务，而要经历常规的填表和排队流程，这就将当事人带入了典型的一线行政人员服务分配模式。因此，一线行政人员在通过词汇选择建构身份优势的同时，往往也希望当事人在互动谈话中要理解正式术语的含义，这就蕴含了要求当事人顺应机构性谈话的潜在要求———在最低限度上尊重并服从作为机构代表的一线行政人员。

4 一线行政人员对当事人身份的弱化建构策略

一线行政人员对自我身份的强化建构主要是发生在正常互动状态下的策略。在冲突情境下，当事人身份所负载的法定权利被激活，会冲击一线行政人员制度性身份优势，此时一线行政人员的策略就从正面维持身份优势转向对当事人身份的弱化建构。

4.1 目的要挟策略

法定权利使当事人拥有享受公共服务的合法资格，但资格会操作化为具体的文书和程序，审查文书和主导程序的正是一线行政人员；又因为制度仅仅提供了一种指导方针，所以自由裁量权与当事人的切身利益直接相关。一般而言，主动配合一线行政人员日常工作的当事人更容易实现目的，这就是一线行政人员利用手中资源给予的奖励；而如果当事人不甘心接受一线行政人员的控制和支配，就极易招致一线行政人员的推诿、怠慢甚至拒绝（见表6）。

本段对话发生的背景是群众按约定时间前来领取营业执照，官员让她出示回执，群众却认为官员告诉她的是带身份证来取，并指出官员没有给她所谓的“回执”。在01行，官员强调“没有过要求拿身份证儿”来领取营业执照的情况，这意味着依据程序，官员决不会做出凭身份证领取营业执照的承诺。面对群众对官员是否发放了回执的质疑（“能有吗”，02行），官员则未等当事人说完话便抢夺话语权，因此谈话出现了重叠且以群众终止说话的方式实现了话轮交替（02、03行）。官员以条件句的方式给出两种办法：一是查政务大厅的监控录像（04行），以确定官员是否曾将回执发放给她；二是让当事人承认自己弄丢了回执（04行），这就等于让当事人承认她曾经领到过回执，将责任转到当事人一边。“按丢了的方式处理”（04行）实际上暗示当事人只要承认自己的过失就能达到目标。官员强行进行话轮交替是破坏互动的常见方式，此时的语气已经不太友好。经过短暂沉默（1.7秒，05行），群众决定去查录像（06行），这意味着她对官员行动和解释的不信任，也可能包含对自己原有认知和面子的维护。而官员则表示查录像要去政务大厅的办公室，和本机构无关（07行）。从结果看，一线行政人员所要表达的“当事人一定领到过回执”的判断并未获得当事人认同，当事人查录像意在证明她今日无法顺利领取执照的责任在于一线行政人员。面对这种挑战，一线行政人员牢牢把握当事人的目的，提出所谓“两种办法”的诱导。接下来我们将看到，当事人受制于目的实现的顺利程度，最终采取了一线行政人员偏好的处理办法（见表7）。

（见表7

群众最终做出了实用的选择（“先领照”，01行），官员却仍在重申自己没有责任，强调“给你”和“他们”的对比（04行）意在将责任归咎于群众。不过此时无论官员如何行事群众都会表现得比较配合（08行），因为一旦当事人急于实现自己的目的时往往会比较顺从。一线行政人员正是利用这种心理倾向，基于“配合有奖”与“不配合有惩”的因果联系，使当事人忌惮这种奖惩的分配进而接受身份劣势的事实。

4.2 裁量重置策略

当事人借助权利话语以扭转身份劣势之时，一线行政人员也会“合理”利用制度赋予的自由裁量权，此时会产生两种表面上相互冲突的方式：一是专断，在组织权威下扩大自由裁量权行使的范围、深化自由裁量权行使的程度；二是不作为，实质上是抵御自由裁量权以降低自己承担责任的风险，同时也有利于缓解资源不足和服务需求之间的紧张。虽然表现出两种不同的形式，但在本质上专断和不作为是一线行政人员自由裁量权的极化表现，这在冲突场景中表现得更为明显（表8）。

