中国财政70年：建立现代财政制度
作者简介
杨志勇 (中国社会科学院财经战略研究院)
摘要
1949年中华人民共和国成立之后，中国就开始财政制度的现代化探索。社会主义国家的现代化离不开财政的支持。在国民经济恢复时期，财政制度的统一和正常运行，支持了新生政权的稳定，促进了经济和社会的正常运行。在计划经济时代，财政制度因应时代需要，作了相应的调整。财政平衡在计划经济时代有着重要意义，财政平衡与信贷平衡、物资平衡所构成的国民经济综合平衡，是宏观经济稳定目标的体现。计划经济探索中遇到的问题，最终促成了改革开放大业。1978年十一届三中全会召开，中国进入了改革开放的新时期。适应市场化改革的要求，中国财政最初主要是放权让利，形成了与有计划的商品经济基本相适应的财政制度。1992年社会主义市场经济体制改革目标确定之后，财政制度改革进入快轨道，为构建与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制，对财政制度作相应改革，财政政策在宏观经济调控中扮演更加重要的角色。2013年11月十八届三中全会召开，财政改革的目标更加明确为建立现代财政制度。从此，中国按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，深化财税体制改革，重点对预算管理制度、税收制度以及中央和地方财政关系改革作了积极探索。
关键词
中国财政；当代中国财政史；现代财政制度；现代化
* 作者邮箱：zyyang@cass.org.cn
中国财政70年的历程，是中国人民探索社会主义现代化强国的历程，其间虽有失败的教训，但最终我们看到“财政是国家治理的基础和重要支柱”的定位越来越明显，财政的作用正得到更加合理的发挥。本文着重回顾1949年以来中国财政制度的演变，并对制度演变的背景作初步分析，以期更好地理解70年来的中国财政。
一、国民经济恢复时期的中国财政1
财政目标定位与国家功能紧密联系在一起。1949年中华人民共和国成立以后，在国家任务引导下的财政制度建设经历了曲折的过程。既要铲除旧政府的残余势力，又要恢复国民经济。1950年，朝鲜战争的爆发更是加重了国防负担。从1949年到1952年，财政的目标主要有二：一是应付军费开支；二是恢复国民经济。前者是更重要的，因为它关系到新政权的存亡。为了适应财政目标的要求，财力分散的格局迅速被打破，财力集中型的国家财政制度确立起来。
为完成既定的财政目标，中国进行了财政制度建设。其主要内容包括：第一，国家概算。1949年12月2日，在中央人民政府委员会第四次会议上，财政部部长薄一波作《关于1950年度财政收支概算草案编成的报告》，得到中央人民政府批准。这是新中国第一个概算，标志着新中国财政制度建设开始走上正轨。该概算的编制原则是：量入为出与量出为入兼顾，取之有度，用之得当。概算收入482.4亿斤细粮，概算支出594.8亿斤细粮，赤字112.4亿斤细粮。支出方面，军费占概算支出的38.4%；行政费占21.4%；经济建设投资占23.9%。当时的概算是以实物形式表示的，是一个非常初步的概算。
第二，统一全国税政。税收是现代国家财政收入的主要形式。统一全国税政，从制度上保证税收收入的征收和管理。1950年1月30日，政务院发布《全国税政实施要则》，从1950年起在全国实行。根据该要则，全国范围内征收14种税：货物税、工商业税（包括坐商、行商、摊贩之营业课税及所得课税）、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税（包括筵席、娱乐、冷食、旅店）和使用牌照税。1950年1月，政务院颁发《关于关税政策和海关工作的决定》，关税自此立法；1951年5月，又颁布《海关进出口税则》及其《实施条例》，自此统一了全国税政。
第三，统一全国财经工作。这为财政制度建设打下坚实基础。1949年底确立了统一财经工作的方针。1950年3月3日，政务院第二十二次会议通过《关于统一国家财政经济工作的决定》，内容包括：统一财政收支管理；统一全国物资管理；统一全国现金管理。其中统一财政收支管理是核心和关键。
