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技术治理何以影响乡镇干部行动?——基于X市精准扶贫政策执行过程的分析
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摘要
二、研究基础、分析框架与研究设计（一）研究基础（二）分析框架（三）研究设计三、乡镇干部的行动选择（一）象征性执行时期：倾向于权力寻租行动（二）试验性执行时期：倾向于形式主义与避责行动（三）行政性执行时期：倾向于程序性行动四、乡镇干部行动的影响机制分析（一）绩效考核方式的转变: 从政治锦标赛到政治淘汰赛（二）自主决策空间的收紧: 从自由裁量到指标量化管理五、结论与讨论（一) 行动影响路径: 制度赋能与工具赋能（二) 行动影响过程: 特征识别、理性算计与行动选择（三) 行动影响结果: 策略式采取不同的行动策略
01
引言
现阶段，因乡镇干部政策执行水平不高而导致的基层治理效能不佳的问题仍较为突出。乡镇干部在资源短缺、政策目标模糊以及绩效测量困难等情境下，有可能采取政策敷衍、政策附加、政策替换及政策抵制等变通式策略执行政策 。为提升基层治理效能，技术治理被引入基层社会治理实践中。新技术革命带动下的技术治理是当代政府治理变革的基础和动力，在推进国家治理和政府治理现代化进程中具有重要作用。技术治理在公共行政领域的运用对传统政府组织和治理方式提出了挑战，使官僚机构决策越来越程序化的同时，也会改变政策执行者的行动偏好 。那么，技术治理如何影响乡镇干部行动? 其影响机制是什么?
为回答上述问题，本文拟通过对2013—2020年X市精准扶贫政策执行过程进行深入剖析，来厘清技术治理如何影响乡镇干部的行动及其影响机制。本研究的理论与实践意义有以下四个方面: 一是技术治理研究视角丰富了乡镇干部行动研究维度。二是问责机制的制度赋能与数字化技术的工具赋能的双维度分析框架扩展了技术治理的应用范围。三是对政策执行过程中乡镇干部行动的分析填补了原有行动研究只见结果不见过程的空缺。四是对技术治理视域下乡镇干部行动影响机制的分析，探索提升了政策执行效能的实践路径，满足了实务界对提高基层治理效能的实践需求。
02
研究基础、分析框架与研究设计
1. 乡镇干部行动的相关研究
乡镇是我国基层政权组织，居于我国政治体系的“神经末梢”。乡镇干部是乡镇公务人员，是党和政府各项路线方针政策的具体执行者，是政策有效执行的重要保证。当前，学术界对乡镇干部行动进行了大量系统性的研究，主要包括“自上而下”的制度约束与“自下而上”的个体理性研究视角，为本文奠定了坚实的研究基础。
制度约束研究视角关注政策目标与制度，认为政策执行者在行动过程中受上层决策目标及组织制度的控制。“晋升锦标赛” 、压力型体制及行政发包制等制度规定了处于科层制组织基层的乡镇干部的行动规则，界定了其在追求自身效用最大化时的行动边界。职位即前途，位于制度约束中的乡镇干部必须严格遵从组织纪律和规定，保障国家利益与集体利益。
个体理性研究视角关注政策执行者的主观能动性，认为政策执行者在政策执行过程中有一定的自由裁量权，会对公共资源进行再分配，是政策执行过程与结果的重要影响因素。处于国家治理结构与过程弱势地位的乡镇干部，在代理上级政府指令和地方公共事务时，并不必然遵守制度要求，有可能首先追求个人自身的政治和经济利益。在政治权力“代理人”与自身利益“行为人”的双重作用影响下，当面临不同的制度刺激时，乡镇干部会根据制度变迁方式作出相应反应，“政策变通”式或策略式地执行上级政策，有可能使其出现“差异化达标”的行为 ，以及从“邀功”到“避责”的行动转变，导致“政策梗阻”和“被裹挟的国家”等问题的出现，使政策执行效果偏离政策制定初衷。
2. 技术治理的相关研究
