应急管理中技术赋能的双螺旋机理研究——以人脸识别技术在疫情常态化防控中的应用为例

编者按

双螺旋结构最早源于生物学，用于描述DNA的实质结构，该结构有两条螺旋链，每条螺旋链都绕同一轴盘绕，两条链通过垂直于纤维轴的二元组相关联，两条主链之间相互补充；今日荐文——《应急管理中技术赋能的双螺旋机理研究——以人脸识别技术在疫情常态化防控中的应用为例》将这一生物学概念应用到应急管理领域，将技术应用和应急管理创新分别作为两条链，应急能力作为中轴，提出“技术应用—管理创新”双螺旋赋能机理模型，回答了技术应用和管理创新之间如何相互作用的问题，并通过相关案例进行验证，为技术赋能推动应急管理能力现代化提出相应的对策建议。

作者简介

詹承豫，北京航空航天大学公共管理学院教授、博士生导师，清华大学应急管理研究基地兼职研究员

高叶，北京航空航天大学公共管理学院博士研究生

李治博，北京航空航天大学公共管理学院硕士研究生

摘  要：技术赋能是应急管理能力现代化的重要途径，应急管理中技术赋能机理有哪些特征？技术应用和管理创新之间如何相互作用？本文提出了技术赋能的双螺旋机理模型，认为技术端“技术创新-技术应用-技术整合”和管理端“实践需求-管理创新-模式优化”之间，管理端为技术创新、应用和整合指明了方向，技术端为管理创新和模式优化提供了治理工具的双向螺旋赋能过程。论文结合人脸识别技术在新冠肺炎疫情常态化防控中的应用案例进行模型验证，并对技术赋能推动应急管理能力现代化提出了政策建议。

关键词：应急管理；技术赋能；双螺旋机理；人脸识别；应急能力现代化

一、问题的提出：技术赋能还是管理赋能

二、“技术应用—管理创新”的双螺旋赋能机理模型

  （一）双螺旋结构在公共管理等学科的应用

  （二）为什么技术赋能应急管理可以应用双螺旋结构？

  （三）应急管理中技术赋能的双螺旋机理模型

三、人脸识别技术赋能新冠肺炎疫情常态化防控的案例分析

  （一）案例选取与分析框架

    (二）疫情防控常态化中人脸识别技术的赋能过程分析

        1. 新冠肺炎疫情防控常态化阶段提出的应急管理新需求

        2. 人脸识别技术赋能的“管理需求—技术应用”牵引作用分析

        3. 疫情防控常态化阶段人脸识别技术的双螺旋赋能机理

四、结论及政策建议

    （一）主要研究结论

    （二）运用技术赋能推动应急管理能力现代化的五点建议

党的十九届四中、五中全会明确提出“推进国家治理能力现代化” “统筹发展与安全，建设更高水平的平安中国”，应急管理能力提升是国家治理能力现代化和平安中国建设的应有之义， 在全球范围内新冠肺炎疫情肆虐的背景下，应急管理更成为当前学术研究重点和实践领域前沿。在新冠肺炎疫情防控等重大突发事件应急管理实践中，各类技术创新已全面融入应急管理全过程，尤其是疫情防控常态化以来，包括健康码、人脸识别、机器人、大数据分析等技术已广泛运用于疫情防控的风险监测、身份识别、无接触式测温、疑似感染者排查、密切接触者追踪等方面。中国在疫情防控同时推动了经济社会的快速恢复，“科学防治、精准施策”的管理目标在各类技术工具支撑下，切实增强了疫情防控常态化的应急管理能力。为此，在理论层面研究应急管理中技术赋能的内在运行机理，在实践层面结合新冠肺炎疫情防控常态化实际分析技术赋能应急管理的运行过程，并归纳提炼其机理规律，对我国的应急管理能力现代化具有重要的理论意义和实践价值。

