谁在阻碍全国统一大市场：国内市场分割的现状与深层次原因分析
【导读】近日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，强调加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割。那么，当前影响国内统一大市场形成的原因究竟是什么？未来又应如何推进全国统一大市场建设？
刘志彪、孔令池的《从分割走向整合：推进国内统一大市场建设的阻力与对策》一文给出了自己的答案，本文是其部分摘录，供诸君参考。全文原载《中国工业经济》2021年第8期
从分割走向整合：
推进国内统一大市场建设的阻力与对策（选登）
▍国内市场分割的现象依然突出
现阶段中国国内市场分割现象是比较突出的，各种分割的形式掺杂在一起出现。不同时期国内市场分割有其特定的形成原因和存在形式。现阶段中国市场分割表现为哪些典型事实？过去呈现的市场分割现象是否消失？还是更隐蔽化？
1. 选择性的地方主导型产业政策
中国经济转型中随着分权改革的推进和地区间竞争的白热化，政府管理经济方式变化的一个最重要的特征，是中央主导型产业政策的弱化和地方主导型产业政策的兴起。这种地方主导型产业政策是选择性的产业政策，对于微观企业的干预更为广泛和直接，体现出很强的以政府选择替代市场机制和限制竞争的特征。
地方主导型产业政策往往更多追求局部的短期利益，是形成中国“行政区经济”的主要决定性因素。它们热衷于一些建设周期短、投资收益大、资金回收快的项目，为争夺相对稀缺的市场和资源而盲目布局和投资，以致重复建设、重复引进、“一哄而上”“一哄而散”的现象相当普遍，未能充分利用自身的比较优势，地区间产业结构趋同化的现象非常突出。地方五年规划对于该地区产业发展一般都有详细的描述，也反映出地方产业政策的重点方向，这里进行了简单梳理（见表2）。从第一产业看，发展现代农业成为许多省份的目标，有28个省份提出要实现农业的现代化。从制造业方面看，食品制造加工业、化学原料和化学制品制造业、医药制造业、生物产业、汽车制造业、航空航天产业、人工智能、（高端）装备制造、新材料、新能源、（节能）环保产业等被超过20个省份列为优势产业或优先发展产业。从服务业方面看，几乎每个省份均提到要优先发展或者大力发展“现代服务业”。其中，物流业（现代物流）、新一代信息技术、金融业、商务服务业、健康产业、旅游业、文化艺术业等，都被写进了全国20个以上省份的“十四五”规划中。当前中国由地方政府主导的产业政策，可能是重复建设、产能过剩、债务高筑等现象的主因。
表2 各省份“十四五”规划中的产业政策梳理
资料来源：根据各省份发布的“十四五”规划整理。
2. 产权交易的市场壁垒
各级地方政府管理着规模庞大的地方国有企业，本意是为区域内市场的外部性提供纠偏服务。但是在“行政区经济”的竞争格局下，地方政府的本位主义动机可能使其变成分割市场的现实工具和手段，并使其功能强化。一是地方政府利用直接管理国有企业的优势地位，借助于国有企业实施行政垄断，如公共采购招投标时，设置有利于本地国有企业的竞标条件和门槛，对与本地主导产业构成竞争的外来企业设置更高的进入壁垒。二是地方政府有动机重组本地国有资产尤其是公共服务类资产，组建各种投融资平台，利用其进行招商引资，或直接投资那些产值税收高的项目，导致其承担巨额的债务。三是地方国有企业在产权交易中，经常受到严重的行政干预，使得企业通过横向一体化和纵向一体化构造产业内市场结构的微观决策，受到人为因素的干扰，市场竞争被各地区行政权力和垄断势力扭曲。主要体现在：出于增加本地GDP和税收的动机，要求优势国有企业只能在当地投资，干预和限制其以跨地区、跨行业的企业兼并形式向外地发展扩张；为了摆脱亏损企业的包袱，以牺牲效率为代价，采取“拉郎配”式兼并或“劫富济贫”式兼并，使得产权流动的市场规则受到破坏，变相保护当地的劣势企业；政府作为改组的主体或国有产权再配置的主体，往往缺乏对并购成本与收益，特别是机会成本、动态收益进行准确计算的能力，甚至还会考虑一些非经济因素，在中介机构进行资产价格评估过程中助长了寻租腐败行为。
3. 商品市场分割