以公共服务为本的治理任务的改变使技术化治理权力替代了总体性支配权力。技术治理通过将公共政策量化分解为可衡量与可考核的任务，来保证政策执行者以标准化流程来完成治理任务，这已成为社会治理的时代趋势和要求。在行政体制下，技术治理通过三种机制发挥作用: 一是对政策目标进行指标量化管理，确保政策执行的规范性与合法性; 二是在保留政治“锦标赛”等激励机制的基础上强化问责淘汰机制; 三是多重量化考核指标。除技术理性推动外，政治支持对治理效能的提升也十分重要。
技术治理通过与组织结构的机制互动、改善信息不对称和共享信息等方式降低管理运营成本与提升资源配置效率，对公共服务的供给和基层治理效能的提升具有促进作用。但基层社会的综合性、复杂性和琐碎性特点使其治理现代化难度升级，技术治理“化繁就简”的方式有可能造成结构性的信息失准和技术治理效用边界的超越等问题。国家话语与基层社群伦理产生的张力、技术工具性赋能引发的价值异化 有可能造成社会治理的技术性失控和失准等问题。
综上所述，技术治理在基层社会治理实践中的应用会对乡镇干部行动产生一定的影响。已有的乡镇干部行动研究主要从制度约束与个体理性视角切入，缺乏技术治理视角下的相关研究；已有的技术治理研究主要从工具价值与技术赋能角度切入，缺少制度赋能与工具赋能的整体性解释框架，制度赋能与技术赋能框架下的技术治理对乡镇干部行动的影响机制仍然是一个过程“黑箱”。因此，本文拟基于精准扶贫政策执行过程分析技术治理对乡镇干部行动的影响，并尝试进一步解释其中的微观影响机制。
(二) 分析框架精准扶贫政策是一项由政府主导的具有鲜明中国特色的农村扶贫开发政策，呈现“高位推动”的特点。精准扶贫政策在每个阶段有不同的内涵，对应不同的治理任务，呈现不同的要求与边界。承载高度政治性目标的精准扶贫政策，从国家顶层设计到具体实施方案、专项政策的出台存在明显的时间层级阶段特点。2013年年末至2015年年末，中央对精准扶贫政策概念阐释、发展方向与价值取向进行宣传倡导，财政投入大量资金、人力和物力，并在制度上作出顶层规划与设计，这一时期精准扶贫政策处于象征性执行时期。2016年年初至2018年年中，精准扶贫政策目标与内容逐步清晰，中央政府为减少政策试错成本与激发基层创新性，放手各地方政府自行探索本地区精准扶贫执行方案，政策执行内容及政策执行方案处于探索阶段，这一时期精准扶贫政策处于试验性执行时期。2018年年中至2020年年末属于我国扶贫攻坚期。2018年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，不断完善并构建政策手段及创新工作机制。精准扶贫任务目标与政策内容日渐清晰，短期、中期和长期目标量化指标逐步完善，并提出社会兜底、住房补助等各专项政策，这一时期精准扶贫政策处于行政性执行时期。
在政策执行过程中，扶贫目标不断按照具体项目任务进行分解，经过科层制途径向下进行发包，直至基层乡镇，乡镇干部对扶贫任务目标进行具体执行。在采取具体政策行动前，乡镇干部会对政策定义、政策目标、政策内容及政策手段等政策特征进行识别。通过问责机制与数字化技术两种路径，技术治理介入政策执行过程: 随着问责强度的不断加大、问责主体的多样化和问责范围的不断扩大，乡镇干部面临的政策执行风险不断增加，问责机制从制度赋能层面影响乡镇干部行动; 数字化技术通过对政策目标与任务进行项目化与指标化的管理，不断压缩乡镇干部的自由裁量权，从工具赋能层面影响乡镇干部行动。乡镇干部基于问责机制的政策执行风险与数字化技术的自由裁量权考量，策略性地采取不同的行动。本研究尝试对精准扶贫政策执行过程中技术治理对乡镇干部行动影响机制进行探讨，分析框架如图1所示。
1. 方法选择
本文采用案例过程分析法，对精准扶贫政策执行过程中技术治理何以影响乡镇干部行动进行叙事性再现和动态关联分析，对蕴含其中的过程进行动态解释。选择案例过程分析法的主要原因在于：理论界和实务界将精准扶贫政策作为一个整体性制度，然而精准扶贫政策有明显的阶段性特征，是一个动态发展过程。在此过程中，问责机制与数字化技术的介入会影响乡镇干部行动，比较适合案例过程分析方法。
2. 对象选择
