韩国“雪莉法”在路上：个案如何推动立法改革？
“雪莉和她的画作”
文 | 林萍 刘佳宜
2019年10月14日下午，25岁的韩国明星雪莉在家中自杀，此前她饱受网络恶评的困扰。10月16日，韩国9名议员发起提案，呼吁出台禁止恶意留言的法律——“雪莉法”。实际上，这种经由个案推动立法的情况在我国也已非个例。
“雪莉法”不是首次尝试，回望中韩推动立法的个案
“雪莉”事件就像一条导火线，引燃了韩国国民对恶性留言问题的舆论批评。15日，青瓦台“国民请愿”网页上开始出现“要求出台‘雪莉法’”的请愿。截至25日中午12点，已经有21,476人参与请愿。
“雪莉法”不是韩国个案推动立法改革的初次尝试。早在2008年10月，韩国演员崔真实就因网络谣言和恶评的影响导致抑郁症加重，最终选择自杀。崔真实的离世震动了韩国社会，散布网络谣言和恶意留言的行为逐渐成为韩国舆论讨伐的焦点，加强网络秩序管制的呼声日益高涨。
崔真实照 图源网络
韩国政府和国会因此决定从11月起执行《信息通信网法施行令修正案》（又称“崔真实法”），增加适用“限制性本人确认制”的网站，新设“网络侮辱罪”。
2011年以真实事件为蓝本的电影《熔炉》同样推动了韩国《性暴力犯罪处罚特别法部分修订法律案》即《熔炉法》的实施。为回应韩国民众对法官性暴力犯罪审判的质疑，法院专门召开了“性犯罪的量刑和受害者证人的保护”的专题研讨会。
《熔炉》海报 图源网络
尽管“崔真实法”的实施未能有效制止网络暴力的继续，同时带来了数据外泄、韩国人大量转向使用海外网站等预期外的问题，但是结合其他实例可以发现，悲剧性个案能够“一石激起千层浪”，甚至反推政府在公共政策方面进行立法修订，实现制度性变革。
回望中国，不少“里程碑式”的个案也推动着立法进程。
2000年7月17日，关于侯瑞昌产权案的调查性报道《私有财产亟待神圣不可侵犯》在《北京经济报》刊发，引发社会舆论极大的关注。此案件的根源在于中国缺乏对私有财产进行系统保护的司法制度。随着报道的持续性影响，多位人大代表联名提出法律案，《物权法》终在2007年3月16日第十届全国人大五次会议上获得通过出台。
《被收容者孙志刚之死》报道原文 图源网络
2003年4月25日，一篇题为《被收容者孙志刚之死》的新闻报道，引起了社会公众对收容遣送制度的讨论和反思，众多媒体持续跟进报道了该事件。最终，我国存在长达二十一年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》所取代，旧法中对人身自由的强制性要求也被取消。
电影《我不是药神》反映出药品行业存在的供求矛盾，让进口药品的代购问题重新进入大众视野。自媒体文章《疫苗之王》揭露疫苗产业背后的黑色真相，加速了《疫苗管理法》的出台。2019年12月1日，新修订的《中华人民共和国药品管理法》和我国首部疫苗法《中华人民共和国疫苗管理法》将正式施行。这也是《药品管理法》自1984年颁布以来的第二次系统性、结构性的重大修改。
《我不是药神》海报 图源网络
个案如何推动立法？
依据中韩两国以往个案推动立法的案例，记者梳理了两种途径。
途径一：有关国家机关提案
我国《立法法》第十四条规定：……全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案……
自“长春长生问题疫苗案”被披露，中共中央、国务院高度重视疫苗监管工作，要求加快完善疫苗药品监管长效机制。2018年12月23日，疫苗管理法草案首次送交审议，历经三次审议，在不到一年的时间里正式通过，并将于年底实行。
相似地，在韩国，根据韩国《宪法》第52条，政府和国会委员会可向国会提交法案。“崔真理事件”中，受民众抵制网络暴力舆论的影响，韩国政府和国会决定执行《信息通信网法施行令修正案》。
途径二：人大代表/议员提案
我国《立法法》第十五条规定：一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案……
法律案进入全国人民代表大会会议议程（下文简称“会议议程”）后，需由各代表团、有关的专门委员、法律委员会进行审议，最终由法律委员会提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，表决通过后需由国家主席签署主席令予以公布。
相似地，在韩国，议员也可以动议法案。根据韩国《国会法》第79条，议员动议法案时，需10名以上议员赞成。当议员动议法案之后，需报告至全体会议，提交至相关委员会、法制司法委员会、全员委员会、全体会议进行审查。议长将国会中表决的法案移交政府后，总统需在15日内颁布该法案。为了呼吁禁止恶意留言，韩国9名议员发起了出台“雪莉法”的提案。
中山大学法学院刘诚副教授向谷河传媒记者介绍，中国人大代表提出法律案和韩国议员动议法案有共同之处，人大代表和韩国议员都是人民的代表，这两种渠道是民众表达诉求的过程。提案最终能否成为法律，需要经过程序，立法机构自身也有议程设置。