经过40多年的改革，中国已经形成了较为健全的商品市场。从图1中可以非常直观地看到，1998—2019年，全国30个省份商品相对价格方差的波动幅度呈现明显收窄趋势，商品市场一体化程度显著提升。但是应该承认，目前国内商品市场的分割状态并未完全消除，具体表现为：(1)设法禁止或数量限制对本地有冲击的外地产品进入本地市场，主要发生在地方可以垄断经营的领域。(2)以出台文件的形式，变相要求本地消费者消费本地产品。例如，某些地方政府出台相关文件，要求政府机关、事业单位、国有企业的接待用品和办公用品等原则上使用本地产品。(3)动用价格杠杆，对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准，削弱外地产品在本地市场的竞争力；通过规定歧视性价格、实行歧视性补贴政策，提高本地产品的竞争力。(4)用一些超经济手段，如以加强市场管理和质量监督为名，针对同类商品实行不同的技术要求、检验标准，或者对外地商品采取重复检验、重复认证等措施，控制其流入本地市场。
图1 全国30个省份商品相对价格方差均值走势
注：使用价格法测算中国省级地区商品市场分割程度，数据来自历年《中国统计年鉴》各省份的环比价格指数数据。出于统计口径一致性和数据连续性的考虑，一共选取了10类商品进行研究，分别为：粮食类、食品类、纺织品类、化妆品类、书报杂志类、中西药品类、家用电器及音像器材类、服装鞋帽类、建筑建材类、饮料烟酒类。
4. 要素市场分割
中国要素市场分割程度显然高于商品市场的分割程度，要素市场一体化成为当前更为迫切的问题。从图2中可以非常直观地看到，1998—2019年，全国劳动力市场和资本市场相对价格方差的波动幅度尚未出现显著的收敛趋势，近年来甚至出现“翘尾”现象。可见，劳动力市场和资本市场分割状况尚未出现明显的改善。2020年印发的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中明确提出，“充分发挥市场配置资源的决定性作用，畅通要素流动渠道，保障不同市场主体平等获取生产要素，推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”鉴于此，本文主要从劳动力市场、资本市场、技术市场和数据市场进行简要分析。
图2 1998—2019年中国商品、劳动力、资本市场相对价格方差均值走势
注：(1)使用价格法测算中国省级地区劳动力市场分割程度，以历年《中国统计年鉴》各省份的环比工资指数为基础数据，测算职工平均实际工资指数。其中，职工平均实际工资包括国有单位职工平均工资、城镇集体单位职工平均工资、其他单位职工平均工资三项。(2)使用价格法测算中国省级地区资本市场分割程度。固定资产投资环比价格指数数据来自中经网统计数据库。出于统计口径一致性和数据连续性的考虑，一共选取了三类固定资产进行研究，分别为：建筑安装工程、设备工器具购置，以及其他费用。
(1）劳动力市场分割。改革开放以来，中国劳动力市场的行政分割，以对流动人口的管理为标志而存在。首先，实践中劳动力流动方向以从内地农村向东南沿海城市为主，但仍然受到户籍制度的严重约束，中国的劳动力市场被分割为城镇居民劳动力市场（又分为特大城市、大城市、中小城市劳动力市场）、城镇外来务工劳动力市场、农村劳动力市场等，导致中国劳动力流动呈现出“候鸟型”的短期流动而非举家迁移的特点。其次，普通劳动力市场正在建立和完善，但是技能型和高级劳动力流动被行政关系严重分割，主要表现在科研技术人员、国有企业高级经理人员、政府公务员等流动基本上只受行政命令调动，市场机制基本不起作用。最后，受档案、工资人事关系、组织关系、行政级别、考核体制、户籍等诸多限制，企业和社会组织等“体制外”人员进入党政机关、国有企事业单位的渠道仍然不畅，扭曲了人力资源的合理配置，不利于人才的自由进入与流出。