本文基于以下理由选取乡镇干部而非村干部或驻村干部作为研究对象：一是村委会只具有准政权组织身份，对本村事务只能行使自治职能；二是驻村干部形式上的高度制度化和实质上的高度非制度化，使其存在 “两张皮” 的制度缺陷。三是作为近代国家能力建设的重要内容，乡镇是国家权力延伸到基层社会的表现，是基层社会进行国家权力 “容器” 的标志，乡镇干部行使国家基层行政管理职能。问责机制与数字化技术是针对体制内成员实施并要求其承担后果的机制与手段，将乡镇干部作为研究对象有利于直观观察基层治理运行机理。
3. 案例选择
为了更好地契合研究问题，文本在筛选案例时采取以下标准: 首先是案例的政策特征。所选择案例必须具备政策变化特征。精准扶贫政策从2013年开始实施到2020年实现我国现行标准下农村贫困人口脱贫，政策实施是一个闭环，有明确的时间阶段变化。其次是案例的普适性。X市有6个县市区，为保证案例的代表性，笔者在每个县市区抽取一个乡镇进行调研，抽取乡镇都面临着基本相同的精准扶贫任务和目标，遵循同一标准的绩效考核导向，案例具有较高的普适性，为本研究适应性拓展和外部效度的提升提供支撑。再次是案例的可获得性。笔者曾经参与过X市精准扶贫驻村与培训工作，掌握大量一手访谈资料。案例报道等可通过互联网获得，一手资料较为翔实，可为深入挖掘技术治理视域下乡镇干部行动的微观影响过程提供可靠的资料支撑。
4. 资料收集
首先是访谈资料。访谈材料来源于2018年3月至2019年8月对X市10个乡镇干部的非结构性访谈与实地调研。X市是中部地区的一个地级市，人口约300万。2013年年底中央提出精准扶贫政策后，X市严格按照国家精准扶贫政策要求进行执行。本文对该市精准扶贫政策执行过程进行长期跟踪，能有效提升案例的效度。其次是案例信息。本文所选取案例信息来源于2013年11月至2020年12月国家、H省及X市扶贫网及中共中央、H省及X市的纪律检查委员会/监察委员会等权威官方网站和报纸，客观的案例报道及微观生动的访谈资源相结合，能更好地进行证据佐证。单案例研究存在无法上升为一般化结论的缺陷，为避免策略观察偏差，本文没有单独对一个乡镇政府的精准扶贫执行过程进行观察，而是聚焦于作为一个组织形态的X市乡镇干部行动选择过程。基于事件过程进行研究有利于充分呈现技术治理对乡镇干部行动选择的影响，挖掘其背后的行动影响机制。
03
乡镇干部的行动选择
自习近平总书记2013年11月底提出精准扶贫概念后，中共中央办公厅、国务院办公厅于2014年4月2日、5月12日、6月12日和8月8日分别印发了《扶贫开发建档立卡工作方案》《建立精准扶贫工作机制实施方案》《扶贫开发建档立卡指标体系》 和 《关于改革财政专项扶贫资金管理机制的意见》，对扶贫开发管理工作、扶贫开发资金项目综合监管体系、扶贫部门信息共享和业务协同、扶贫开发信息公开、中央财政专项扶贫资金和省级财政的资金投入及经费管理等作出了制度规定。
精准扶贫政策实施前，国家需要对贫困人口情况进行摸底。X市按照上级要求，根据各县市的人口数量及经济发展情况，逐级下达各乡镇的贫困人口指标；各乡镇按照上级指示，要求各村进行贫困人口上报并开展建档立卡工作。村庄统计好贫困人口名单后上报乡镇，再进行逐级上报。区域瞄准机制的简约性导致贫困人口识别出现偏差，大量非贫困人口被纳入贫困人口名单。中央根据反馈回来的贫困人口信息要求各地区开展贫困人口精准识别工作，贫困识别标准从以村为单位向以户为单位进行转变。根据上级指示，X市组织 “回头看” 贫困人口偏差纠正工作，乡镇干部通过 “挑出硬伤户”、后期 “补课” 等方式不断更正贫困人口名单，大量不符合贫困标准的贫困人口被剔除出去。这一时期，乡镇干部对主要表现为价值意义的精准扶贫政策进行初次识别，将其认定为一种国家政策福利分配，大量非贫困人口被吸纳入贫困人口名单与乡镇干部的这种 “福利” 认知偏差有较大关联，正如T县乡镇长所说:
X市各级政府都把精准扶贫当成是一块大蛋糕，都想着多报扶贫人数来获得更多扶贫资金与资源 。( 访谈记录: X市TC县SZ镇镇长20180413)