一、问题的提出：技术赋能还是管理赋能

互联网、大数据和人工智能等前沿应用技术的快速进步，为应急管理现代化提供了实现路径，通过技术赋能使技术创新更好地应用于应急管理能力提升，增强社会稳定和降低突发事件的危害和损失。当前关于应急能力现代化的研究对管理创新与技术应用两者之间作用机理讨论较少，为此本文的核心问题是：技术创新和技术应用如何促进应急管理能力提升？由此延伸出三个相互关联的细分问题：一是技术端从技术创新、技术应用到技术整合如何提升技术赋能的效度？二是管理端如何把管理需求、管理创新与技术应用过程有机结合？三是技术端“创新—应用—整合”和管理端“需求—创新—模式”如何相互牵引并共同作用来提升应急管理能力？本文不是想将技术赋能和管理赋能割裂来看，更无意区分技术创新和管理创新对应急管理赋能影响的高低，只是想深入探讨技术赋能过程的运行内在机理，以及能过程中管理创新与技术应用之间相互影响、相互牵引共同促进应急能力提升的作用机制。

当前关于技术赋能的研究成果较为丰硕，本文研究对象聚焦在应急管理中的技术赋能机理，包括了应急管理和技术赋能，研究重点是技术能的内在机理。应急管理作为公共管理学科下的二级学科，公共管理中技术赋能研究有较强的参考价值，为此文献综述从以下三个方面展开 ：一是公共管理领域关于技术赋能相关研究 ；二是应急管理中技术赋能相关研究 ；三是应急管理中技术赋能机理相关研究，简要综述如下：

一是公共管理中技术赋能相关研究。公共管理领域多数学者将技术赋能作为一个专有名词，有学者认为是“信息技术的发展所带来的距离、时间和存储载体变革对政治组织中的信息流动、组织、协调、决策等方面”的影响；也有学者认为是技术理性下“政府为适应数据供给多源、规模急剧增长以及非结构化数据比重增加等数据特征新变化，以制度体系对技术变革进行吸纳”的客观反映，包括“重构组织机构，重塑业务流程，变革管理模式，转变治理理念，创新治理工具”等；也有学者认为技术赋能通过技术应用“形成一种新的方法、路径或可能性，来激发和强化行动主体自身的能力实现既定目标”。当前公共管理学科领域对于技术赋能的界定表明技术应用能够更新管理理念、改变管理对象、创新管理方法、优化管理流程、重塑管理结构等，本文认为技术本身作为一种工具，并不能直接提升管理能力，必须通过管理的运用才能达到激活相应主和制度行为以主动实现其功能的作用，进而推动管理能力现代化。

二是应急管理中技术赋能相关研究。当前关于应急管理技术赋能的研究成果也较为丰硕，通常从宏观和微观两个层面探讨。在宏观层面将应急管理、风险治理、公共危机等作为研究对象，涉及大数据、区块链、人工智能等前沿技术，从理论上阐释应急能力提升的新思路。有学者从技术角度指出“大数据可为有效破解跨域公共危机碎片化治理难题提供全新思路” “区块链凭借其分布式账本、智能合约、防篡改、可追溯等安全机制与技术优势, 为完善应急管理体系提供了全新的技术视角” “人工智能为特大城市风险治理提供了一个技术路径” 等。也有学者结合生命周期理论，从“事前、事中、事后三个阶段阐述了人工智能赋能突发公共卫生事件的内在规律与具体方式”，覆盖了“风险准备、风险识别、风险评估、风险处置、应急处置、恢复重建、风险溯源、风险监测和风险沟通”全过程，构建了“生命周期与管理周期的双周期曲线模型 , 分阶段探讨科学技术的赋能作用”等。在微观层面聚焦应急管理或风险管理的单阶段或多环节，如阐述“人工智能在疫情防控、疾病诊疗、社会治理、复工复产四大关键场景下的应用领域、主要功能、核心技术和应用程度”，提出“基于技术接受模型，构建用户视角的政务社交媒体危机沟通模型”，开发设计“大数据赋能城市安全管理风险溯源的模型”，探讨“大数据技术赋能应急信息路径”等，为实践中应急能力提升，给出了包括模型、方法和路径的技术管理创新方案。