官员3通过话轮的紧密衔接对当事人认为找房东麻烦的说法予以及时驳斥，并在“法”字处拉长音节（07行），以唤起群众2对问题严重性的正视。当然在11、12、13行中，官员3又分别强调了“房主”、“约定”、“不允许”，意在继续巩固“拿房照原件”（07、08行）的必要性。而官员1则在15至17行明确说，以前不进行实质性审查是为了方便大家，正常情况就应该进行实质性审查。她对“正常”（16行）的强调使自己的权力行使具备了正当性。此番对话无非意在告诉当事人，如果她希望按照正常情况行使自己的权利，那么一线行政人员也要按照正常情况行使权力。群众2觉得找房东麻烦（06行）、官员3告诫她不能怕麻烦就违法（07行）、官员1指责说这已经是方便大家（15、16行），其实是将麻烦的根源归咎于当事人所要求的平等对待。因为在一线行政人员看来，他们常用的在法律之外的处理方式对自己而言最方便，并将其包装为对双方而言都方便（表9）。

官员2以不容置疑的语气指出，“有地方你就办，没地方就不办”（01、02行），这实际上就又将当事人逼回了“要么提供原件、要么撤回申请”的选择中。而群众1请求“别看地址”（03行）被官员2强硬地打断，重复两遍“必须得看”的表述（04行）引出的是“不让她办”的决定（08行）。不再考虑当事人申辩的做法是专断的重要表现。官员2的命令同时成为官员1抵御裁量权的托词：“你现在跟我说没用，俩科长都在这儿坐着呢”（13行），这是最常见的抵御裁量权的表现———请示领导。通过专断和不作为相结合，自由裁量权的收与放在同一问题上可以交替使用，使得一线行政人员将问题踢给当事人和转给领导成了合乎制度安排和工作规范的做法。

4.3 程序改造策略

行政机构的组织界限使得当事人无法充分获取信息，当事人往往对行政机构的内部工作流程缺乏足够了解。他们被要求做的每一个步骤如同流水线上的零件一般，只对一线行政人员而言才具有整体意义，一线行政人员规定这些行动的步骤、并最终将其整合起来以符合制度设计的要求，当事人则如同盲人摸象，这在互动谈话中可以被观察到（见表10）。

本段语料中的对话，当事人认为自己完成了官员的全部命令（01行），不过面对官员的进一步审查，当事人还是有点儿“懵”，地址、公章都成为了当事人需要进一步完成的任务（03～09行）。

上述策略还只是在制度允许范围内的常规工作方法，在更具冲突性的情境中，一线行政人员则会对组织程序进行“改造”，甚至自设某些程序步骤，目的还是将当事人身份限定在顺从的境地中（见表11）。

这段语料发生的背景是官员3怀疑群众1提供了伪造的房产证复印件，群众1无法提供原件以供查验，因此双方发生了言语冲突。群众1认为自己没有受到正当和平等对待，指责官员3对自己的苛刻，有意刁难（20行）。从群众1的立场出发，权利并未得到落实，群众1准备采取的策略是“不办了”（18、21行），也就是说他要放弃自己的目的，终止自己的申请流程。不过在身份劣势的情况下，退出互动的自由也未必掌握在当事人手中。官员3在这里表现出明显的专断倾向———受理的事情就要归我们管，并且提出进一步的威胁———实质性审查。尽管诉求是由当事人提出的，但主动权并不在当事人一方，甚至放弃要求都需要符合行政设定程序。对审查的“实质性”进行强调（27行）是对群众1材料是否做假的一种试探和震慑，真正的目的还是在于“你把他搞定”（33行）———让群众2制止情绪激动的群众1再闹下去。这才是一线行政人员完成手头工作、恢复情境秩序、巩固身份优势的最有利选择。

通过上文的会话分析不难发现，在日常工作中，一线行政人员除了像街头官僚研究经典文献中所阐述的对当事人身份进行建构之外，也在积极地对自我身份进行建构。一线行政人员对自我身份进行建构主要是一种强化建构，即相对地抬高自己；对当事人身份进行建构主要是一种弱化建构，即相对地贬低他人。实际上，双向建构过程既高度统一又各有侧重。一线行政人员身份建构总是涵盖上述两种过程，并且在其中相对稳定地运用两类策略：对自我身份强化建构主要采用命令发布策略、组织区隔策略和术语使用策略，对当事人身份弱化建构主要采用目的要挟策略、裁量重置策略和程序改造策略。这些策略构成了一线行政人员进行身份建构的选择集，一线行政人员根据情况组合使用特定策略。这两个过程以及相应策略稳定出现，具有结构化的特征和趋势。

