两会访谈 | 听游庆仲委员如何化解城市群交通规划问题

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编者按：李克强总理在今年《政府工作报告》中提出，要扎实推进新型城镇化，支持中小城市和特色小镇发展，发挥城市群辐射带动作用。要落实好总理的要求，从区域协同发展的视角来提高城市规划的前瞻性和协调性，尤其是研究解决城市群交通规划的问题就显得很迫切。“两会”期间，我们邀请了全国政协委员、江苏省交通运输厅厅长游庆仲和我们一起探讨城市群交通规划的问题。

游庆仲

全国政协委员、江苏省交通运输厅厅长

五年前，党的十八大报告中就提出：“科学规划城市群规模和布局”，这将城市群提升到重要战略高度。2016年，中央在《深入推进新型城镇化建设的若干意见》中明确提出了编制实施一批城市群发展规划，优化提升京津冀、长三角、珠三角三大城市群建设等具体要求。随着我国城镇化的发展，我国许多地区城市群也在逐步形成，我国东部地区进入了城市化快速发展新阶段，城市群已成为新型城镇化发展的主体形态。李克强总理在今年《政府工作报告》中提出，要扎实推进新型城镇化，支持中小城市和特色小镇发展，发挥城市群辐射带动作用。

游庆仲委员认为，要落实好总理的要求，城市规划方面有很多事要做，而从区域协同发展的视角来提高城市规划的前瞻性和协调性，尤其是研究解决城市群交通规划的问题就显得很迫切。

就城市群交通规划的问题，游庆仲委员从三个方面向记者详细阐述了自己的见解。

城市群发展要突出交通规划建设先行，引导城市功能疏解、空间布局优化

游庆仲委员告诉记者，城市群合理的空间布局是协调发展的前提，城市群内城市之间经济产业关联性强，城市群内的产业物流及客货运输联系十分密切，这个特点决定交通运输对城市群发展的基础性和引领性。他说，人口和功能的疏解是大城市发展的关键路径，中心城市功能疏解又与其他城市建设发展以及城市群内中小城市培育发展是互动的，在城镇化的快速发展阶段，交通先行发展显然是关键支撑。他指出，“交通网络是形成城市群发展模式的决定性因素，直接影响着城市群内居民的就业、宜居和生活质量，进而引导城市的功能分布和空间布局优化。”

区域经济产业的辐射带动需要一体化的交通体系提供支撑，“城市群交通规划应以构建快连快通的交通体系、实现城市群交通一体化、高速化、公交化为目标，使城市群形成一个高效的整体系统。”游庆仲委员说道。他认为只有这样才能真正发挥中心城市辐射作用，形成群的功能，以市场的方式带动周边中小城市发展。同时，他指出，推进城市群交通一体化规划建设，应着眼长远，适应未来城市群同城化和城际客运高速快达的需求特点，省域内城市群应以构建城市枢纽之间半小时通勤圈为目标，形成城市群之间快速高效互联互通交通网络，构建以高速铁路、城际铁路、高速公路为骨干的城市群内部交通网络，统筹规划建设。城市群发展进程中城市之间逐步建立很强的经济产业联系，交通需求以商务性为主，随着城市群的发展，就业、教育、医疗逐步同城化，与沿线中心城镇的居住、工作关系不断加强，以通勤为特征的交通出行也将不断加强。因此，“应该重点加强城市群城际铁路的规划建设，并尽快形成城际铁路网络，特别要重视城际铁路公交化运行，大幅降低城际间出行成本，切实起到引导中心城市功能疏解、人口空间分布优化、中小城市空间和土地得到高效合理利用，以市场化的机制有效带动沿线中小城镇发展。”他建议道。

当前，城市群地区高速铁路和城际铁路正在加快建设，这对我们提出来新的紧迫课题。游庆仲委员指出，城市群规划超越了原有的行政区划，涉及区域、城镇、城乡以及相应的多个领域、部门，是一个新课题，总体看，已经滞后了，他建议抓紧组织开展城市群综合交通专项规划编制，以利协调好城际铁路网等重大交通设施建设与城市发展的战略布局关系，引导城市与交通走廊、枢纽协调互动发展。其中，“客货枢纽规划建设对城市空间布局影响巨大，要作为城市群交通功能布局一体化的关键抓手，注重不同运输方式和城市内外交通之间的顺畅衔接、便捷换乘，切实提高运行效率。”他说。