三是关于应急管理中技术赋能机理相关研究。关于应急管理中技术赋能机理主要聚焦在赋能逻辑、赋能过程和运行机制方面，有学者指出“不同于常态下的治理，疫情防控中的技术治理遵循的是非线性技术演进路径”，认为这种非线性演进路径“整体赋能模式从信息共享赋能到平台互用赋能，从数据赋能到系统赋能，走向复杂城市智能体赋能”，也有学者“构建了技术嵌入—危机学习的逻辑框架，分析了应急管理创新的路径”，并从“结构赋能、资源赋能和心理赋能三个层面刻画了数字化赋能”的内在运行机制，也有学者从“支撑危机监测专业化、危机决策科学化、危机管控精准化、危机指挥高效化”来阐释技术对危机治理机制的赋能作用。也有学者对单一技术赋能机制深入分析，强调通过“现代技术再造和优化传统的政府应急管理体制和制度环境”，分析“基于5G网络的应急管理大数据综合管控平台对灾害进行综合性评估的运作过程”，提出“信息技术与应急信息、参与者、应急管理过程、应急管理结果之间相互关系的逻辑框架”等。

综上可以看出，当前对于应急管理中技术赋能研究，在理论研究和实践分析上都有了一定的探索，多关注于技术在应急管理实践中运用的逻辑、框架、模型、机制等内容，缺少对技术端本身技术创新、技术应用、技术升级和技术整合的演变过程分析，同时对管理端的应急管理需求、管理创新、机制完善和能力提升等分析也较少，对技术创新与管理创新之间的动态赋能机理的研究更为稀少。为此，本文将深入剖析应急管理中技术赋能的运行机理特征，刻画从技术创新到管理创新、从技术应用到模式优化和能力提升的动态相互作用过程，从理论上提出“技术应用—管理创新”双螺旋赋能机理模型，并以疫情防控常态化阶段人脸识别技术为例进行验证。

二、“技术应用—管理创新”的双螺旋赋能机理模型

如何解释技术应用与应急管理之间动态赋能的运行过程及机理？本节将借鉴源于生物学的双螺旋结构，刻画技术应用和应急管理创新之间双向牵引推动的双螺旋结构，以及在双螺旋结构下共同促进应急能力提升的赋能作用机理，从理论上提出技术赋能应急管理的“技术应用—管理创新”双螺旋机理模型。

（一）双螺旋结构在公共管理等学科的应用

双螺旋结构最早源于生物学，生物学家联手“搭建了DNA双螺旋结构模型，用于描述DNA的实质结构，标志着分子生物研究体系的形成”，该结构“有两条螺旋链，每条螺旋链都绕同一轴盘绕，两条链通过垂直于纤维轴的二元组相关联，两条主链之间相互补充”。随后双螺旋结构被借鉴并应用于哲学、公共管理学、科技创新等多个学科，在哲学领域把“自己的思想比作双螺旋，指出符号和象征是两条链，现代性是二者围绕的轴”，在公共管理学领域提出“科学与价值构成公共行政的双螺旋结构”，把“公共行政学发展过程凝练成一个以‘政治—行政’两分的‘威尔逊—韦伯’范式为轴心‘呼吁行政’与‘改造行政学’交织演进的双螺旋模型”，指出“德治与法治构成概念演进的‘双螺旋’结构”，在科技创新领域用“双螺旋阐释了规范化与创新螺旋上升良性循环互动的关系”，构建“技术管理与技术能力的双螺旋耦合模式”，提出“战略性新兴产业发展的双螺旋模型”和“技术与知识相互作用的双螺旋模型”等。综上可以发现，双螺旋结构已经被运用到多个学科领域，用以解释相互促进，互为补充、共生一体的二元关系，其最典型特征是在每条链自身不断发展变化的同时，两者彼此影响，同时又共为中轴不可分割的影响因素。 