(2）资本市场分割。金融抑制是发展中国家的普遍特征，其本质是行政力量控制资本的配置。中国银行信贷市场是一种垄断竞争型的市场，进入限制、存贷款数量和利率限制等形式表现的金融抑制，使得本地国有企业更易享受到低息贷款，其他企业的融资成本则相对较高。此外，“银政壁垒”限制了资本的跨区域流动，许多商业银行实行属地管理制度，明文规定禁止对异地客户授信。受市场准入限制，外资和民营资本进入金融服务市场的门槛依然偏高。从证券市场看，中国证券交易所归属地方政府和中央证券主管部门双重管辖，上海证券交易所和深圳证券交易所实行不同的制度、办法和运行规则，是一种相对独立的、非统一的市场。中国的区域性股权交易市场，目前只为特定区域内的企业提供股权、债券转让和融资服务，由省级人民政府监管，原则上不得跨区域设立营业性分支机构，不得接受跨区域公司挂牌，省际间资本流动受到限制。
(3）技术市场分割。中国技术市场分割主要表现为政产学研相脱节，军民分割、部门分割、地区分割等状况。具体表现为：(1)中国的研发机构大多隶属于政府部门，科研任务与经费几乎全部由政府包揽，经常出现科研项目的选题与市场实际需求相脱节的情况，一些科技成果难以转化为现实生产力，科技成果商品化率低。(2)民营企业的研发机构较少有机会参与到国家重大科技项目中，致使一些前沿的科研成果长期被束之高阁，科技成果转化网络很不健全。比较典型的是，过去中国在国防工业部分通过投入大量研发经费，产生了一批先进技术，其中，有很大一部分军用技术成果可以向民用部门转移。但是，目前军用技术市场与民用技术市场相互封锁的局面并未完全消除。(3)研究开发体系基本依附于行政管理体系，容易造成条块分割、相互封锁，难以解决研究与开发机构的分流重组问题，致使研发目标过于分散，无法形成规模性的开发优势，集中人力与物力生产出产业急需的关键性技术成果，难以满足产业结构调整和技术进步的需要。
(4）数据市场分割。数据作为网络经济时代的生产要素之一，是第四次科技革命浪潮的“石油”，是基础性战略性资源。由于数据成为财富的重要来源，近年来地区间、部门间、企业间围绕数据的竞争呈现出愈演愈烈的态势。中国数据要素市场分割主要表现为：(1)各地区政府和部门之间的数据缺乏整体联系，封闭性、盲目性、分散性与不协调性明显。当前，各级政府、各部门纷纷建立独立数据中心，单位与单位之间，甚至同一个单位内的许多数据相互封锁，存在诸多“数据孤岛”和“数据烟囱”。此外，数据采集还没有实现标准化，重复存在与相互对峙等问题严重，数据资源应用场景不够丰富、价值发挥严重不足与数据资源利用的严重浪费形成明显的矛盾性。(2)数据垄断问题愈加明显，并催生了“堰塞湖”。例如，数据要素市场存在“杀熟”、平台“二选一”、“寡头市场共同支配”等特有的垄断行为，形成了巨大数据集聚隐患。
▍国内市场分割的深层次原因
从中国构建统一市场的实践看，造成国内市场分割的深层次原因，既有利益驱动的制度安排方面的原因，也有更深层次的国家战略方面的原因。
1.“为增长而竞争”的激励机制
如图3所示，1978年以来，除个别年份，中国的经济增长速度显著高于各类国家的年增长率。中国经济高速发展的背后，与中国地方政府承担“企业化政府”的角色密不可分。因此，理解“中国经济高速增长之谜”的关键，在于剖析地方政府发展经济的动力机制，在于理解地方政府官员的动力机制。
中国地方政府官员的升迁考核标准以经济绩效为主。特别是将地方干部的政绩与所辖地区的经济发展成就进行直接挂钩，主要从上了多少项目、交了多少税、经济增长速度多少等指标来进行量化和比较。在这种基于“标尺竞争”原理而设计的“锦标赛”式的晋升模式下，地方政府官员为了提升执政期内工作业绩和个人职业回报的需求，承担了促进当地经济增长的重大责任和巨大压力，这强化了地方市场分割的动机和行为。为了谋求更大的晋升空间或者避免被降级，本着有利于本地经济发展、实现社会就业等目标，官员们有强烈的动机去采取干预企业的投融资活动和日常经营活动等市场分割行为，进而妨碍商品和生产要素的自由流动。
图3 1978—2019年中国与各类国家的年增长率
资料来源：根据世界银行统计数据计算。
2. 区域倾斜政策和不规范的优惠政策
新中国成立70年，中国区域经济发展战略经历了由注重均衡发展到不平衡发展，再到协调发展的两次转变。例如，在对外开放方面，为了抓住机遇，按照从沿海到内陆的顺序，先后建立了深圳、珠海、汕头、厦门和海南5个经济特区，开放了14个沿海城市和一大批内陆省会城市。这种效率优先的由沿海地区先行先试的思路，为全国范围内实行全面的经济体制改革奠定了基础，但由此造成地区间经济差距扩大也是不争的事实。如图4所示，按照人口加权调整后的GDP计算，东部地区占全国经济的比重最大，始终维持在50%以上，而中西部地区幅员辽阔但其占全国经济的比重却很小，不及东部地区。
