银保监23号文脱水解读：严查票据套利、假结构性存款、信托房地产业务、存量理财整改！
本文解读部分作者为 金融监管研究院院长 孙海波，竞天公诚律所 任国兵律师对信托部分解读；谢绝其他媒体，公众号和网站转载，摘抄；欢迎个人转发。
刚刚，银保监会发布银保监发〔2019〕23号文《关于开展“巩固治乱象成果促进合规建设”工作的通知》，宣布开展“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作。
金融监管研究院院长 孙海波整体解读：
此次银保监发〔2019〕23号文全文，充分展示银保监会的严监管和高压态势2019年仍然持续。本文件巩固过去2年的整治乱象成果，因而多数内容要求和2017年的三三四十及2018年4号文差异不大。
但可以看到，文件也突出了一些2018年下半年以来一些新的业务特点：
1、严查票据套利，利用票据调节存贷款指标。
2、针对“假结构性存款高息揽储”的检查，是首次官方文件层面的表述。2018年6月8号银监会发布了新版的存款偏离度要求，在列举存款违规行为的范围时候，曾删除了高息揽储，一度以为监管对高息揽储不再是重点。
3、强调不良逾期天数的严格管理。这或是为全面实施逾期90天纳入不良做统计标准和数据质量上准备。
4、强调信贷资产转入方要计提贷款减值准备，防止通过信贷资产转入减少拨备计提。
5、首次在文件中提及影子银行的概念，严查资金通过影子银行渠道违规流入房地产市场。对信托房地产监管再次严防死守。
6、首次提及银行理财需要严格执行整改计划，而且关注其投资范围是否符合国家导向。
7、新增针对违规向列入重点关注企业名单或资产负债率超出重点监管线的国有企业新增融资的检查要求。
8、和2018年的4号文整治乱象比，2019年文件针对信托机构、AMC、金融租赁公司、财务公司、汽车金融公司和消费金融公司都分别明确了相应具体要求。
尤其针对信托公司，用了较大篇幅关注“宏观调控政策执行”领域，强调不得向四证不全、开发商/股东资质不达标、资本金未足额到位的房地产开发项目直接提供融资，或通过股权投资+股东借款、股权投资+债权认购劣后、应收账款、特定资产收益权等方式变相提供融资。
9、此次没有提及“新老划断”。估计依然按照4号文要求，对于整治银行业市场乱象工作开展以后（2017年5月1日后）的新增业务，严格按照法律法规进行规范，依法查处。
10、在宏观调控政策的执行方面，原来是将针对小微、扶贫的政策执行情况放在“信贷政策”中提要求。此次银保监发23号文则不仅增加了对于“民企”的要求，更是将“民营及小微企业服务政策”“金融扶贫政策”单列出来，彰显了对这两方面信贷政策执行的重视。
11、针对异地机构的要求，更新为银保监发〔2018〕71号《关于规范银行业金融机构异地非持牌机构的指导意见》提出的相应要求。
对于银行和非银的工作要点归纳如下：
一、通知附件1：2019年银行机构工作要点
二、附件2：2019年非银行领域工作要点
三、银保监会官方答记者问
四、通知完整全文
一、开展“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作通知正文
附件1：2019年银行机构工作要点
附件1
2019年银行机构“巩固治乱象成果促进合规建设”工作要点
一、股权与公司治理
1．股东和股权管理。
股东资质不符合监管要求；以非自有资金入股；存在股权代持、超比例或超家数持有银行股权等情形；对主要股东的穿透管理不符合监管要求；公司章程未按照监管要求载明股东权利义务；股权登记、质押、关联交易等股权事务管理不符合监管要求；对滥用权利的股东未按照章程及相关要求采取限制措施。
金融监管研究院解读：
具体参见此前文件解读《刚刚！银保监启动整治银行股东股权大排查，加大穿透式监管》，从银保监会官网违规案例看，重点是关联交易，本行股权在本行质押等。超比例持股以及代持的问题，在三三四检查之后，最近2年基本得以解决，不合规股东逐步在清理退出。
3．关联交易和并表管理。