（二）为什么技术赋能应急管理可以应用双螺旋结构？ 

技术应用是应急管理目标达成的重要工具，技术在不断创新、发展与应用的同时推动了应急管理流程、机制、模式的不断优化。当前公共管理领域中对技术有两类理解，一类指公共管理的技术，即管理方式、流程、模式等的技术化、规范化；一类指运用在公共事务管理实践中的技术，本文所探讨的技术创新和技术运用主要是指互联网、物联网、大数据、人工智能、5G等运用于应急管理过程的技术。从公共管理作为独立学科开始，技术与管理的关系就密不可分，技术及其在管理中的运用促进了公共管理模式的全方位变革，如改变公共管理的问题属性，让原本难以解决的问题变得容易解决甚至消失；不断优化管理幅度和管理层次，减轻机构臃肿和人浮于事的难题；重构行政体制和管理模式，降低管理门槛和成本；优化管理方法使得管理更加便捷，提高管理效率和精细化水平等。总之，技术应用提供的治理工具让公共管理过程更加轻松和优化，应急管理作为应急情景下非常态公共管理，兼具公共管理属性同时要面对突发事件的“高度不确定性、时间紧迫性、信息不完备性和巨大破坏性”特征，这对于响应速度、管理效率、管理模式、管理结构提出特殊要求，技术应用的工具属性和影响更加凸显。技术赋能的潜台词是赋能管理，技术作为科学知识的产物，是一种工具性的存在，如果不被运用到应急管理过程中，无法直接提升应急管理能力，正如单一的“技术粒子并不具备解决现实问题的技术功能，多个技术粒子通过一定的因果逻辑和架构途径聚合在一起才能具备某项特定的功能”。技术创新通过与应急管理结合才能实现应急管理的某个目标，如大数据技术应用到应急决策过程，才能运用大数据本身真、全、快的特点，实现提高应急决策科学化、精准化的效果。应急管理者也只有借用技术工具调整应急管理体制和运行机制，重塑流程，才能实现对应急管理的支撑功能。从历史视角看，技术粒子的不断发现，到技术的形成，再到技术的更新迭代，从简单技术到复杂技术的不断突破，从实体技术到虚拟技术的不断创生，技术创新本身就是一个螺旋上升的过程；应急管理从粗放式到精细化，从单灾种到综合应急再到智慧应急，从事后救援到事前预防，也遵循了螺旋上升的逻辑。在两者螺旋上升的过程中，通过双向赋能作用，加速彼此上升的速度，同时技术应用与管理创新相互匹配，形成应急管理能力的螺旋上升。从当前实践来看，以信息网络、人工智能、大数据科学等为代表的技术创新已融入应急管理全过程，并通过优化应急管理模式增强应急能力，实现应急管理的科学化、精细化和高效化，所以在形态上也能适用双螺旋结构。 

（三）应急管理中技术赋能的双螺旋机理模型 

本文借鉴双螺旋结构的基本框架，解释技术应用和应急管理创新之间的相互作用关系，将技术应用和应急管理创新分别作为两条链，应急能力作为中轴，提出“技术应用—管理创新”双螺旋赋能机理模型。模型认为应急管理能力提升过程中，技术端和管理端形成了相互作用的双链结构；技术端通过技术创新、技术应用和技术整合实现了从原始创新到系统集成的单链螺旋上升；管理端通过实践需求凝练、管理创新和模式创新实现了从管理实践需求到管理模式创新的单链螺旋上升；技术端“创新—应用—整合”和管理端“需求—创新—模式”之间，管理需求为技术创新指明了应用方向，技术应用为管理创新提供了治理工具的双向螺旋结构，并共同推动了应急管理能力提升的赋能过程 , 具体见图1。

图1 “技术应用-管理创新”

双螺旋赋能机理图

技术端和管理端的单链自催化机理，指在技术端技术创新增加了新的技术应用可能，并通过技术整合实现了系统集成的技术创新应用过程；在管理端应急管理实践产生新的管理需求，在实践需求基础上推动管理创新并进一步优化应急管理模式的过程。技术端自催化遵循了“技术创新—技术应用—技术整合”的逻辑，具体而言就是从技术粒子开始形成了技术的原始创新实现了技术突破，新技术被应用于实践中与新的实践需求结合，实现了技术的再开发，在单一技术不断发展的同时与其他技术不断集成形成技术整合。通信技术领域从1G到5G的演进，就是从单一技术的不断创新、应用到技术应用再到技术跨界整合，推动技术不断创新和演化的过程。 