5 一线行政人员身份建构策略的作用机理

一线行政人员的身份建构策略通过影响情境中互动主体的权力和地位处境，将身份的建构性要素引向原有的结构性框架，进而实现制度性身份优势的再巩固。做一个比喻，当事人接触一线行政人员寻求公共服务之时，如同进入两个齿轮的啮合部位，被正向和逆向两种力量挤压和牵引。这两种力量形成合力共同作用于权力和地位两个维度，分别体现出互动主体在权力维度的身份高低差距和地位维度的身份内外区别。权力和地位的变动表征着结构性因素的建构性消长。也就说是，一线行政人员利用身份建构策略进行权力和地位的合意性改造，这种改造不是消除差距和隔阂，而是反过来强化身份的结构性不平等。强化建构中的命令发布策略、弱化建构中的目的要挟和裁量重置两种策略主要致力于在权力维度扩大身份差距；弱化建构中的程序改造策略、强化建构中的组织区隔策略和术语使用策略主要致力于在地位维度强化身份区别。强化建构过程将一线行政人员拉向权力和地位的高值方向，弱化建构过程将当事人拉向权力和地位的低值方向（见图1）。也就是说，一线行政人员身份建构策略一方面维持了制度性身份优势，另一方面则通过互动将当事人权力和地位拉低，达到了维持一线工作情境秩序的常态化、进而有利于一线行政人员顺利完成日常工作的目的。

5.1 扩大身份高低差距，在情境中巩固一线行政人员权力

权力有很多经典定义：罗素从个体角度将其定义为若干预期结果的产生；韦伯则侧重权力的社会关系维度，将其定义为在一种社会关系内部某个行动者将会处在不顾他人反对而贯彻其意志的可能性；达尔落实了社会关系的互动面向，从主体间性上直接指出A对B有权力意味着他能让B做他本来不会去做的事。不难发现，权力概念一方面突出了行动者对既定目标的贯彻，另一方面则强调这种贯彻必须基于一种人际间的不对称关系。尽管这种界定方式处在卢克斯所说的一维权力观中，是围绕特定目的在决策制定中考察输赢的权力观，但吉登斯通过对卢克斯三维权力观的批判，认为权力概念与利益、意图都没有逻辑性关联。因而，在纯粹的互动意义上，权力概念又回归到“行动者用来达到其目的的能力”，表现为将资源转化为某种支配的过程。拥有权力意味着在社会关系中对有价值资源的非对称控制。超越上述抽象定义，柯林斯着力解决权力概念的操作化问题，他基于互动仪式的视角将命令发布和命令服从过程视为权力仪式的焦点，这也使得会话分析能够更有效地识别互动中的权力维度。

通过身份建构策略，身份高低差距在情境中进一步扩大，命令链条从组织内部过程扩展为行政互动过程。一线行政人员的身份基础并不是传统身份政治意义上的阶层和族群差异，而是建立在社会分工基础上以资源占有为依据进行的情境性识别和划分。原本平等的服务提供者和使用者，基于服务提供者所占有资源的稀缺性，使得提供者的身份具备了专断性行使权力的可能性。在公共服务分配和行政准入许可过程中，一线行政人员并不具备对当事人发号施令的法定职权，却在互动中将当事人置于被指挥的境地，利用了现代社会资源分配和理性算计的普遍倾向。实际上，由于一线行政互动的非自愿性，当事人不得不到一线行政人员这里寻求某种资源，他们也因此不得不接受一线行政人员的指挥，这就为一线行政人员基于身份优势进行支配预留了空间。因此，通过身份建构，一线行政人员在互动中心安理得地获取了支配当事人的权力。

5.2 强化身份内外区别，在情境中巩固一线行政人员地位

“地位”在理论中往往与权力紧密相关，一般用来指代社会系统中具有特定权力和义务的地位。但柯林斯在讨论分层的互动仪式时，将地位与权力进行了区分。权力的互动以“发布命令-服从命令”为形式；而地位一词不是表示等级差别的一般术语，而是严格限制在属于或不属于某个群体成员的意义上，也就是包含或排除的维度。一线行政人员的个人身份和自我概念交织在组织角色中，因此组织的内外有别就会产生特定的身份区别，进而带来显著的地位差异。

