国土空间规划体系下的特大城市分区规划探索

文琳资讯 2024-04-12

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当前，我国的分区规划正迎来一个新的实践活跃期，其在特大城市规划体系中的重要作用越发凸显，亟待在方法论上形成共识。文章在回顾分区规划发展历程的基础上，针对新时期特大城市国土空间规划面临的问题，从细化反馈、约束传导落实、加强规划实施性等方面提出分区规划编制的技术重点，提出在国土空间规划体系下，分区规划是针对事权面向分区开展全域全要素保护开发活动的指南和依据，是提升规划治理能力的重要手段，其既需延续承上启下的作用，也应通过上下联动提高各级规划的科学性和精准性。最后，结合西安国际港务区分区规划案例对分区规划编制框架和技术思路进行了验证。

引言

2019 年5 月颁布的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了“五级三类”的国土空间规划体系。2020 年8 月，自然资源部颁布《市级国土空间总体规划编制指南( 试行)》( 征求意见稿)，对正处于广泛开展中的市级国土空间总体规划编制工作进行指导和规范。该意见稿提出，为保障规划的有效实施，市级国土空间总体规划需对市辖县(区、市) 提出规划指引，“各地可根据实际情况，在市级国土空间总体规划的基础上，以行政区或规划分区为单元，加强对详细规划的指引和传导”。该规定与原城市规划体系中的分区规划具有较多类似之处。

当前分区规划的背景已经发生了巨大的改变，主要体现为生态文明建设对城市治理能力提出了更高的要求，不同层级规划事权划分日益清晰，国土空间规划的战略传导性和约束性更强，分区规划在国土空间规划体系下应该如何编制，亟待实践探索。分区规划的现有研究主要包括对典型城市规划传导体系的分析，以及相关案例总结，尤其是近年北京市、上海市等特大城市的实践为其他城市提供了借鉴。此外，在不同时期均有对分区规划的梳理总结。但总体而言，相较于其他规划类型，分区规划在理论研究方面仍稍有欠缺。本文在系统回顾分区规划发展历程的基础上，结合国土空间规划面临的新问题，对特大城市分区规划编制的特点和重点进行了理论思考，并引用西安国际港务区分区规划进行实例验证。

国土空间规划体系建立前

分区规划的发展历程

1990 年以前：起步摸索阶段，满足城市快速建设需要

我国的分区规划始于20世纪80年代，由于城市建设量增长，详细规划任务紧迫，迫切需要开展分区规划。这一时期的分区规划主要是为了应对踊跃的投资建设和城市开发，核心是对总体规划中的用地总图进行细化，并初步提出开发容量等技术指标，在控制性详细规划尚未普及的情况下，为亟待开发的地区提供比总体规划更细致、更深入的建设管理依据，指导近期建设。

1990 ～ 2010 年：纳入法定规划体系，编制要点多元化

1990 年施行的《中华人民共和国城市规划法》规定“大城市、中等城市为了进一步控制和确定不同地段的土地用途、范围和容量，协调各项基础设施和公共设施的建设，在总体规划的基础上，可以编制分区规划”，并明确提出已编制并批准分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，其他的由城市人民政府授权城市规划行政主管部门审批，自此我国确定了分区规划的法定地位。

这一时期是我国分区规划实践最丰富、最系统的时期。各地根据自身的需求开展分区规划，编制目标和侧重点有所差异，整体上可以分为四类。第一类的编制内容侧重用地布局和各系统安排，类似于简略版的控制性详细规划。第二类侧重论证分区的定位、发展策略和方向、人口和用地规模等，类似于分区范围内的总体规划。第三类侧重分区规划的传导管控作用。例如，这一时期深圳市通过《深圳经济特区城市规划条例(草案)》，确立了全市域总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则和详细蓝图5个层次的规划体系，其中分区规划重点指向城市建设控制，是对总体规划和次区域规划的技术性落实；广州市规划体系分为全市性规划、片区性规划、地区性控制层次规划和地区性管理层次规划4个层次，其中分区规划是“地区性控制层次规划”的组成内容，主要任务是制定分区内的各项建设技术规定，落实重要的城市管控线和确定综合性管控指标；2004 年《上海主城区分区规划》结合上海市规划管理单元，分解落实总体规划人口规模和建筑总量，并编制导则作为中心城下位单元规划编制工作的依据。第四类是通过分区规划编制，对城市总体规划难以深入研究的前沿性问题进行探索，如重庆市在2008 年开始编制覆盖城乡全域的分区规划，着重通过分区规划研究城乡统筹方面的引导管控内容和要求。