地区间经济发展所处阶段不一，地区差距明显，从全国看，难以为地区间的政府合作提供公平竞争的基础。此外，通过在财政、税收、金融、贸易、引进外资、人事制度等方面实施不同的优惠政策，形成各种区域性的政策洼地，获得政策上的先发优势。但是，与其他无政策优惠或缺少政策优惠的地区相比，区际之间的制度安排的差异，事实上就是区域的政策歧视，客观上导致了许多隐形的“市场分割”，为寻租提供了肥沃的“土壤”。
图4 1978—2019年东中西部地区按人口加权的GDP占比
资料来源：根据国家统计局统计数据计算。
3. 财政分权体制下的地方互动策略
20世纪80年代以来，以简政放权为核心的分权改革，有效激发了地方政府的活力。但是这种分权式改革主要是在政府内部进行的，不是与企业进行市场化的经济性分权，因而并没有完全跳出把生产要素及企业禁锢于条块分割的行政隶属关系之中的传统制度格局，这就为地方政府分割国内市场埋下了制度隐患。
中国的分权式改革，因中央与地方在事权、财权、调控权等方面的动态匹配不够完善，使地方政府的财政收支格局出现严重窘境，这是后来“土地财政”现象和地方政府企业化运作现象出现并持续的重要成因。如图5所示，以地方财政收支比（地方财政支出/地方财政收入）看，这一指标相对较高，说明地方政府财政拮据，分税制改革并不彻底，支出端的改革滞后于收入端改革。在此情形下，为了保护税基和增加本级财政收入，地方政府利用行政权力来干预甚至直接控制当地的经济活动，倾向于多办“自己的企业”，多搞那些投资少、见效快、预期价高利大产品的项目，搞低水平重复建设，“以邻为壑”现象愈演愈烈，成为地方市场分割的催化剂。
图5 1994—2019年中国地方政府财政收支比
资料来源：根据国家统计局统计数据计算。
4. 小国贸易条件下的对外贸易偏好
改革开放初期，通过“三来一补”（来料加工、来件装配、来样加工、补偿贸易）以及其他形式的对外合作，中国形成了市场和资源“两头在外，大进大出”的“世界工厂”发展模式。随着经济全球化的深入发展，中国的对外贸易越来越呈现出大国规模和“小国贸易条件”的特征。其中，一个重要的原因在于，中国的对外贸易发展很大程度上不是国内市场自然扩张的延伸，而是地区间市场分割导致国内贸易严重滞后的产物。改革开放以来，中国出口额以年均18%的速度迅猛增长，而省际贸易额的年均增长率仅为4.8%。中国区域性的市场分割，意味着无法实现理论上的要素价格均等化的国内资源配置效率，从而使得国际资源配置过程缺乏国内资源配置最优化的支持，致使各区域更多将注意力转向对外贸易，不同程度地形成了“对外贸易偏好”，替代国内贸易，从而加深国内市场的分割程度。
5. 政府间合作机制的虚化
针对严重的市场分割问题，地方政府也通过一些合作尝试突破“行政区经济”的藩篱。例如，长三角区域一体化历经三十多年的努力于2018年才上升为国家战略，这一期间经历了上海经济协作区、长江三角洲经济协调会、长三角地区主要领导座谈会、长三角区域合作办公室、长三角一体化合作示范区等，地区间合作机制不断升级。
地方政府的合作共识，是消除国内市场分割的前提，而制度层面的整合，则是消除国内市场分割的关键。但是目前这种合作机制大多比较“虚”，主要体现为：一是缺少一个超脱于地方利益的、跨区域、法律化的统一有效的多元协调机制，难以达成全方位、多层次和有效益的全面合作；二是缺乏成本共担、利益共享的机制，局部利益与整体目标难以深度融合，无法形成各地区主动突破行政壁垒的内在驱动力；三是在跨地区的经济纠纷判决与执行上，往往存在司法上的“主客场”，为地方保护主义存在提供了“法律”基础。
综上所述，在转轨经济中能够阻碍国内统一市场建设的因素或力量，主要来自纵向与横向的政府治理机制。因为，只有政府才天然地拥有强大的超经济强制力，才可以长期大幅度地扭曲和严重地分割市场，而其他主体是不可能具备这种力量的，如企业的市场势力虽然也是阻碍市场一体化的因素，但其往往是暂时的，在严厉的反垄断法制约下，政府破除这种垄断力量相对比较容易。