管理端自催化过程遵循“实践需求—管理创新—模式优化”的逻辑，具体而言就是应急管理的实践需求显示为应急管理迫切需要解决的难题，在解决问题过程中管理者综合运用多种工具进行管理目标、模式、方法等的创新，并通过机制创新、工具创新和制度创新，实现管理模式优化并推动应急管理能力提升。具体到我国应急管理体系演变而言，应急管理初期主要面临单一灾害类型，基于此形成了单灾害应急管理组织体系；随着社会发展复合型灾害所带来的问题不断出现，2003年非典事件之后，应急管理体制和机制不断创新，综合应急管理体系的建构以一案三制为核心框架；综合应急管理虽然能够较为有效地解决部门间的协调问题，但也存在着专业能力不足，很难适应国家安全和平安中国建设需要的情况，2018年组建应急管理部，通过机构合并和职能整合进一步优化应急管理模式，并通过综合性救援队伍建设、组织变革、机制创新等方式来提升应急管理能力。

技术应用和应急管理的异催化逻辑是指技术应用与应急管理双向牵引、促进和赋能作用机理，即技术应用为应急管理创新提供了管理工具，应急管理需求为技术指明了创新和应用的方向。具体而言就是技术创新为应急管理提供新的技术工具，同时应急管理实践需求引领技术创新和应用方向，通过技术整合应用实现管理创新和管理优化的目标，这种双向牵引赋能促进了应急管理能力的不断提升。在自催化和异催化的双螺旋上升中形成技术赋能应急管理的双螺旋机理，即在技术端和管理端自我螺旋上升同时，两者通过彼此相互牵引和催化作用，推动应急管理能力螺旋上升，以通信技术和应急决策间作用关系为例。

通信技术赋能应急决策大致可以分为相互交叉的五个阶段。第一阶段 1949—1978年，当时通信技术水平较低，信息报送主要依赖人工，只能固定点对点传递，应急决策相对迟缓，应急机构多为临时应急机构，缺乏部门间协调。第二阶段1978—2002年，随着我国自动制纵横制电话交换机、长途自动电话编码纵横制交换机等多种机型研制成功，固定电话开始普及， 信息传递效率快速提升，信息传递和沟通方式也发生改变，各类灾害应对机构逐步建立。第三阶段2002—2010年，随着寻呼系统、同时邮件、无线电话、移动电话、集群调动移动通信系统、数字移动通信网等不断产生并应用到政府部门，互联网也开始进入大众视野，实现了呼叫中心移动式点对点信息传递，应急决策系统实现了跨部门联动决策。第四阶段2003—2018年，随着互联网快速发展，实现了信息网络化传递，模糊了地域和空间概念，联网计算机信息共享，逐渐走向更加复杂的复合技术平台，不仅超越了部门限制，也打通了应急管理全过程，“应急管理机构改革不断强化综合协调”，形成综合应急管理模式。第五阶段2010年至今，智慧应急不断发展成熟阶段，人工智能、大数据、区块链等新兴技术不断突破并与互联网跨界整合，形成了超级系统，并被应用到应急决策过程中，实现了应急决策超系统化、应急组织虚拟化、决策能力智慧化，应急管理朝着智慧化、精细化、前瞻化方向发展。

三、人脸识别技术赋能新冠肺炎疫情常态防控的案例分析 

2020年初至今，新冠肺炎疫情对应急管理体系的冲击和作用是直接和深远的，中国新冠肺炎疫情防控取得了举世瞩目的成效，为此选择中国新冠肺炎疫情防控常态化阶段作为案例分析具有较强的即时性、典型性和代表性。