在表达民意、推动立法的过程中，这两种模式的实施也有一定局限性。在韩国，国会议员自律性受到制约、专业性不足等都会影响议员动议法案渠道的实施。在中国，人大代表向全国人大提出的法律案,是否列入会议议程,有三种处理程序。因此，有的提案可能进入会议议程，有的则被置于议程之外。
个案推动立法仍在路上
在韩国，民众或社会组织对于政府的施压不仅在舆论上，也通过社会运动或请愿行为。
“雪莉法”事件中，世界路文化艺术联合会、韩国演艺信息工会、韩国劳总等100多个团体，以及有过恶意留言经历的艺人同事等200多人，自发参与了恶意回帖防止法行动。青瓦台“国民请愿”网页上“要求出台‘雪莉法’”的请愿人数也已过万。
青瓦台“要求出台‘雪莉法’”的请愿网页 图源网络
发生在少数个体身上的悲剧事件，通过大众传媒进入到公众视野，对制度和法律的完善会起到积极推动作用。如2003年4月25日《南方都市报》报道《被收容者孙志刚之死》，引发广泛的社会舆论，对废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》起到重大推动。
无论是新闻报道，还是电影的上映，媒介将事件放置于公众讨论的领域中，将大众对当事人的关注转移到对我国法律体系的探讨，促使公众舆论的形成。
如今，民意的表达更多依托于社交媒体，聚集的观点和直观的数据无不反映出公众舆论的走向。在《我不是药神》案例中，#药品管理法大修#新浪微博话题有320.7万阅读量，#我不是药神原型#达到1亿阅读量和2.2万讨论量。
西南政法大学副教授蔡斐曾发文表示，近年来，媒体、网络等在立法进程中，发挥了至关重要的催生、动员、引导、论证和普法作用。一方面，媒体开始从以普及法律知识为核心的法制宣传期迈向以完善法律为核心的媒体介入期。另一方面，经由媒体与舆论，公众逐步通过行动或言论来影响立法者的选择，公众参与立法从文本不断走向实践。
卢梭说，“立法权是属于人民的，而且只能属于人民的。”在这一点上，呈现公众舆论的媒体，扮演了推进公众参与立法的重要角色，成为调和立法“剧场化”和“广场化”矛盾的中介平台。
中山大学法学院教授郭萍表示，媒体和舆论介入司法程序，其实是一把双刃剑。尤其是在刑事案件中，代理人或当事人会利用媒体报道大打亲情牌，试图通过舆论干扰民众对案件的判断，向法官判案施压，但是法官判案的根本原则应是以事实为依据，以法律为准绳。
实际上，并非所有个案都能启动舆论，进入立法程序。蔡斐副教授认为，这类事件应该符合国家或地方的立法需求，有相关专家群体进行深入讨论，并且与公共利益密切相关。
那么，当个案进入立法程序后，立法机构和政府为了回应社会舆论，对此类立法在程序执行和审议时间上是否具有优先性呢？刘诚副教授回应，这种情况一般是不会出现的，“政府具有独立的判断，不会那么容易受到民意的裹挟和利益集团的影响。”然而，有时民众会认为政府迟钝，对重要问题缺乏回应。
郭萍教授提出，此类立法是否具有优先性，需要考虑国家立法程序、立法资源，以及该提案是否涉及国家政治、经济、贸易等各方面的重大利益。“（立法机构或政府）不会仅仅因为媒体舆论的声音，就擅自决定其具有优先性。但是媒体的关注，会在一定程度上加快该立法的进程是可以预见的事情。”
立法机关和政府有关部门对典型性个案的积极回应在一定程度上推动着中国法治进步。郭教授表示，随着时代的发展，我国现行的法律条文存在着滞后现象，我们应该对它们进行修正。但国家修法、立法有严格的程序，有限的时间内一些民众认为的重要议题可能会被相对滞后的回应。当典型性事件发生之后，事件可能会推动立法机关对相关议题的修法、立法进程，这是一个积极的作用。
典型性个案是少数的，但其推动的法律和制度的完善却保障着大多数人的权益。不论是中国还是韩国，始终在法治建设的道路上行进着。
参考资料：
[1]蔡斐. 重视立法进程中的媒体作用[N]. 深圳特区报,2018-06-12(B11).
[2]郑继永,王星星.韩国国会的立法过程[J].当代韩国,2017(03):25-39.
[3]周旺生.论全国人大的立法运作制度[J].法治论丛,2003(03):31-35.
《中华人民共和国立法法》
注释：
“限制性本人确认制”原适用于日用户数量超过20万（网络媒体）和30万（门户网站、视频网站）的情况。按照施行令修正案，今后将把范围扩大至日用户数量超过10万的所有网站运营商。
“网络侮辱罪”的处罚程度比韩国《刑法》所设的侮辱罪提高了两倍以上，韩国现行侮辱罪可处以一年以下的有期徒刑或者200万韩元以下的罚款，量刑较轻。
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排版 | 潘雨
编辑 | 赵萱 黄晓韵
审核 | 刘颂杰
终审 | 黄毅
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