【招商宏观】《政府工作报告》八大要点——一图一观点（2022年第9期）

Original 轩言全球宏观轩言全球宏观 2022-12-04

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核心观点：

3月5日，国务院总理李克强作政府工作报告，我们重点关注其中的八个要点：

从长期视角来看，新冠疫情之前中国GDP增速是在5.5%至6.0%的水平，即便考虑新冠疫情对经济的长期影响，中国GDP增速也应该恢复至5.5%左右的水平。但由于今年起点较低，因此GDP增速需要实现逐季上行，且峰值要超过去年景气度最高的二季度，这就需要额外驱动力。

房地产市场可能扮演重要角色。目前，更多城市已经按照“因城施策”的调控方针，不同程度地放松了商品房交易的限购限贷措施，郑州成为今年全国第一个在限购限贷方面全面放松的城市，具有标杆性意义。同时，新筹建240万套保障性住房建设也有助于减缓房地产投资增速的降幅。

财政可用财力明显增加，支出强度有保障：1、虽然预算赤字率2.8%重回疫情前水平，但跨年度调节资金增至1.27万亿，相当于赤字率提高了1个百分点。2、一般预算财政支出同比增长8.4%，是自2016年以来预算支出最大增幅。3、专项债虽规模持平，但去年“后置”、今年“前置”，发行节奏变化为今年经济增速提供助力。4、中央转移支付比去年多增1.5万亿，更精准直达地方政府以及具体项目。

信贷政策出现了以下三个方面变化：一是信贷政策重点支持范围从中小微企业扩大到广大市场主体；二是不再对大型商业银行普惠小微贷款预设增长率；三是强调综合运用货币政策和宏观审慎双支柱，加强信贷投放力度。其中，不再对大型商业银行普惠小微贷款预设增长率尤其醒目。这能增强商业银行普惠金融贷款的可持续性，激发银行支持小微企业内生动力。

初级产品保供稳价：一方面，粮食能源安全是实现经济增长目标的基础。另一方面，要有序推进碳达峰碳中和工作。考虑到当前地缘政治冲突加剧、全球能源供应短缺价格高涨的现实情况，2022年政府工作将更侧重前者。

2022年居民消费价格涨幅目标设定为3%左右。在目前市场预计全年CPI为2.1%附近的情况下，这为促就就业和消费复苏留有空间。今年提升就业与消费的措施主要有四个方面：1.实现居民收入增长与经济增长基本同步。2. 对不裁员少裁员的企业，继续实施失业保险稳岗返还政策，提高中小微企业返还比例。3. 超过1000万高校毕业生就业：发展现代职业教育，培育针对制造业升级实际需要的高级职业人才，通过信贷和税收等政策来鼓励创业和带动就业。4. 推动线上线下消费融合，支持新能源汽车消费、绿色智能家电下乡，试点消费券和消费补贴。

发挥RCEP优势将是2022年外资外贸最大支撑。数据显示，我国对RCEP成员国出口占比已从2007年的22%增至2021年27%左右，从RCEP进口占比稳定在40%左右。

外部环境更趋复杂严峻和不确定：当前美债收益率大幅波动反映俄乌冲突的前景仍不明朗。美元指数冲高则反映俄乌冲突升级会加剧欧美经济分化。

风险提示：地缘政治、能源短缺

一图一观点

一、长周期视角下的GDP增速目标

今年国内生产总值增长目标是5.5%左右，这一设定主要考虑稳就业保民生防风险的需要，并同近两年平均经济增速以及“十四五”规划目标要求相衔接。这是高基数上的中高速增长，体现了主动作为，需要付出艰苦努力才能实现。

从长期视角来看，新冠疫情发生之前中国GDP增速是在5.5%至6.0%的水平，即便考虑新冠疫情对经济的长期影响，中国GDP增速也应该恢复至5.5%左右水平。2021年三季度4.9%的GDP增速对应的是制造业PMI进入收缩区间，各项经济指标全面加速下行，并不是一种合理的状态。2021年四季度，在信贷政策局部调整，能源保供稳价取得初步成效之后GDP两年同比增速回升至5.2%，这是2022年GDP增速目标的出发点。