 ( 一 ) 案例选取与分析框架 

中国新冠肺炎疫情防控总体可以分为三个关键阶段：初期应急响应、常态化防控和全面免疫力提升。2020年1月23日凌晨武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部发布通告，自此中国进入新冠肺炎疫情应急响应阶段，经过数月举国上下共同努力，以武汉保卫战、湖北保卫战抗疫胜利为转折点，疫情防控阻击战取得重大战略成果。2020年4月29日我国进入新冠肺炎疫情常态化防控阶段，5月7日国务院联防联控机制印发《关于做好新冠肺炎疫情常态化防控工作的指导意见》，强调了以科技支撑手段对重点场所全面开放以后的重点防控。在整个疫情防控常态化阶段人脸识别等技术起到了重要的赋能作用，因此本文以防控常态化阶段的人脸识别技术为例，对其中“技术应用—管理创新” 双螺旋赋能过程深入剖析。 

常态化阶段与应急响应阶段之间区别在于应急管理需求发生重大改变，众所周知疫情的 冲击，除了人员感染和伤亡之外，还面临着严重的经济秩序、经济增长，社会发展、社会稳定难题。为此本文基于应急管理中技术赋能双螺旋机理模型的分析框架，选取了30个典型应用案例，通过对技术运用的归纳整合，共分成6类技术应用模式，从新冠肺炎疫情常态化防控阶段的应急管理需求及演变、人脸识别技术的创新及整合、技术创新和应急管理双向赋能过程三个方面，分析人脸识别技术与应急管理能力提升的双螺旋赋能过程，如表1所示。 

表1 人脸识别技术在新冠肺炎疫情防控常态化阶段应用情况表

(二）疫情防控常态化中人脸识别技术的赋 能过程分析 

1. 新冠肺炎疫情防控常态化阶段提出的应急管理新需求 

疫情防控常态化对抗疫胜利至关重要，从应急管理角度提出以下新的需求：在确保风险可控的基础上，完成大规模人口流动和经济运行的恢复、社会秩序及民生秩序的恢复，为此要求日常防控、风险监测、疑似感染者筛查、疫情趋势分析、局部疫情应急响应、密接人群的追踪检测隔离、应急救治等环节的无缝隙衔接，这对应急管理的即时性、有效性、精准性、科学性和人性化等提出极高要求。具体表现为以下三个方面：一是大规模人口流动背景下的全时段全区域风险监测。应急管理需要适应大规模人群流动需要，实现在有保护、戴口罩情况下通过局部特征进行身份识别，人流和检测员、人流间的无接触式全员登记备案，全天候进行风险监测。二是及时恰当的风险沟通和应急预警需求。所有区域都可快速体温监测以识别疑似感染者，确保一旦出现感染者或疑似感染者，可以快速锁定其所有行动轨迹，确定所有密切接触人群，并根据感染者或疑似感染者的行动轨迹，进行风险沟通，发布应急预警。三是快速精准的局部响应和应急处置需求。要在最短时间内找到密切接触者，快速锁定需要进行检测、隔离的人群规模，实现无接触式、智能化的风险监测、风险识别、信息记录、轨迹追踪、疫情大数据分析、密切接触者排查、风险溯源、应急预警、密切接触者检测隔离等一系列疫情防控需要。 

2. 人脸识别技术赋能的“管理需求—技术应用”牵引作用分析

作为生物识别领域较为成熟的技术之一，人脸识别早已在门禁、机场、火车站、公交、地铁等场景下成熟应用，新冠肺炎疫情后在应急管理新需求牵引下，实现了快速的创新应用过程。疫情常态化防控阶段，全面复工复产和社会生活秩序恢复提速，产生了面对公共场所全员戴口罩、适应大规模人群流动和无接触式进出管控的管理需求，通过优化算法完成局部特征识别，实现戴口罩场景下只对眼睛、耳朵等局部特征进行人脸比对识别的需求。另外大规模人群需要快速体温测量以识别疑似感染者和全天候风险监测，这与有限的人力资源产生矛盾，人脸识别与红外热成像测温技术跨界整合，形成复合系统，可以精准锁定面部并以此作为测温目标，将周围干扰因素精准“分割”，在对方不需要脱帽和摘口罩情况下实现无接触、远程自动测温，并进行体温异常预警。同时5G测温巡逻机器人综合运用物联网、特征识别、云计算、集成环境感知、动态决策和报警装置，具备自主感知、自主行走、自主保护、互动交流等能力，可以识别、预警并进行远程测温指挥。另外一个需求就是在局部区域零星疫情时，能够快速锁定感染者和疑似感染者行动轨迹，于是进一步整合人脸识别、热成像、NFC射频、大数据挖掘技术、计算机网络、自动控制等技术，形成未带口罩预警、考勤打卡、体温检测、健康信息上报、可视对讲门禁一体化综合应用平台，实现无接触式、智能化的风险监测、风险识别、信息记录、轨迹追踪、疫情大数据分析、密切接触者排查、风险溯源、应急预警、密切接触者检测隔离一体化。综上分析可以看出，疫情防控常态化的管理需求对人脸识别等技术创新、技术应用和技术整合起到了有效的牵引作用。 