然而，政府作为改革开放的发动者和推动者，为什么会在经济转轨中妨碍统一市场的形成？一种解释是，政府也是一个利益主体，追求经济利益是其具有经济职能后的必然现象，同时市场取向的改革是政府的自觉变革，当市场取向的改革涉及官员的利益时，就会自觉或不自觉地阻止这一进程。这种说法有一定的道理。很多人据此认为，中国的市场化转轨，必须分拆政府的经济职能，把它们逐步交给市场主体，让政府专司非盈利性的社会公共职能。这样，政府就没有阻碍和分割市场的动机和动力。对此，本文认为：首先，政府具有经济职能，并不意味着它一定会产生具有分割市场的现实行为，这主要取决于对地方政府的激励约束机制的设计。如果激励机制是鼓励其从分割市场的行为中受益，同时对这种行为又缺少约束机制，那么地方政府官员理性的反应当然是分割市场的行为，反之则又可能完全不同。其次，反对地方政府分割市场的行为，不能把通过地方政府间的竞争来实现有效率增长的动力机制给丢弃了。从过去几十年的经验看，如果中国学习和照搬西方发达国家的发展模式，完全忽视地方政府在经济发展中的作用，那么就不可能有当代中国经济成长的成就。中国目前进入了发展新阶段，在赶超西方发达国家、实现基本现代化的伟大征程中，还要充分发挥政府与企业各自的不同的作用，发挥中央和地方的两个积极性。如果过早地把地方政府这台马力十足的增长发动机拆除，其结果无疑是自废武功。
目标决定战略，战略决定体制。由于中国把经济转轨与经济赶超压缩在同一个时空中进行，所以中国经济体制的格局在某种程度要服从于增长追赶战略，需要更加注意发挥政府“有形的手”的能动作用。这自然会对统一市场的形成产生一定的阻力作用。首先，赶超型的增长战略要集中有限的资源投入重点部门，实施非均衡战略去突出主导部门的带动作用。这种纵向决策必然要通过“条条”和“块块”系统去实施，因而天然地与市场横向决策方式相对立，必然会从纵向上产生割裂统一的市场的效应。其次，赶超型的增长战略往往担心市场驱动型增长的速度太慢，经常会认为与其让市场自我调节，不如让有形的手直接出击效果更好，因此这种情形下的政府就会在一定程度上替代企业进行市场决策，也会把较多的资源投放于有利于经济增长的领域，而把较少的资源投放在维护市场公平竞争的环境上。此外，赶超型的增长战略往往在资源约束条件下，对地区、产业和企业进行差别对待，试图通过优先发展某类地区和产业，带动其他地区和产业的发展。在这种协调方式下，出现按所有制性质、按企业规模等标准管理企业、按地区倾斜方式管理经济等现象就是必然的，结果可能会造成企业间、地区间的不公平，从而市场竞争可能演变成争夺政策优惠的竞争。在经济活动相对简单的领域，赶超型政府的决策结构确实可以迅速发挥较大的作用。
随着新发展阶段的到来，为了在新发展理念下尽快形成新发展格局，需要对政府的目标和行为方式做出一系列既有利于统一市场形成、又能够更好地发挥政府作用的调整。从全面实现小康社会转向启动实现现代化战略阶段，一方面，赶超战略目标要继续实施，但是赶超的内涵发生了本质的变化，速度型赶超要逐步让位于效率型和质量型赶超；另一方面，随着社会经济活动越来越复杂，统一市场构建已经成为实现经济协调的主要资源、手段和工具，完全有必要也有可能使宏观决策机制转向利用市场进行总量、间接决策为主，让全国统一市场承担起对复杂经济运行的调节任务，以提高经济运行的质量。从动力结构上看，新时代由社会基本矛盾决定的人民对美好生活的向往和追求，将成为党和政府的基本动机和动力，那么这种动力变革决定的效率变革和质量变革的趋势，将弱化政府直接干预市场的决策动机，弱化政府分割市场的动力，更多地利用一体化的统一市场追求高质量发展。从协调结构上看，在以竞争政策为基础的宏观协调方式下，总的趋势是无论属于什么行业、处于什么地区、是哪类性质的企业，只要是“中国企业”，所有的企业将分享同样的经济政策，处于同一种竞争环境。毫无疑问，在这种宏观经济管理协调方式下，竞争的绩效将主要取决于企业效率，取决于由技术能力、管理能力和市场能力决定的企业能力。这是解决经济运行中长期存在的“重大结构性失衡”问题的关键。
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