近10年：取消法定地位，侧重自下而上的规划研究

2008 年施行的《中华人民共和国城乡规划法》将城乡规划分为城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划5 个层次。同年，全国人大常委会法制工作委员会经济法室、国务院法制办农业资源环保法制司、住房和城乡建设部城乡规划司、政策法规司共同编写的《中华人民共和国城乡规划法解说》对分区规划进行了进一步说明：“各地在城市总体规划制定工作完成后，还可依据本地实际，编制分区规划和规划控制单元，对局部地区的土地利用、人口分布、公共设施和城市基础设施的配置做进一步的安排，将总体规划的内容深化和细化，加强对详细规划制定工作的指导和控制。”整体上看，《中华人民共和国城乡规划法》减少了分区规划可以作为一般地区控制性详细规划审批依据的规定，取消了分区规划的法定地位。但分区规划实践并没有因此停止，很多城市在特定功能板块、重点建设地区自发编制分区规划，制定发展战略、进行空间安排，以表达发展诉求，推动对外宣传和对内指导建设。

小结

分区规划在过去近40 年的实践中，对规划体系起到了重要的补充作用，有效提高了规划引导和管控建设活动的能力。但是在发展阶段转变和强调国家治理能力现代化的大背景下，传统分区规划也出现了不足和不适应的情况。

首先，部分地区分区规划与法定规划体系衔接不足，引发了突破总体规划进行建设的问题。过去的分区规划虽然在部分规划体系相对完善的特大城市是由全市统筹编制的，但是取消其法定地位之后更普遍的是自下而上的自发编制。自发编制的分区规划在对上位规划的解读和落实方面有很大的自主性，编制内容五花八门，且由于编制时间与市级总体规划不完全同步，对市级国土空间总体规划的支撑作用有限，能够纳入上位规划的几率较低。

其次，传统分区规划主要面向总体规划确定的城市集中建设区，较少涉及镇村和非建设用地，对全域、全过程的开发保护活动的管控引导作用不强。同时，传统分区规划侧重于新增用地，而随着城市发展从用地扩张期进入空间优化期，全生命周期管控成为各级规划研究的重要对象，分区规划的技术内容也需要进行相应创新。

国土空间规划体系下

特大城市分区规划面临的新问题

国土空间规划体系下分区规划面临的新问题是“多规合一”的要求，是我国城镇化进入“后半场”后对空间治理方式变革提出的要求，也是从蓝图式规划向治理型规划转变的必然要求。国土空间规划描绘的“一张蓝图”不是静态的用地总图，而是全域国土空间开发、保护、修复、更新等战略举措的集成及对应的空间解决方案、空间矛盾协调机制和管控引导措施。面对更加复杂和综合的空间治理对象，新时期的分区规划不仅仅是总图的细化，更是与管理体制结合、与事权相对应的空间治理体系的重要组成部分。在此背景下，国土空间规划体系下的分区规划主要面临以下3个方面的新问题。

(1) 国土空间规划的高度复杂性。国土空间规划要解决全域全要素资源的空间部署，规划的广度和深度需要极大地扩展，尤其对于特大城市而言，仅在市级层面开展总体规划，其精度难以保障。通过开展分区规划，详细掌握各分区国土空间和自然资源保护利用的基础情况及存在的问题，提高规划在面对高度复杂对象时对空间问题的研究深度，并提出针对性对策。同时，在制定目标战略和空间方案时形成上下反馈机制，及时传递上位要求和下位需求，实现对各分区的统筹协调，形成规划合力。

(2)国土空间规划高约束性的传导。特大城市既是国家和区域战略的集中地，也是城市病及开发保护冲突最严重的区域，其资源环境保护目标、指标、策略的制定，“三线”及其他空间管控线的划定是一个博弈的过程。因此，分区规划应配合总体规划，更加高效地完成这一任务。分区规划需发挥承上启下的作用，将上位规划的战略意图转化为具体空间安排，将各类空间管控措施落实到具体坐标及实施要求上，将市级国土空间总体规划确定的发展目标、空间格局和用地布局进行细化分解，从而保障总体规划的高约束性向详细规划有效传导。