3. 疫情防控常态化阶段人脸识别技术的双螺旋赋能机理

新冠肺炎疫情防控常态化阶段需要日常防控、风险监测、疑似感染者筛查、风险溯源、风险沟通、局部疫情应急响应和应急救治等环节的无缝隙衔接，这些需求牵引着人脸识别技术更新优化，在局部特征识别、红外成像、移动机器人、大数据挖掘、综合应用平台等方面创新整合，这些技术应用反过来作用于应急管理的风险监测、应急响应、风险溯源、应急处置等体制机制创新，推动应急管理模式优化，共同推动了应急管理能力提升。疑似感染者的风险监测是疫情日常防控的必备环节，原有测温工具需要人工进行，占用大量人力物力，人脸识别技术与红外成像技术整合，使得无接触和非人工特点嫁接到测温环节；另外戴口罩是疫情防控关键，传统人脸识别需要无遮挡才能匹配，通过算法优化实现了戴口罩局部特征识别功能，推动了风险监测优化。高校复课、企业复工复产形成大量人群密集流动，需要隔离管控、核酸检测结果、运行轨迹数据、体温情况等多个情况核查，一些城市在公共场所部署人脸测温健康码一体机，与国家健康码数据库的链接，实现体温监测、绿码通行的功能，极大简化了健康码核验流程，同时收集轨迹数据，也为风险溯源提供了数据基础。在疫情常态化防控初期的局部突发新冠肺炎疫情病例，往往需要对事发地进行全员核酸检测，管理成本大，管理效率低。在身份识别、无接触测温、健康码核验的基础上整合信息记录的功能，在固定数据库中进行信息整合，以数据追溯的方式来代理人工行程调查保证溯源的准确性，实现应急响应、应急预警、应急救援的精准高效。汇集将包括人脸识别数据在内的多个数据库，通过大数据挖掘技术，有效识别潜在高危人群，精准识别重点人群，帮助防疫人员精准布防和重点跟踪，减少溯源、风险沟通、风险预警成本，同时实现快速区分密接人群。如何实现对区域内成员的全天候实时监测，防患于未然，实现特殊情况的超前感知，需要打通区域内所有数据，公共防疫综合温控大数据平台通过综合数据平台汇集数据，运用大数据挖掘技术开展动态分析，进一步优化管理模式，帮助管理者灵敏感知风险，精准识别风险，提高风险防控能力。

四、结论及政策建议 

（一）主要研究结论 

第一，应急管理中技术赋能过程在机理上呈现出双螺旋结构特点。人脸识别技术赋能新冠肺炎疫情常态化防控阶段的案例分析表明，双螺旋机理具有较强的科学性和解释力，即技术端通过“技术创新—技术应用—技术整合”与管理端“应急需求—管理创新—模式优化”螺旋上升的同时，技术端与应急管理端的双向牵引赋能，共同推动了应急管理能力的提升。 

第二，技术应用需要通过管理创新才能实现应急管理能力的提升。单纯的技术创新或技术应用很难直接推动应急管理的能力提升，通常在应急管理需求、管理机制创新、工具创新的牵引下，将技术应用进行整合，在实现应急管理模式优化的基础上，推动应急管理能力的提升。 