通过身份建构策略，身份内外区别在情境中得到进一步强调。从上文语料中不难发现，组织区隔策略、术语使用策略和程序改造策略都明显利用了组织界限带来的信息壁垒、知识壁垒和制度壁垒，这些策略在互动谈话中表现为一线行政人员在互动中对界限的阐明、强调和确认，使组织内部和组织外部的分野愈发清晰。最终，地位维度的身份区别凝结为行政机构的组织“成员”身份的再生产，同时反衬出当事人的“非成员”身份。一线行政人员在强调内外有别的意义上区分“我们”和“他们”，这种“我们”与“他们”之间的不一致，在某些针对资源分配和制度解释的议题争论的极端情况下转化为了区分“敌我”，互动中的冲突情形有力证明了这一点。当事人作为公民的知情权、参与权等均被组织界限阻隔，一线行政人员和当事人的身份区别被进一步固化。

综上，一线行政人员进行身份建构是着眼于实用功能的，也产生了实际影响。身份建构之所以能对行政互动中身份的维系和再生产产生影响，是通过作用于互动中的权力和地位处境发挥作用。利普斯基曾指出街头官僚身份优势有利于对当事人施加控制，“不仅仅是街头官僚机构，控制当事人在许多工作领域之中都是明显可见的必要条件。”一线行政人员的日常工作往往借助控制才得以顺利完成，而身份建构策略则相对隐蔽地通过支配的方式实现了这种控制。

6 进一步的讨论

6.1 研究贡献

第一，丰富了街头官僚理论关于身份建构的认识。本文超越片面强调对当事人进行社会建构的传统判断，识别出一线行政人员的双向建构过程及其策略，并指出其中存在结构化的特征和趋势，同时揭示了身份建构在控制和支配当事人方面的影响，将一线行政人员身份建构从单项行动概念扩展为系统性范畴。既有研究将建构当事人与自我建构割裂开来，使得一线行政人员身份建构的图景碎片化，导致一线行政人员身份建构策略的相关理论解释难以融贯，无法归纳一线行政人员行动的一般逻辑。本文通过论述双向建构过程，使一线行政人员的身份建构在互动情境中得以清晰展现。

第二，深描日常生活中一线行政互动的面貌，增进了对我国行政实践的理解，有助于推进街头官僚理论的中国化。本研究以互动谈话的形式直接展现一线行政的日常形态，使得在互动情境下的一线行政人员行动内在规律得以浮现，既扎根于我国行政实践又回应国际学术界的经典议题，为街头官僚理论的发展提供中国素材、贡献中国方案，同时也为解决我国行政实践面临的具体问题带来新的理论资源。

第三，促进了会话分析方法在公共管理研究中的进一步应用，丰富了知识生产手段和研究工具。会话分析研究机构性互动有着深厚的理论传统和实践积淀，但由于其兼具社会学和语言学的学科交叉特征，所以公共管理学者研究一线行政人员时运用这种方法的成果相对少见。将会话分析应用于一线行政人员行动研究，最大的优势在于以其细节捕捉能力对一线行政的互动过程进行直观还原，互动在研究中真正成为了一种具体现象而不再是抽象的概念，具有现实可操作性。因而，会话分析方法的推广应用有助于对街头官僚理论乃至公共管理其他理论的一些经典判断进行验证和调整。

6.2 实践启示

法定权利作为校正行政互动中权力和地位关系的制度性安排，本应成为当事人最可依赖的武器，然而它们在互动谈话中却被一线行政人员弱化甚至消解。一线行政人员维系结构性身份优势的行动，往往伴随着对当事人权利的挤压；当事人权利实现受挫的事实，又使得一线行政人员的制度性身份优势继续得以维持。因此，一线行政人员与当事人的权力和地位境地往往处于此消彼涨的竞争性态势。一线行政人员的身份建构会进一步扩大结构性身份差距，并在互动场景中将当事人权利限制在权力维度和地位维度框定的桎梏中。在无法消除一线行政人员的身份建构这个客观现象的情况下，必须为其划定不可逾越的底线以保证当事人法定权利。