未按照穿透原则尽职认定关联方；存在利用关联交易或内部交易向股东和其他关系人进行利益输送的现象；银行集团并表管理不符合监管要求，集团成员间未做到内部风险隔离；重大投资未经董事会或股东大会决议，违规投资设立、参股、收购境内外机构。
金融监管研究院解读：在《商业银行股权管理暂行办法》中，参照《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》等规定，明确商业银行对主要股东或其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人等单个主体的授信余额不得超过商业银行资本净额的10%；合计授信余额不得超过商业银行资本净额的15%。
这里尤其需要注意，如果是纯粹的表外理财，银行不承担信用风险，那么本行发行的银行理财和本行股东的关联交易不受10%和15%集中度限制。
二、宏观政策执行
4．民营及小微企业服务政策。
未合理设置民营和小微企业不良贷款容忍度，未落实尽职免责和容错纠错机制；贷款审批中对民营企业设置歧视性要求，贷款利率和贷款条件在同等条件下与国有企业不一致；不合理收费或附加不合理贷款条件提高民营和小微企业融资成本；人为调整企业标准形态，规避小微企业贷款考核指标等。
金融监管研究院解读：
（1）本次将认为调整企业标准形态纳入检查内容，主要是坐实小微企业金融支持，主要是防止银保监会年初制定量增两控目标无法真正落到实处：单户授信总额1000万元及以下小微企业贷款（以下简称“普惠型小微企业贷款”）较年初增速不低于各项贷款较年初增速，有贷款余额的户数不低于年初水平”
（2）关于民企的政策具体可以参考《重磅！详解银保监会”民企23条“，统计口径和细则将正式落地！新设小微贷款增30%指标》。核心是尽职免责，但恰恰也是最难的点。
此前银保监会民企文件文件提到问责申诉通道可以解决一部分问题。
“设立内部问责申诉通道，对已尽职但出现风险的项目，可免除相关人员责任，激发基层机构和人员服务民营企业的内生动力”。
强调审批中不得对民企歧视性要求，多家银行的信贷政策中明确设立歧视性要求，但是经常会有这样的表述：重点支持央企或国有企业等龙头企业，这种表述2019年的信贷政策中需要删除。可以用产能、财务指标、技术标准、区域（比如排除部分省份）、城市级别（比如省会城市或一二线城市的表述）设置授信门槛，都不违规。
但如果授信政策中只提及央企重点信贷支持，也应该没有问题，毕竟央企之外还有大量国企不是非要对民企进行排除。
5．房地产行业政策。
表内外资金直接或变相用于土地出让金融资；未严格审查房地产开发企业资质，违规向“四证”不全的房地产开发项目提供融资；个人综合消费贷款、经营性贷款、信用卡透支等资金挪用于购房；资金通过影子银行渠道违规流入房地产市场；并购贷款、经营性物业贷款等贷款管理不审慎，资金被挪用于房地产开发。
金融监管研究院解读：
针对房地产的压力丝毫不减，重述之前重要的房地产行业监管政策，具体可以参考之前文章《哪些房企能从银行贷到款？》。从银保监会今年以来公示的处罚也可以看出，在这一领域的监管力度依然。
个人消费贷的资金用途严控，对发展迅猛的线上贷款提出更高的要求。
对于影子银行渠道违规流入房地产，实际讨论非常多，但此前都是“银行理财”表述，此次影子银行表述实际更加模糊，主要包括内容非常丰富，但总体如果是合规流入没有问题，主要是表外资金也要参考表内的贷款资金合规审查。但笔者认为银行不承担信用风险的代销和撮合业务不属于“影子银行”范畴。
这里特别强调了并购贷款、经营性物业贷款变相被挪用，至于并购贷款如何认定过桥拿地，哪些是真实的并购贷款，仍然没有明确的说法，此前上海局的说法主要是要求开发投资超过25%。
7．其他重点领域宏观调控政策。
表内外资金直接或间接投向“两高一剩”领域，特别是失去清偿能力的“僵尸企业”；违规为环保排放不达标、严重污染环境且整改无望的企业提供融资；违规为固定资产投资项目提供资本金融资；违规融资放大地方政府隐性债务；违规向列入重点关注企业名单或资产负债率超出重点监管线的国有企业新增融资。
金融监管研究院解读：