扶贫资源依靠行政官僚体系进行逐级传递执行，大量精准扶贫资金与资源下沉乡镇，但这一时期政策具体执行方案尚不清晰，乡镇干部的行动选择成了政策执行效能的重要影响因素。乡镇干部对扶贫资金、项目与资源拥有一定的支配权力，组织赋予的自由裁量权可能会造成乡镇干部的强行动取向。乡镇干部通过对国家扶贫目标、政策变化特征、上级政策指令、自身掌握权力范围及政策执行风险等要素的理性识别完成 “成本—收益” 的理性计算。通过理性计算，乡镇干部将这一时期的精准扶贫政策定义为国家的政策福利，将其视为“一块蛋糕”，即一种新地区政策福利。在政策执行风险较小、自由裁量权较高的情境下，乡镇干部抱有申报名额越多越好、名额越多国家补助越多、补助越多基层可支配与使用资源越充足的心态，倾向于考虑地区局部利益，人为增加贫困人口指标，造成大量非贫困人口被纳入以反贫困为目标的贫困人口名单等问题的出现。与此同时，部分乡镇干部利用掌握的精准扶贫政策分配权获得一些隐性的政治福利、经济福利及心理福利，对精准扶贫政策资源进行倾向性分配，导致政策人情与精英俘获等问题的出现。部分贫困者没有被纳入贫困人口名单，未获得扶贫资源帮扶，精准扶贫政策执行效能受到一定影响。
(二) 试验性执行时期: 倾向于形式主义与避责行动
2015年11月29日，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》公布，要求在现有基础上不断创新扶贫开发思路和办法。2016年2月17日、4月29日、10月11日，中共中央办公厅，国务院办公厅印发《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》《关于建立贫困退出机制的意见》《脱贫攻坚责任制实施办法》，建立中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。各省、市级党委和政府负责对项目实施、资金使用和管理、脱贫目标任务完成等进行督促、检查和监督。乡镇、村庄具体实施贫困村、贫困人口建档立卡和退出工作。2016年至2020年，中央财政专项扶贫资金连续每年新增200亿元，2020年达到1461亿元。中央在不断加大资金投入力度的同时，高度重视精准扶贫领域的制度约束机制的设计与安排，扶贫任务与干部考核机制进行挂钩，使扶贫成效成为干部选拔任用的重要依据。针对未完成年度减贫计划任务、违反扶贫资金管理使用规定、违反贫困退出规定、弄虚作假搞 “数字脱贫” 及帮扶工作群众满意度较低等违纪违规问题，纪检监察部门约谈相关党委、政府主要负责人并限期整改，对情节严重并造成不良影响的进行责任追究。
X市所在H省的省委办公厅、省政府办公厅于2016年4月印发了《H省市州党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》的通知，X市随后发布了《X市乡镇脱贫攻坚实绩考核方案》，重点查处党委政府政治责任落实不力、职能部门履责不力、帮扶工作不实和落实扶贫政策过程中以权谋私等问题，对工作推进慢、措施不得力、工作不作为等典型问题给予通报批评。上述措施使得X市乡镇干部对精准扶贫政策的态度变得十分谨慎：
精准扶贫工作谁都不敢碰，大会小会强调，出现任何一点问题就被问责，要被一票否决 。( 访谈记录: X市CY 县QS镇镇长20180413)
这一时期问责机制开始正式介入，问责强度不断加大、主体多样化、问责内容扩展。各级政府及纪律监查部门通过监督、暗访、工作组等多种方式对X市精扶贫工作进行督查。高强度、高密集的督查问责造成乡镇干部巨大的接待压力与迎检压力，乡镇干部陷入 “权小、利少、事多、责大” 的压力型组织困境，对此，乡镇干部怨声载道:
三天一小检，五天一大检，还不断重复花样，烦不胜烦。不同部门下来检查要不同的台账，台账资料厚厚一摞，还要不停地进行修改，打印都花了好多钱。天天就忙着迎接检查了，啥事都干不了。( 访谈记录: X市CY县QS镇镇长20180413)