(3) 国土空间规划的可实施性。在特大城市管理权下放的背景下，分区是进行国土空间用途管制、土地整治和开发建设管理的实际操作者。分区规划是所在分区实施国土空间开发保护的指南和依据。因此，分区规划应针对事权协调处理各类空间需求和矛盾，完善区级空间战略，建立细化的规划实施监督管理平台，直接指导区级的开发保护活动，成为国土空间总体规划的可实施方案在分区的延伸和拓展。

国土空间规划体系下

特大城市分区规划编制的新特点

实践的特点

当前，在国土空间规划编制中，特大城市普遍采用了市级国土空间总体规划与分区规划联动编制的形式。北京市和上海市的相关规划已经获批，是新时期分区规划较超前、系统的实践。其中，北京市的分区规划编制主体包括除东、西城和通州以外的13个区政府及亦庄经济技术开发区管委会，在层级上相当于市县级国土空间总体规划，是编制街区控制性详细规划和乡镇域规划的依据。

而上海市在市级总体规划中采用了分区指引的方式传导规划核心内容，在市级国土空间总体规划编制完成后，中心城区以市级国土空间总体规划和分区指引为依据编制单元控制性详细规划，郊区编制“两规合一”的区级总体规划。在上海市新的规划体系中，虽没有明确的“分区规划”概念，但从编制内容上看，分区指引属于市级国土空间总体规划的组成部分，郊区各行政区总体规划为针对涉农地区的分区规划。此外，杭州市、青岛市等特大城市在目前的国土空间规划编制中也均引入了分区规划层次。

虽然各地由于规划管理体制的差异，分区规划的具体编制方式有所不同，但是可以发现，总体上国土空间规划体系下的分区规划具有两点区别于城乡规划背景下的分区规划的特征：从规划层次和工作组织上看，分区规划均由全市统筹开展，按照一致的技术规程进行编制，是特大城市规划体系的重要组成部分( 图1)；从编制主体和规划范围上看，不同于过去仅针对城市建设用地进行细分，新时期的分区规划均以行政辖区或特定功能区全域为规划对象，针对管辖主体制定分区内国土空间开发与保护的空间战略和格局，具有明确的治理和实施导向(图2)。

图1 新时期分区规划与国土空间规划体系的衔接关系

图2 城乡规划背景下的分区规划和国土空间体系下的分区规划的规划范围划分方式对比

编制的技术重点

针对国土空间规划体系下特大城市规划编制、传导和实施中的新问题，依据分区层次事权在规划体系中能够发挥的作用，结合相关城市的经验，本文提出新时期国土空间分区规划编制重点包含以下3 个方面(图3)。

图3 国土空间规划体系下分区规划面临的问题和技术重点

(1) 在与市级国土空间总体规划的联动编制中，需对总体规划的现状评估和问题研究进行深化、细化，补充翔实的现状国土空间和自然资源利用情况，通过人口基数核查、底图基数转换、企业和人群详细调研等手段，对分区的开发保护成效和问题进行深入分析，为国土空间开发适宜性和承载能力评价、现状问题和风险评估，以及规模论证、战略制定和关键控制线划定提供细化论证、反馈与举证的依据，为市级国土空间总体规划提供支撑。

(2) 通过分区规划将上位规划战略目标具体化和空间化，采用指标分解、管控线坐标化、布局细化和项目时序安排等方式，实现市级国土空间总体规划战略引领和底线管控内容的有效传导。

(3) 以分区规划为实施平台，衔接专项规划，解决各类专项规划的空间需求和矛盾。对于分区内的开发建设、保护修复和土地整治活动，在充分评估测算的基础上，制定具有可操作性的土地节约集约利用策略和项目准入规则。以市级国土空间总体规划为统领，建立区级“多规合一”的“一张图”，为规划决策、管理和监督提供依据。