（1）重述宏观政策管理，聚焦地产、两高一剩、政府融资和项目资本金；重点要求表内外资金，意味着理财、同业投资、信贷资金都一视同仁，绝对不能通过表外或者同业投资绕监管，但同时对表外资金没有定义，对于代销是否需要参考没有表述。同时对部分银行目前在做的撮合业务是否也需要参考也难以把控。
（2）同时要求配合国资委，对国有企业降杠杆有一个要求，具体参见《中办发文要求国企降杠杆，怎么降？》。
（3）在银行、信托贷款等业务中，项目资本金是否落实到位是项目能否放款的重要前提条件之一。政府融资相关的基础设施建设普遍的项目资本金是20%，所以一旦项目资本金融资放松，对地方政府投融资的撬动是5倍杠杆，2019年一季度社融指标大幅度增长，笔者认为最主要原因之一就是表外融资部分部分机构放松了对项目资本金的穿透管理，地方政府借助基础设施补短板对存续项目建设加快。
项目资本金管理执行最核心是如何对待穿透的问题，明面上肯定都不能投放项目资本金。
在PPP领域，发改委及财政部也要求项目应当严格落实项目资本金制度，《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》就明确未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的，将会面临退库风险。
财政部发布财金〔2018〕23号文官方解读文件中指出：要求资本金审查应坚持“穿透原则”，既要关注项目资本金本身是否符合规定，同时要求向上“穿透”审查资本金来源。包括要穿透看：
资本金不得为股东借款、借贷资金等项目公司的债务性资金。
资本金不得为股东的“明股实债”型资金来源。
资本金不得为股东的借贷资金等债务性资金。
资本金不得为公益性资产、储备土地等违规出资。
（4）这里首次在银保监会文件中提及隐形债务的概念，监管对于政府融资领域的违规也是保持高压。今年以来已经出现多张罚单。更多关于隐形债务的分析参见《逐条解读！财金10号文：政府付费还能做！规范的PPP不会形成隐性债务》
三、信贷管理
8．授信管理。
贷款“三查”不尽职，接受重复抵质押、虚假抵质押；贷款资金长期滞留账户；集团客户统一授信管理和联合授信管理不力，大额风险暴露指标突破监管要求；向从事转贷或投资套利活动为主业的客户提供融资；票据业务贸易背景尽职调查不到位，保证金来源不实；利用票据业务调节存贷款规模及资本占用等监管指标；以利率倒挂等形式办理贴现业务，开展资金套利。
金融监管研究院解读：
再次强调票据业务规范，尤其对贸易背景尽调，但没有明确转贴现和贴现环节普遍容易忽略，从央行2016年224号文看，实际上已经放开这些环节的贸易背景审查，重点是开票和承兑环节。
此外就是再次强调票据套利，尤其是对调节存贷款规模进行打击，但是很难定义贷款规模调节，因为银行一直以来为了应付央行的额度管理，被动通过票据润平央行侠义贷款规模，实属无可奈何！
即便出现利率倒挂，爱占资金套利也要查，具体套利可以参考此前文章《总理点名，票据套利揩了谁的油？结构性存款如何质押？》。
法询课程参考《票据业务创新及风控、供应链金融及非银票据业务高级研修班【北京】》。
2019年以来相关典型案例如下：
9．不良资产管理。
违规通过以贷还贷、以贷收息、贷款重组等方式延缓风险暴露，掩盖不良贷款；人为操纵风险分类结果，隐匿资产质量；人为调整贷款逾期天数，规避逾期贷款入账要求；直接或借道各类资管计划实现不良资产非洁净出表。
金融监管研究院解读：
实际上监管规则上允许借新还旧或者贷款条款减让，但前提必须纳入贷款重组定义，不能掩盖不良暴露。
根据此前监管要求，逾期90天一律纳入不良资产统计，但仍然有部分银行尚未这样处理，详见《银保监新五级分类20问答：影响200万亿银行业！》。
”逾贷比“：逾期90天以上贷款与不良贷款比例=逾期90天以上贷款/不良贷款×100%
法询组织的不良课程参见：《不良资产尽调估值、处置及案例分析高级研修班【北京】》
10．信贷资产转让。
开展信贷资产转让、信贷资产收益权转让、以信贷资产为基础资产的信托受益权转让业务，存在资产不真实、不洁净转让，转出方安排显性或隐性回购，转入方未准确计算风险资产并计提必要的风险拨备，风险承担落空等。