上级通过频繁的督查来考核政策执行情况，乡镇干部根据上级要求进行政策执行适应性调整，对扶贫政策检查信息进行修改与完善。在不断的调整与试错过程中，扶贫政策执行程序与措施不断清晰与完善。问责机制从源头上对乡镇干部的权力进行了约束，加大了乡镇干部违反组织纪律的沉没成本，促使其提高组织自律性与服务意识，大幅度减少了权力寻租行动，提高了精准扶贫政策执行效能。但问责机制对上级领导机构负责而非内生于下级群众的制度设计，可能会导致乡镇干部采取 “对上不对下负责” 的行动策略。基于上级不确定的考核任务与指标，乡镇干部投入大量时间、人力与物力，进行扶贫信息与数据的修正，导致其很难将主要工作精力和有限资源投放在经济发展、维护稳定、群众工作、民生服务等实际工作上。为减少被行政问责的风险，将成本投入和外部压力控制在可承受范围内，乡镇干部遵循 “不出事逻辑” ，采取向村委施压，事先与村干部、村民沟通，修改贫困户资料，数字脱贫等形式主义行动与避责行动策略来应对上级的督查，“怕做事、怕出错、怕问责” “不做不错，越做越错” 情绪在乡镇干部群体中较为普遍。
(三) 行政性执行时期: 倾向于程序性行动
2015年，中共中央政治局会议提出以数据目标诠释精准扶贫开发理念，探索建设精准扶贫大数据管理平台，对建设精准脱贫大数据平台、完善信息互联共享和贫困统计监测机制提出要求。2018年6月6日，中华人民共和国工业和信息化部印发 《关于推进网络扶贫的实施方案 ( 2018—2020年) 》 的通知，要求更好发挥网络优势，助力精准脱贫攻坚战。2018年7月20日，X市所在H省的省政府牵头建立省市县三级互联互通的精准扶贫大数据监督平台———扶贫领域政策落实监察系统，整合全省信息资源，组织开展贫困户基础信息调查摸底，建立贫困户电子档案建档立卡管理系统、帮扶信息管理系统、资金项目管理系统及帮扶考核系统。精准扶贫大数据平台以数字化、信息化方式对乡镇干部扶贫工作进行标准化度量、规范化管理，切实提升了扶贫信息查询、流程监督与信息传递效率。上级的政策目标内容及程序要求成为政策执行的重要影响因素，乡镇干部倾向于按照上级指示行政性地执行政策。
精准扶贫工作没有任何乡镇可以说自己做得好的，辛苦做事，一查都有问题，出了事我们就是第一个被处置的，特别现在在网上进行比对，所以我们只能按照上 级指示进行执行。( 访谈记录: X市JY县GTL镇镇长20180412)
随着问责机制不断完善，监督力度不断加大，乡镇干部政策执行风险不断加大。与此同时，政策目标任务与政策内容通过数字技术的标准化度量，大幅度压缩乡镇干部的行动空间与决策范围。乡镇干部策略式地执行精准扶贫政策，政策内容明晰、风险性较小的 “扶贫政策宣传” 成为乡镇干部政策执行首选，“生态补偿、发展教育、社会保障兜底” 等内容清晰、执行难度小、政策风险小、安全性高、见效时期短及群众评价高的政策成为精准扶贫脱贫任务中的优先执行的政策，“发展生产、易地扶贫搬迁” 等执行难度大、政治风险大、见效时间长及群众评价低的政策成为政策任务中靠后执行的政策。在灵活性与程序性两难选择中，乡镇干部倾向于选择程序性而非灵活性。乡镇干部程序性执行上级政策，从而使国家的扶贫政策目标得以实现。需要注意的是，乡镇干部的主动性与创新性在一定程度上可能会受到限制。
04
乡镇干部行动的影响机制分析
中央下达精准扶贫任务，各级党委和政府将任务层层量化分解为指标下派到基层，基层进行具体执行。上级政府通过将各项政策目标任务的完成情况与乡镇干部绩效考核进行挂钩，作为衡量乡镇干部的 “政绩” 的指标。在总体支配向技术支配转变过程中，乡镇干部绩效考核方式发生了改变。以往绩效考核以政治锦标赛为主，乡镇干部通过完成或高于完成上级部门制订的责任目标与工作指标来获得任职周期内的职位晋升及薪资提升。技术治理权力支配下，政治锦标赛等激励机制得以保留，与此同时，强化淘汰问责机制。通过对乡镇干部任期内政绩、领导满意度与民意考核等多重量化指标考核与问责，中央与地方的制度性联结得以建立。乡镇干部在考核指标上的失职会导致被处罚，甚至职位不保，考核方式向政治淘汰赛进行转变 (见图2) 。