第三，技术赋能要经过“创新—应用—系统 化—整合”完整过程来实现赋能目标。技术往往是单一的，应急管理的目标是复合的，两者之间存在矛盾，导致专业化发展的单一技术往往难以实现复合目标，所以技术赋能往往超越单项技术应用，以多项技术整合应用、技术平台等形式对应急管理赋能。

第四，技术赋能中技术应用路径，是政府引导和市场机制共同作用的结果。技术端回应管理需求，一方面是政府引导的结果，另一方面则是市场需求牵引演化的作用，市场机制越充分，技术应用与技术整合效率越高，技术的赋能效果就更加明显。在其他条件相同的情况下，技术应用和应急管理需求两者适配度越高，市场机制运行更加顺畅，应急管理对技术的吸纳效果越好，赋能作用越明显。 

（二）运用技术赋能推动应急管理能力现代 化的五点建议

第一，技术赋能应急管理要回应中国特色应急能力现代化需求。中国特色应急管理能力现代化对技术赋能提出了特殊需求，如我国自然灾害、事故灾难等发生演化的特点；人民至上，保障人民的生命安全的应急理念；从源头上化解风险，及时处置和应对各类灾害的行动方向；智慧化、科学化、精准化、专业化的应急目标；以党的领导为核心，快速灵敏的调度指挥体系等，为此技术创新与应用要聚焦需求、突出重点，充分结合中国特色应急发展趋势，更好地把技术应用到现实场景中，切实为应急管理现代化提供有力支撑。 

第二，进一步加强管理创新对技术赋能牵引作用。单纯的技术创新很难实现应急管理能力提升，当前多关注技术对应急管理的赋能，忽略管理创新对技术应用的牵引作用。如新冠肺炎疫情防控中工信部办公厅及时发布《关于运用新一代信息技术支撑服务疫情防控和复工复产工作的通知》，聚焦科学防控、复工复产、 服务保障三块内容，从十六个方面进一步细化了技术运用场景和管理需求，对推动技术创新及应用起到了重要的引导作用。因此要实现技术赋能应急管理，需要明确应急管理问题，充分挖掘管理需求，探索可能应用场景，通过政策支持引导，推动技术创新在应急管理领域的应用及整合。

第三，推动技术集群创新，提升技术赋能效率。技术的单一性创新与应急管理系统性目标不匹配，单一技术应用难以满足应急管理系统治理的现实需求，多种技术整合应用才能多方位优化应急管理功能。如人脸识别技术只有与其他技术整合，才能实现测温、记录、健康码查验、风险溯源等应急管理需求。这种技术整合往往需要多种技术进行系统集成创新，为此要推动技术集群创新效应，打造一站式技术要素集群供给体系，推动人才、产品、产业、 基地等多种要素聚集融合，提升技术赋能效率。 

第四，技术赋能需要技术应用与管理创新的深度融合。一是应急管理是高度情景依赖的，技术创新和应用要满足应急管理现实需求，因此需要对技术进行精细化、因地制宜的更新优化。二是管理创新要立足技术前沿及创新规律。应急管理创新需要关注新兴技术的发展逻辑、发展趋势、发展动态，制定符合技术发展形势的政策，为技术创新指明方向，为技术应用、 技术整合提供平台。三是技术赋能过程需要技术与管理间深度融合。能力的形成是一个过程，技术的应用与开发也不是一蹴而就，技术应用与管理创新相统一，需要一个深度融合的过程， 需要不断相互适应和相互促进。 

第五，充分发挥市场机制对技术赋能的引导作用。政府应急管理需求不是技术应用的唯一动力，市场化机制往往对技术创新、应用和整合过程起到至关重要的作用。技术的长期发展取决于市场作用，政府引导可以明确技术创新的总体方向，但如果市场应用不足，创新主体的意愿、主动性和收益不高，则技术应用和技术整合就会迟滞不前。因此，政府在明确应急管理需求和政策保障的同时，积极推动市场为导向的技术创新、应用和整合过程，充分发挥政府引导下的市场机制对技术赋能的引导作用。

本期编辑：歆欣

文章来源：《行政管理改革》2021年第7期

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