此外，1950年6月开始，国家还对财经工作作了一系列的调整，包括调整工商业（调整公私关系、调整劳资关系、调整产销关系）、调整税收、酌量减轻民负。2财政管理进一步加强，基本建设拨款制度建立起来，财政管理体制得到调整，财政制度逐步健全。1951年3月，政务院发布《关于1951年财政收支系统的决定》，以统一领导、分级负责为方针，将全国财政划分为中央、大行政区和省三级财政，并明确划分了中央与地方的财政收支范围。1951年5月，政务院又发布了《关于划分中央与地方在财政经济工作上管理职权的决定》。
1952年，中共提出过渡时期的总路线，即实现国家的社会主义工业化和对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。在改造过程中，国家广泛运用财政工具。1949～1952年，新中国的财政制度建设是在战争年代的革命根据地财政和解放区财政的基础之上进行的。这个阶段的财政制度建设虽还带有战时财政的特征，3但随着国民经济的恢复，财政制度建设也取得了突出的成就，财政实现了从供给财政向城市财政的过渡，国营经济成为国家财政的基础。国营经济向国家提供的财政收入1950年为21.75亿元，占财政总收入的35.0%；1951年为59.74亿元，占47.8%；1952年为101.01亿元，占58.1%（当代中国丛书编辑部，1988a）。
1 本文关于1949～1977年的中国财政制度的介绍，主要参考项怀诚主编（2006）、当代中国丛书编辑部（1988a；1988b）、项怀诚（1999）、杨志勇和杨之刚（2008）。
2 中共元老、当时财经工作的领导人陈云（1905～1995）指出，1950年6月之前是统一，6月之后是调整；只此二事，天下大定。
3 抗美援朝战争爆发之后，财政经济工作的方针是：国防第一，稳定市场第二，其他第三。政府采取措施：短期冻结存款，增加财政收入，削减支出，实行纱布统购统销，建立经济核算制、开展清产核资。
二、计划经济时期的中国财政
（一）“一五”时期的中国财政
1953年，中国开始实行第一个五年计划，国家财政的目标主要是筹集建设资金支持工业化。“一五”时期，国家财政集中的收入占国民收入的31.3%，国家财政为工业化筹集建设资金达1241.75亿元，保证了“自力更生为主”工业化目标的实现。“一五”时期，以苏联帮助中国设计的156项建设单位为中心的、由限额以上的694项建设单位组成的工业建设，仅全民所有制基本建设投资就达588.47亿元，其中国家财政拨款资金达506.44亿元，占86.1%。
工业化建设的结果是，工业部门成为财政收入的重要来源。工业部门缴纳的收入为602.45亿元，占全部财政收入的46.7%。1953年，工业部门缴纳的收入占财政收入的比重为41.6%，1957年上升到50.3%。
自1953年开始，中国财政管理体制从原来的中央、大行政区、省（市）三级管理，改为中央、省（市）、县（市）三级管理体制，降低了集中程度，适当地下放了管理权限。1954年，财政体制又作调整：预算收入实行分类分成办法，将国家预算收入划分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三大类；预算支出基本上按照隶属关系划分；按照收支划分，地方的财政支出，首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵补，不足部分由中央财政划给调剂收入弥补；分成比例一年一定。
（二）1958～1965年的中国财政
1.1958～1960年的中国财政
1958年，中国开始进行第二个五年计划。“二五”时期，财政的主要目标是为经济的“大跃进”提供财力支持。1958年之前，中国实行“以支定收，一年一变”的财政体制。1958年财政体制改为“以收定支，五年不变”，旨在增加地方政府的激励。地方可以在五年内按其收入情况来安排支出。从1958年起，中国在国营企业实行利润全额分成制度，增加了对企业的激励。企业留用的利润，在国家规定的范围内自行安排使用。这一制度从1958年到1961年共实行四年，提取留成资金146.7亿元。