金融监管研究院解读：
信贷资产转让，核心是防止监管套利，符合102号文，需要在银登登记。
相比地方交易所，当前银登业务相对规范，也为银行提供一定转让需求，包括小微服务的中小银行资产流转提供平台。
但监管同时要求同时对部分私下安排回购进行严查，尤其强调转入方如果是自营资金，需要对风险资产计提风险准备，因为此前对非信贷资产没有强制要求计提减值准备，但是银登流转资产仍然属于信贷资产，所以需要计提减值准备。如果通过地方交易所和银登流转，穿透后没有相应计提减值准备属于绕监管。
当然银保监会也在征求意见，未来不论是否信贷资产都需要计提。
四、影子银行和交叉金融业务风险
11．理财业务。
发行的新产品存在风险隔离不到位、池化运作、相互调节收益、刚性兑付、投向限制性领域、违背投资者适当性原则或违规销售等问题；过渡期内，未制定理财业务整改计划，未严格执行整改计划，老产品投资新资产未能优先满足国家重点领域和重大工程建设续建项目以及小微企业融资需求，老产品发行规模违规突破存量产品的整体规模；结构性存款不真实，通过设置“假结构”变相高息揽储。
金融监管研究院解读：
1、重点对理财老产品规范运行提出要求，尤其是老产品投新资产有限重点领域和重大工程以及小微。文件并没有提及老产品压降进度，只是提及了制定整改计划并执行，但是自从去年7月份宏观经济下行压力，各家行的整改计划进度比较慢，压降并没有任何表述。是否2019年下半年开始真正整改和压降仍然有待确认。
2、强调各商业银行对2018年7月20日人行发布的资管新规补丁的执行，720新规要求渡期内，金融机构可以发行老产品投资新资产，优先满足国家重点领域和重大工程建设续建项目以及中小微企业融资需求，但老产品的整体规模应当控制在《指导意见》发布前存量产品的整体规模内，且所投资新资产的到期日不得晚于2020年底。但现实确实存在一些商业银行在执行中可能有所偏差。
3、对假结构性存款点名批评。
这种假结构性存款往往在发行时基本不考虑资产端的收益，直接把结构性存款当成高息揽储的工具，挂钩的衍生品工具基本是高度虚值，基本不会行权，费用也低，一定会按照高利率给客户兑付。实际上是突破利率市场化的一种重要工具。
监管强调结构性存款不真实，强调整治假结构存款变相高息揽储，是首次官方文件层面的表述。这种假结构性存款往往在发行时基本不考虑资产端的收益，直接把结构性存款当成高息揽储的工具，挂钩的衍生品工具基本是高度虚值，基本不会行权，费用也低，一定会按照高利率给客户兑付。未来监管将专门针对结构性存款出台专门的监管文件。
此前，2018年6月8号银监会发布了新版的存款偏离度要求，在列举存款违规行为的范围时候，曾删除了高息揽储，一度以为监管对高息揽储不再是重点。但事实并非如此。
今年以来，银保监会针对理财领域的罚单也不少。相关典型案例如下：
12．同业业务。
同业资金经过多层嵌套违规投向限制性领域；同业业务违规接受或提供第三方担保、兜底承诺；同业代持、互持或充当资金通道导致资金空转；通过同业投资或吸收保险资管计划等虚增一般存款；通过同业绕道虚增资产负债规模、隐匿业务风险。
金融监管研究院解读：
2018年《关于进一步深化整治银行业市场乱象的通知》（银监发〔2018〕4号）已经将同业业务的几大乱像囊括其中，多层嵌套、违规担保、同业代持一直是监管反复强调的重大违规。
而关于保险资管计划虚增存款，早在2017年三套利规避流动性风险指标套利中提到：是否存在通过同业业务倒存，将同业存款变为一般性存款。此次监管再次强调检查同业转一般的违规行为，这在2015-2016年较为普遍，当年保监会也曾发文禁止保险协助银行做这种通道服务。
同时，监管重述禁止同业资金充当纯资金通道空转。同业空转争议很大，此次再次重提，突出监管意图。
13．表外与合作业务。
表内外风险交叉传染，表内外资金相互承接出现风险的业务；委托贷款资金来源、用途不合规，风险隔离不到位；代销业务违规销售或实质承担信用风险；与非持牌机构业务合作不规范；网络借贷资金存管相关业务不规范；违规为无放贷业务资质的机构提供资金发放贷款。