西安国际港务区国土空间分区规划实证

西安国际港务区基本情况

西安国际港务区( 以下简称“港务区”) 位于西安市东北，成立于2008 年，完整托管灞桥区新筑、新合两个街道办事处，总面积为89km²。港务区依托我国第一个不沿边、不沿海的内陆港—西安港而设立，是中欧班列长安号的始发地，享受综合保税区、自由贸易示范区、国家级陆港型物流枢纽等多项开放平台政策。此外，港务区是2021 年第十四届全运会主场馆所在地。在多重机遇下，港务区是西安市落实国家战略、调整空间结构和示范新时期发展理念的重点地区。

西安市国土空间规划体系构建及其分区规划的特点

西安市在国土空间规划体系构建中充分体现了规划编制与事权相对应的原则，在市级国土空间总体规划的指导下，除蓝田、周至编制县级国土空间总体规划之外，其他市辖行政区和具有一级准政府事权(即可全面负责所托管区域的党政经济和社会事务)的开发区编制区级国土空间分区规划，层级与县级国土空间总体规划相当。各事权开发区单独编制分区规划，是考虑到其在西安市发展中的重要作用(事权开发区托管总面积约占西安市域总面积20%，是社会经济发展和城镇化建设的主要力量)，事权开发区与市辖行政区都设有自然资源和规划分局，统一接受西安市自然资源和规划局管理。同时，由于开发区不具备地方政府治理空间的法定依据，因此其分区规划虽然独立编制和论证，但是成果内容须同步纳入所在行政区分区规划，并上报备案。市、区两级国土空间规划在现状调研、规划大纲、规划成果和实施阶段充分进行上下联动，确保问题识别和规划策略的科学性、战略引领，以及底线管控的传导性与规划实施落地的可操作性(图4)。

图4 西安市、区两级国土空间规划各阶段上下联动内容

西安国际港务区国土空间分区规划的编制重点

深化调研，夯实“一张底图”

特大城市想要详细掌握国土空间开发保护现状情况，如完全在市级层面开展工作，在准确度、精度和时间方面都难以保障。因此，利用分区规划开展深入调研，从底图底数深化、“双评估”和“双评价”等方面联动市级国土空间总体规划完成相关工作。

以底图底数深化为例，港务区分区规划以行政村和社区为单元，对区域内人口规模和结构进行了详细调查，并在“三调”的基础上，梳理已验收的土地开发复垦整理地块、已批未建用地和已拆除存量建设用地等，补充已有建设计划的重大交通和基础设施用地，叠加重要的空间平台边界，形成规划可以依据的“一张底图”。

同时，分区规划针对港务区处于灞河、渭河汇流地区的特点，对区域水安全、水环境和水生态等方面的风险进行了专题分析，并对市级“双评价”在港务区范围内的基础资料和评价结果进行校核举证。

聚焦反馈，细化战略路径

市辖区往往是集聚发展中的特大城市重大战略的集中投放地区，因此发展战略的研究制定是市辖区范围内分区规划的重要内容之一。对于西安市而言，依托文化、科技优势深化开放和创新发展是其新时期的核心发展战略。如何发挥好“一带一路”西向开放的国际门户作用，谋划好从国内最大的内陆港到中欧班列( 西安) 集结中心的功能升级，带动关中平原城市群产业高端化、外向化发展，是需要西安市各级政府和开发区平台共同研究的课题。

港务区分区规划围绕市级国土空间总体规划所确定的功能定位，聚焦集结中心引领下的内陆港腹地发展、全运会带动下“文体+”经济的后续发展，对战略目标的实现路径进行了专题论证，明确分阶段发展策略和对应的空间保障措施( 图5)，并对区域产业协调和设施支撑需求提出规划引导建议。在多轮上下联动中沟通协商，明确目标定位下的战略任务和实施路径，提高市、区两级规划的前瞻性和引领性。

图5 港务区分区规划战略细化反馈

品质提升，塑造竞争优势

西安市的发展面临着多重挑战。在国家层面，西安市作为集结中心虽然具有区位上的中心性，但是本地产业发展基础较差，临港物流业与区域产业关联不足。在市级层面，西安市的空港、高新区、经开区等市内开发区均具备物流和贸易组织功能，就近服务各自的货源，港务区统筹全市的枢纽作用发挥得并不充分。