绩效考核通过刺激成员提高自身绩效从而达到改善组织效能的目的，激励功能是绩效考核的核心功能。绩效考核方式向加强问责的转变会导致激励功能的失效。问责机制未正式介入扶贫领域的政策执行初期，大量扶贫资金与资源进入X市，掌握技术专长和信息的乡镇干部成为政策执行效能的重要影响因素。乡镇干部基于地区局部与个人利益，可能采取违规或非正式途径进行权力寻租，这与政策执行初期政治锦标赛式的绩效考核方式有较大关系。随着中央及X市乡镇脱贫攻坚绩效考核方案的颁布，问责机制正式介入精准扶贫领域，各地政府加大对扶贫领域违纪问题的信访举报督办力度，同时制度化引导群众力量和媒体力量对精准扶贫进行问责。问责主体由单一政府问责向多主体问责转变，群众与媒体成为问责重要参与力量，受到政治经济利益的刺激或保护自身利益的群众，会通过信访倒逼政府对乡镇干部进行问责。精准扶贫问责内容从套取扶贫资金、违规领取国家补助、贪污受贿等结果问责向扶贫对象识别不清、管理不到位、不作为及慢作为等管理过程问责转变。各级党政与监督部门通过指导、检查、督办、考核及纪律通报等多种问责机制方式对X市精准扶贫政策执行过程进行全程监督追责。乡镇干部面对陡增的政治淘汰赛带来的政策执行风险时，会策略式采取各种行动规避直接责任和潜在责任，基于技术治理与个体理性的双重考虑，会倾向于减少权力寻租行动、行政性执行上级政策。
(二) 自主决策空间的收紧: 从自由裁量到指标量化管理
精准扶贫政策发展目标、任务、计划都由乡镇干部来贯彻执行，乡镇干部行动选择对精准扶贫物品和服务供给具有一定的影响。科层制体制内的乡镇干部，在压力型体制下，对其工作范围、工作内容和工作方法都有严格规定。但在具体政策执行过程中，乡镇干部拥有一定的自由裁量权和政策执行自主空间，能影响政策资源与规则该如何运用。数字化技术治理是现代信息技术下国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。在精准扶贫政策执行实践中，数字化技术指标量化管理及建立数字化平台等方式压缩了乡镇干部的自主决策空间 (见图3) 。
X市运用网络系统盯牢扶贫钱袋子，精准查实扶贫问题5025条。发现Y村Z某某不符合农村低保条件，Y村党支部书记、党支部副书记分别受到党内警告处分，村文书被诫勉谈话。( 资料来源: H省日报)
数字化技术将政策目标置于技术程序之下，更加关注治理程序的法制化、规范化、标准化等技术化原则而非治理行动本身，通过运用不断改进的程序和技术来整合权力体系和利益诉求。数字化技术优化了政策供给形式，具体表现为: 一是政策过程的指标量化管理。中央对各级政府下达精准扶贫行政指令，明确精准扶贫的具体任务与时间，并力求从数据采集、资源分配和过程管理三方面做到 “精准识别” “精准帮扶” “精准管理” 和 “精准考核”。数字化技术被广泛运用到精准扶贫政策的各个执行过程，扶贫政策目标被细化为各类政策清单，包括政策任务、督查考核以及农户参与评价等，并以 “建档立卡” 形式建立各种可量化的数据表格和指标体系。通过这些方式，技术治理实现了精准扶贫执行过程的指标量化管理。二是数字化平台的监督管理。为与中央精准扶贫措施保持一致，保证精准扶贫资金、项目、效果不打折扣，继中央互联网大数据平台试点工作与网站平台建立后，X市所在H省打造了省市县三级互联互通的精准扶贫大数据监督平台，对全省的易地扶贫搬迁、农村危房改造等16个精准扶贫项目进行监督检查，通过大数据比对核查发现精准扶贫问题线索，对违反精准扶贫过程化管理的行动进行处罚。以项目监管为主线，运用具有非人化特征的数字化技术，对精准扶贫工作前期的项目指标制定、中期项目落实、后期项目维护等各个环节进行数字化监督管理，通过协议化和自动化的运作程序动态管理和控制着政策执行过程。数字化技术使科层制的决策越来越程序化，有效地提高了扶贫管理信息准确度，减少了政策执行与督查成本。在政策执行过程中，数字化技术有效地限制了乡镇干部的自由裁量权，使其遵守既定规则协议，避免 “因武断、偏袒、腐败、双重标准或糟糕的个人判断力而受到指责”。自由裁量权范围大大缩小，个人偏好与偏见在执行过程中不再起主要作用，会使乡镇干部倾向于采取程序性行动策略。