提升交通运输规划理念，引导交通运输科学发展、与城市群协调发展

多年来，我国交通运输规划多以基础设施建设为目的，而运输、物流体系等功能方面的规划很少，没有形成以高效物流和运输服务战略为引领的交通规划体系，与经济社会和城市规划体系融合还很不够。围绕城市群发展新课题、新使命，交通运输规划理念要提升，方式要转变。针对这一点，游庆仲委员建议道，随着城市化的发展，城市群人口集聚度愈来愈高，必然成为交通运输服务的主战场，要将工作中心聚焦于城市、都市圈、城市群，同时，随着交通基础设施供给能力从基本适应向更高品质发展，交通运输功能性、结构性的矛盾更显突出。他着重强调，交通运输发展的着力点必须转向“运输服务”。

究竟怎么转，是我们必须思考的问题。游庆仲委员提出了四个转变，从网到面、从线到点详细剖析了转变方向。

一是从设施网络规划向运输物流系统规划转变。“下一阶段，要确立以现代综合运输系统的构建来引导综合交通网络的完善，把运输物流放在国家发展战略的顶层位置，制定我国中长期交通运输发展战略，确立运输强国战略目标，明确发展原则、价值取向以及关键指标，并配套相应的重大制度、政策安排。”他说道。城市群交通规划中既要强化铁路、民航、海运运输大通道，更要注重规划构建城市群枢纽体系，明确功能关系，强化城市群和区域多式联运发展，加强公路运输、内河水运与枢纽的衔接，完善集疏运体系，特别重视货运专用通道的规划建设，提高运输物流整体效率，减少货运对客运系统的干扰，整体提高运输系统的安全绿色水平。同时，他还特别强调要注重加强区域公路、水路运输一体化规划和政策创新，打破行政边界和运输市场壁垒。

二是从单方式（专项）规划向综合规划转变。他指出，城市群地区建设综合交通一体化，首先要编制综合交通运输规划。国家、各省区和城市群地区均应编制综合交通运输规划，统领各专项规划，从而处理好布局、结构等全局性关系，解决各专项规划各自配置空间资源、彼此不衔接不协调的矛盾。

三是从区域规划向城市规划转变。他分析说，新型城镇化快速推进和城市群为主体形态的发展变化，要求交通运输部门顺势而为，按照一城一交的大交通格局要求，主动介入城市和城市群交通运输规划的研究制定，与相关部委联合制定出台城市、城镇交通运输规划编制的流程、导则，构建稳定的规划协同工作机制，推动城市交通规划与区域交通规划、城乡交通规划与实施组织融合，加快形成城乡一体、区域一体的现代综合交通运输体系。

四是从交通布局规划向土地资源利用控详规划转变。从近年实践的情况看，交通运输规划与城乡规划、土地利用规划、产业规划等发展规划之间的协同还不够，重大交通基础设施用地尚不能在城乡规划、土地利用规划中得到可靠的、刚性的保障。游庆仲委员分析其中主要原因是，城市规划确定的交通骨架等专项规划，所有涉及重要空间的都深化到了控制性详细规划，但交通系统的规划大多是布局性规划。他说，“今后，交通规划也应进行控制性详细规划编制，要与城市群和城市规划融合，把交通基础设施所需土地资源统筹配置到位。省市县交通运输规划编制要精细化、落地化，并通过编制线位控制规划等方式和建立部门联动机制，落实国家部委提出运输通道的布局，把项目红线和所需资源在城市规划空间中“控制性”确定下来。”

加快推进城市群交通集约化发展

交通发展需要占用大量的土地和空间资源，伴随着人口城镇化，城市群地区国土空间城镇化快速推进，交通运输基础设施土地资源合理配置和节约集约利用是发展中必须重视并切实加以解决的问题。那么，如何就算节约集约使用土地了呢？游庆仲委员认为应该研究确定一个相对指标，使社会各界形成共识，能够客观理性地看待交通运输用地的集约程度和合理性。这个指标就是土地利用占比，国外用，国内城市道路规划建设也用，他认为今后交通建设也要用。比如，以这个指标来比较江苏与德国北威州的情况，江苏包括城市道路在内的交通基础设施土地利用占比低得多，还有较大的发展空间。

新型城镇化建设要求低碳绿色集约化发展，重视生态文明建设。城市群交通集约化发展有许多经验可以借鉴，比如加强集约化的公共客运建设。游庆仲委员说，通过发展大容量的城市公共交通系统，引导沿线土地开发向高密度、高强度、集约化方向发展，有效支撑高强度开发地区大规模的居民出行需求，减少以私家车为主的出行方式。他又列举了综合交通走廊的构建以及涉及跨区域的重大交通基础设施协同。“这些都有利于高效地利用土地资源。但，这些要求和方法都要在科学的规划、政策制度中安排落实。” 游庆仲委员说。

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