改进企业财务管理制度，鼓励企业更新改造和试制新产品。在企业流动资金管理上，试行“全额信贷”。4国营企业的流动资金以往由财政和银行“两口供应”，财政拨款供应国营企业的定额流动资金，银行贷款供应国营企业的超定额流动资金。这一办法实行两年就被迫停止执行。中国在基本建设财务管理上试行投资包干制度，投资包干的建设单位一度有5000多个，占全国投资总额的40%左右，但由于投资包干制度不健全，1961年该制度停止执行。
4 1958年12月，国务院决定国营企业的流动资金改由人民银行统一管理。各级财政部门将企业需要增加的定额流动资金列入预算，并全额拨交当地人民银行作为信贷基金。企业主管部门应当向财政部门和人民银行编报年度流动资金计划，由财政部门和银行共同审定，作为考核企业主管部门资金周转的依据。这一管理制度，习惯上称为“全额信贷”。
合并税种，简化征税办法。1958年9月，经全国人大常委会审议通过，由国务院发布试行《中华人民共和国工商统一税（草案）》，将商品流通税、货物税、营业税和印花税合并为工商统一税，对工厂只征一道税，此外，在商业零售环节再征一道税。简化纳税办法一是减少对“中间产品”的征税，除对棉纱、皮革、白酒3种产品继续征税外，其他“中间产品”一般不征税；二是简化计税价格，一律根据销售收入计税。税制改革注重在基本维持原税负的基础上调整税率，注意奖励协作生产。这次改革停征了利息所得税和文化娱乐税。过于简化的税制，削弱了税收调节经济的作用。
“大跃进”背景下的财政制度偏离正轨，财政出现“假结余，真赤字”，财政结余有水分。三年“大跃进”，以及其他因素一起作用，中国经济社会在1959年到1961年遭遇了极大的困难，经济倒退，财政收入下降。1961年，财政收入比上一年下降了37.8%。
2.1961～1965年的中国财政
为了应对挑战，1961年，中央实行“调整、巩固、充实、提高”八字方针，国家集中财力，加强财政的集中统一。在财政体制上，从1961年起，国家财权基本集中到中央、大区和省（自治区、直辖市）三级，继续实行“收支下放、地区调剂、总额分成、一年一变”（1959年起实行）的办法；收回一部分重点企业、事业单位的收入，作为中央的固定收入，并将基本建设拨款改为中央专案拨款；适当缩小了专区、县（市）、公社的财权。国家财政预算，从中央到地方实行上下一本账，坚持“全国一盘棋”。财政体制从收支两方面加强管理，财政体制集中度较高，中央直接掌握的财力从原来的50%提高到60%左右。强调各级财政预算不准打赤字，并适当压缩预算外资金，加强管理。
大力压缩基本建设投资，按照国家计划和核定的预算拨款。国家注意合理分配资金，调整经济结构。国家财政按先生产、后基建和农、轻、重为序的原则，合理分配资金，促进经济结构调整，加快生产恢复和发展。同时，改进企业财务管理体制，恢复和健全企业成本、资金管理制度，加强经济核算；改进企业利润分配制度，调低企业利润留成比例，全国企业平均利润留成比例从13.2%降低到6.9%，并明确规定企业利润留成资金必须绝大部分用于“四项”费用、进行技术革新和技术革命、实行综合利用所需的支出，同时按照国家的规定安排奖金和职工福利开支。企业主管部门集中的留成资金，不得超过企业留成资金总额的20%，且只能用于企业之间的调剂。1962年，除商业部门仍实行利润留成办法外，其他部门的企业停止利润留成，改为提取企业奖金。企业所需的技术组织措施费、新产品试制费、劳动安全保护费、零星固定资产购置费四项费用，改为国家拨款解决。国营企业在完成国家规定的主要指标后，可按工资总额的3.5%提取企业奖金。未全面完成国家计划的，按规定扣减一定比例的奖金。
1965年，调整的经济任务完成，工农业生产在协调的基础上已超过1957年的水平。从总体上看，财政调整后，通过增收节支，节约非生产开支，压缩社会集团购买力，消灭财政赤字，实行比较集中的体制，加强集中统一，保证了调整经济工作的顺利进行。5
5 以后随着经济形势的好转，集中当中又有适当分散，调动地方、企业和单位的积极性。
文琳行业研究，为各机构提供专业的信息、数据、研究和咨询服务。欢迎关注【文琳行业研究】
文琳编辑
有态度、有品位，阅读带来快乐，做时间的朋友
今日导读：点击下面链接可查阅
公众号 ：文琳阅读