金融监管研究院解读：
本文件再次强调和非持牌机构业务合作不规范的情况。笔者认为包括了和非持牌机构的同业业务（比如回购、同业投资、债权资产受让、收益权转让等）。
同时，这里再次强调委托贷款的规则执行，不得为无贷款资质的机构提供贷款发放服务，主要针对部分助贷机构合作过程中，完全风控和主动管理全外包，或者是助贷业务中，为这些机构提供资金。强调助贷机构定位和业务边界。
15．异地非持牌机构管理。
未按要求制定异地非持牌机构清理规范方案、清理不彻底；对符合持牌要求的经营性机构或新设异地持牌机构未按规定申领牌照；对不符合持牌要求的经营性机构未压缩业务存量并按期并入当地分支机构或撤销；新设异地非经营性机构未严格履行报告义务；存在违规新设异地非持牌机构。
金融监管研究院解读：
再次强调异地非持牌机构的清理规范，2017年以来银监会开始清理异地非持牌机构，大部分银行也陆续撤离北京、上海和深圳，只有极少数机构仍然保留少数人员，寄希望于监管风向改变。预计2019年基本会撤离结束。
二、信托领域
（一）宏观调控政策执行
向“四证”不全、开发商或其控股股东资质不达标、资本金未足额到位的房地产开发项目直接提供融资，或通过股权投资+股东借款、股权投资+债权认购劣后、应收账款、特定资产收益权等方式变相提供融资；直接或变相为房地产企业缴交土地出让价款提供融资，直接或变相为房地产企业发放流动资金贷款；违法违规向地方政府提供融资；违规要求或接受地方政府及其所属部门提供各种形式的担保；违规将表内外资金直接或间接投向“两高一剩”等限制或禁止领域等。
金融监管研究院 解读：
对于信托领域而言，近十年以来涉及宏观调控政策执行的业务领域主要为房地产信托和政信类信托，本次亦不例外。
对于房地产信托业务而言，自2010年的54文以后，房地产信托业务的监管规定基本未发生过任何变化，即：向房地产项目提供融资应满足“四二二”/“四三二”标准；不得为房地产企业提供缴付土地出让金的融资；不得向房地产企业发放流动资金贷款，本次亦不例外，从监管规则角度而言仍未发生任何变化。只是“融资”从来就不是一个有明确涵义和边界的法律用语，如何在监管部门白话式的监管规则中界定“融资”的涵义和边界是近十年内监管部门与信托公司进行积极互动的主要阵地，本次监管部门明确提到如下4种模式也属于变相“融资”：
1、股权投资+股东借款：通常表现为“小股大债”模式，实质通过股东借款实现融资目的，此前已实际被较多地方监管部门叫停。
2、股权投资+债权认购劣后：通过融资方或融资方关联方劣后认购的债权变相实现优先级投资人本金和收益，实质系通过到期收回纳入信托财产的债权类资产实现融资目的，此种模式此前已被监管部门点名过。
2017年三三四检查期间已经点过名：
该模式主要是构造一个主债权，通过股东或关联方借款的形式，股东或管理方以该笔债权作为劣后级出资方，这样信托计划以这笔债权名义对融资项目进行风控。实质上还是再构造明股实债的主债权。到期原状返还。
3、应收账款：通过买断式房地产企业应收账款的方式变相实现融资目的，但此种模式早已在《中国银监会办公厅关于信托公司房地产信托业务风险提示的通知》（银监办发〔2010〕343号）中就被提及：“对以受让债权等方式变相提供贷款的情况，要按照实质重于形式的原则予以甄别”。
一般应收账款融资都会间接通过上游企业实现，这里检查的核心违规点有两个：
一是和上游企业的贸易真实性；二是上游企业融资后资金不能回流。如果上述条件只要有一个不满足就涉及违规问题。当然2018年以来比较流行的房企应收账款作为基础资产的ABS业务属于合规性之，这里的合规风险点当然仍然是资金回流问题，贸易真实性笔者相信交易所审查的时候把关比较可靠。
4、特定资产收益权：如为特定资产收益权转让及回购类业务模式，则被直接认定属于融资类业务，而目前对于特定资产收益权买断式业务，在实践中确实存在不同的认定。
2018年下半年以来，信托几乎是满血复活，虽然从总量看规模没有增长，但实际信托主动管理的地产项目大幅度增长，尤其在股权或者明股实债层面的活动空间和政策边界业务较多。所以此次监管重点对房地产业务进行详细点名。