05
结论与讨论
(一) 行动影响路径: 制度赋能与工具赋能
以数字化技术代替技术治理，缩小了技术治理的应用边界与范围。构建问责机制与数字化技术的技术治理的整体性框架，具有更好的解释效力，两者互为补充。这是因为，仅从问责机制视角对政策执行问题进行探讨，缺少了对过程的量化与掌控; 仅从数字化技术视角对政策执行问题进行探讨，缺少了结果的导向与制约。问责机制从制度赋能的角度对数字化技术进行制度补充，数字化技术从工具赋能角度对问责机制进行过程管理强化。
问责机制通过在科层体系内部建立责任追究机制，加大越轨行动惩罚风险来影响乡镇干部的行动。数字化技术利用严密的数字化、指标量化管理对政策执行过程进行管理与控制，通过减少乡镇干部的自由裁量权来约束乡镇干部的行动。技术治理通过问责机制与数字化技术两种路径共同影响乡镇干部的行动，对约束乡镇干部的行动、提升基层政策执行效能、实现基层治理体系和治理能力现代化具有重要作用。
(二) 行动影响过程: 特征识别、理性算计与行动选择
技术治理对乡镇干部行动影响具有过程式的、非静态的特点，这是因为处于制度约束中的乡镇干部是具有主观能动性的个体，其行动过程呈现先识别、后算计、再决策的特点。
政策特征识别是政策执行的前提与关键。政策颁布之后，乡镇干部会对政策特征进行识别。首先是对中央颁布的政策总体目标、政策内容、执行时间等政策特征进行识别。在对总体政策特征进行识别后，乡镇干部会积极寻求省市县三级主管部门对政策的规划、执行方案的具体解释及相关配套政策信息，同时争取上级政府的资金与政治支持，对总体政策特征和省市县政策特征解读的识别是乡镇干部行动的前提。科层制约束了乡镇干部的行动规则与边界，但作为理性的个体，乡镇干部会将前期成本投入(教育时间、费用、精力) 、职位成本投入 (时间、人力) 及现有物质收益 (工资、津贴、奖金、住房、医疗、养老保险和其他福利) 及权力寻租收益、技术治理带来的政策执行风险与自身拥有的自由裁量权进行高度理性算计及策略性互动，进而根据成本收益、风险、行动空间等不同情境采取不同的行动策略。
(三) 行动影响结果: 策略式采取不同的行动策略
技术治理在基层社会治理中的运用会影响乡镇干部的行动选择。在政策执行过程中，根据政策清晰程度与难易程度、问责机制与数字化技术介入程度进行考量，乡镇干部会采取不同的行动策略对技术治理的介入进行回应。
根据我国的行政体制安排，乡镇干部是政策落实的具体执行者，其行动选择直接影响政策执行效能。科层制在一定程度上降低了政策执行的不确定性，但无法保证政策执行效能。作为技术治理路径的问责机制与数字化技术会影响乡镇干部的行动选择。问责机制介入程度会导致政策风险的变化，数字化技术的介入程度会影响乡镇干部的政策决策空间。乡镇干部基于技术治理的风险性与自由裁量权的考量，采取不同的行动策略，变通式完成上级的各项任务指标。政策风险性低而自主裁量权高时，乡镇干部倾向于采取有利于个体利益最大化的权力寻租行动策略; 政策风险性低且自由裁量权低时，乡镇干部倾向于采取形式主义行动策略; 政策风险高且自由裁量权高时，出于自我保护动机，乡镇干部会倾向于采取避责性行动策略; 政策风险高而自由裁量权低时，乡镇干部自我决策空间压缩，乡镇干部倾向于采取选择程序性行动策略 (见表2) 。需要注意的是，由于无法准确衡量判断问责机制带来的风险性与数字化技术对自由裁量权限制的 “高” 或 “低” 水平，也就无法准确预测技术治理介入程度的“点” 究竟落于哪一个象限。另外，四个象限的乡镇干部的行动策略选择之间并非绝对静止状态，在政策执行过程中会发生动态变化。
文章来源：《公共行政评论》2021年第4期
编辑：牛坤在
校对：蔡龚涛
审核：光 涵
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