第一，保障当事人受益权要广开行政机构的受理门路，在降低准入门槛的同时强化事中事后监管和服务，将组织内部工作与社会目标和政府角色有机结合起来。将当事人诉求纳入组织处理程序对一线行政人员而言意味着工作量的增加，因而理性的一线行政人员拒斥当事人的受益权是为了阻碍其成为自己的手头工作。对理性行动的应对也可以采取相似的理性思路。可以将工作量作为绩效考核的重要参考，避免一线行政人员将当事人诉求仅仅视为负担，以计件薪酬的方式激发一线行政人员保障当事人受益权的动机。同时，提高受理工作的规范化程度，明晰受理当事人诉求的具体标准，将相关要件列成表格以供一线行政人员逐项勾选，并将此类表格作为个案处理的记录予以归档，以方便事后的追责与免责。

第二，保障当事人参与权和了解权要从打破不必要的机构壁垒入手，沿着优化组织工作流程和扩展信息公开的途径予以落实。当事人参与行政活动和了解行政信息必须有恰当的渠道和方式。行政互动不只是一线行政人员的独白，当事人的声音必须被倾听。在工作流程方面，行政机构需要对工作流程保持一定的弹性，应定期听取当事人对工作流程的意见和建议，实现工作流程的持续改进；有条件的机构应加强对当事人评价服务机制的建设和完善，不能让当事人对一线行政人员行动的监督和评价流于形式；还可以举办“开放日”等宣传活动，使社会公众对行政机构的一般工作流程有初步了解。在信息公开方面，应拓展公开渠道、改良公开方法、活化公开形式，特别要结合信息技术的最新发展，借助智能手机的普及加大推广力度；要深化行政信息公开的程度，提高公开信息的质量，在能将信息直接用来进行数据处理的意义上将信息公开升级为数据公开，充分发掘行政信息的潜在价值。这就使得组织壁垒有所松动，促进一线行政人员和当事人的地位平等。

第三，保障当事人的救济权利要从限制一线行政人员不恰当行使自由裁量权入手，减少一线行政人员专断和不作为的空间。在遏止专断方面，要明确和细化权力清单，以此为基础建立起一线行政人员的职权清单，当事人、一线行政人员和管理者都应准确知晓一线行政人员职权清单的内容；要确保一线行政人员将工作流程简练、准确地告知当事人。在防止不作为方面，坚决贯彻“首问负责制”，不得以任何借口推诿和搪塞，对一线行政人员不能立即解决的事项要求相关责任人做好记录，以避免查无实据；对一段时间内一线行政人员转介至别处的工作数量和类型进行统计，建立行政机构内部的比较机制，曝光转介工作数量过多、转介工作内容较为简单的一线行政人员，并采取相应的惩戒措施。这就压缩了一线行政人员任意极端化运用自由裁量权的空间，在一定程度上制衡了一线行政人员身份建构的消极影响。

6.3 研究展望

跨语言研究表明，不同语言在会话的序列组织和话轮转换机制方面没有实质差异，场景转换也不影响对这些规则的共同遵守，也就是说会话分析认为互动谈话规律在语言学意义上是客观的，不论其发生在何种场景之内。因而在其他场景下发生的机构性谈话（如新闻采访、庭审、医患沟通等）中，上述规则仍然成立。但在值得关注的语言现象处（如重叠、沉默、强调等）会产生一些适应机构情境差异的特有情况，比如新闻采访对中立性的强调，法庭的论辩中不同角色的理性策略、医患沟通中突显的关怀要素等。因此，公共管理的相关研究不能被纯粹会话分析的方法教条捆住手脚，要通过引入其他理论和方法将公共管理问题转化为可以进行微观言谈互动分析的操作化命题，扬长避短，使会话分析方法为我所用。未来的研究可以在一线行政人员身份建构策略的比较研究方面进行突破，包括两个方面：第一，在直接互动情境下一线行政人员与其他职业群体相比身份建构策略有何差异；第二，不同国家一线行政人员在相似情境下身份建构策略有何异同。

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文章来源：《公共管理学报》2021年第1期

本期编辑：胡学湉