面对未来的竞争，分区规划的重要任务就是要提升国土空间全要素的品质，形成吸引经济要素流动的综合价值优势。首先，在生态空间上，港务区所在的灞渭三角洲是西安市“八水”中“泾、渭、浐、灞”四水汇流地区。港务区分区规划优先划定以泾渭湿地为核心的生态保护红线，预留渭河生态绿廊和灞河景观绿带。因水系丰富，灞渭三角洲历史上就是东出长安的漕运重地和各国( 地区) 使者往来的东部门户，其历史文化与自然地理演变高度关联。港务区分区规划充分利用和挖掘这一特征，以古渭河、古漕渠及汉灞桥至长门宫廊道为依托，形成与建成环境高度交织的生态空间网络，塑造人与自然和谐、历史古韵独特的空间意象。其次，在城镇空间上，加强港务区与渭北产业带、空港和主城其他产业平台的交通网络连接，系统解决港务区高铁、城际、市域快轨和地铁的转换衔接问题，建立客货运区分的交通组织模式；在城镇建设用地布局中，在产业用地绩效提高的前提下，优先保障陆港关联产业的发展空间，依据陆港核心区、物流业发展区、产业带动区的产业链关系科学组织产业空间。港务区作为西安市为数不多的新建地区，应充分贯彻社区生活圈、TOD 开发等理念，形成便捷紧凑且具有吸引力的用地布局。最后，在农业空间上，严格落实市级国土空间总体规划确定的耕地和基本农田保护任务。挖掘临近东渭桥和渭桥仓等历史文化遗址的特色郊野空间，发展乡村旅游和文创产业，鼓励引导物流基地周边村庄发展与临港物流业相关的特色产业，利用多种方式促进乡村振兴。

承上启下，贯通传导机制

港务区分区规划通过指标传导、底线传导、布局传导和项目传导4 个方面发挥分区规划细化分解市级国土空间总体规划、指导控制性详细规划的作用。指标传导，指对市级国土空间总体规划人口规模、耕地和基本农田保护任务、建设用地规模、产业用地规模等指标的校核反馈与分解细化。同时，细化服务设施指标，根据人地关系，补充建设量和开发强度控制等指标，通过单元分解的方式传导到控制性详细规划和村庄规划中。底线传导，指通过与市级国土空间总体规划的上下联动，确定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界和市级“城市五线”的精准坐标，补充区级重要基础设施、公共服务设施和公共开敞空间的控制线。布局传导，指对重大基础设施和交通廊道的具体空间予以落实，在市级国土空间总体规划确定的规划分区的基础上，对空间格局和用地布局进行优化完善，对与教育、医疗和交通相关的空间用途分类层级进行细化。项目传导，指加强港务区分区规划与市级国土空间总体规划中乡村振兴、土地整治和生态修复等项目的联动对接，明确规划期内的分区具体实施计划。

精细治理，建立实施平台

港务区分区规划同步协调基础设施、公共服务、城市设计和乡村振兴等专项规划，对接国民经济和社会发展“十四五”规划，并将协调后的专项规划空间落位及相关指标纳入规划“一张图”。此外，针对港务区在西安市本轮发展中拥有大规模在建地区的特征，港务区分区规划开展了基于经济性评价的土地开发利用策略研究，结合规划方案和土地供应计划，综合分析各类成本和价格影响因素，测算保护和开发活动的经济可行性，并据此对规划用地布局、组团结构进行调整优化(图6)。

图6 具有实施平台属性的港务区分区规划工作架构

结语

市县级国土空间总体规划侧重实施性，对于特大城市而言，分区规划是“多规合一”深入推进、形成“一张蓝图”的实际操作和规划实施层次。在经历取消法定地位、编制方向多样化且缺乏统一规则的发展阶段后，在新时期分区规划再次焕发生机，体现出新的特点和倾向。本文通过分析国土空间总体规划面临的新问题和相应分区规划需要承担的新任务，以及对相关案例的分析总结，认识到作为针对事权、面向分区开展全域全要素保护开发活动的指南和依据，分区规划一方面应延续承上启下的传导作用，另一方面需通过上下联动提高各级规划的科学性和精准性，这是提升规划治理能力的重要手段。因此，分区规划应在夯实现状基础、细化战略路径、提升全要素价值、建立传导机制和加强实施导向等方面着力，全面融入国土空间规划体系。

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