从趋势来看，今年GDP增速会实现逐季上行，且峰值要超过去年景气度最高的二季度。从高频数据来看，一季度GDP增速仍有较大压力，预计同比增长4.2%，高于去年四季度的4.0%。随着稳增长措施逐步落地，预计会呈现逐季上行趋势。但要实现全年5.5%左右的目标，需要今年峰值超过去年两年同比增速最高的二季度。

二、房地产市场可能扮演更重要的角色

根据2022年《政府工作报告》，预算赤字率下调至2.8%显示资金问题仍然是制约今年基建投资反弹的关键。那么，今年经济增长目标5.5%左右可能需要额外的支撑才能完成。从今年以来的政策来看，房地产市场可能扮演重要角色。

第一，更多城市按照“因城施策”的调控方针，不同程度地放松了商品房交易的限购限贷措施，以满足合理住房需求。郑州成为今年全国第一个在限购限贷方面全面放松的城市是“因城施策”具有标杆性意义的调整。这些措施，一则有助于恢复正常的商品房交易，改善开发商现金流以及稳定房地产相关服务业就业；二则有助于促进家电、家具、建材等耐用品消费。既能防风险，又能稳就业，还能促进消费。

第二，保障性住房建设有助于减缓房地产投资增速的下降斜率。2022年全国保障性租赁住房建设的范围和总量明显扩大。根据住房和城乡建设部消息，“十四五”期间40个重点城市初步计划新增保障性租赁住房650万套。2021年40个城市已新筹集保障性租赁住房94.2万套，占“十四五”期间计划的14.5%。2022年将新筹建240万套，约占“十四五”期间37%。根据我们的测算，这部分新筹建的保障性住房有望拉动全年房地产投资1.94个百分点左右。

总之，基于稳增长、保就业以及防风险等诉求，2022年房地产市场政策都不能再重复去年过严的收缩，在房住不炒的前提下，房地产政策进一步纠偏有望提升房地产市场的稳增长作用。可观察的指标是集中供地的拍卖情况，包括成交情况、成交金额以及参与竞标的市场主体情况。

表1：2022年以来个人按揭贷款、供给紧贷款出现放松的城市

三、5.5%增速目标的财政资金来源

根据2022年《政府工作报告》，2022年GDP增速目标5.5%左右，财政赤字率2.8%，下调0.4个百分点，资金规模减少2000亿元左右，新增政府专项债3.65万亿元，和去年持平。今年财政资金来源如何支持全年GDP5.5%的增速呢？

1、赤字率2.8%重回疫情前水平，但跨年度调节资金增至1.27万亿。根据财政部长刘昆答记者问，2022年赤字率按2.8%左右安排，比去年预算下降0.4个百分点，资金规模减少2000亿元。但通过跨年度调节，仅中央本级财政调度一般预算的资金就达1.267万亿元，是去年的6.6倍。这个资金量就相当于提高赤字率1个百分点，整体看财政支出强度是有保障的。

2、一般预算财政支出同比增长8.4%是自2016年以来预算支出最大增幅。2022年全年一般预算支出26.7万亿，较去年24.6万亿增加2.1万亿，同比增长8.4%。财政可用财力明显增加。同比8.4%也是自2016年以来预算支出最大增幅。

3、专项债虽规模持平，但去年“后置”、今年“前置”的发行节奏为今年经济增速提供助力。2022年新增专项债额度3.65万亿，虽然从新增债券规模来看与去年持平。但去年受财政后置影响，专项债发行节奏明显置后。2021年10月起专项债发行提速，四季度新增专项债近1.6万亿，这部分专项债将在今年上半年形成实物工作量，增加对于今年经济助力。同时，今年的专项债发行节奏提前，一季度提前下达1.46万亿额度，较去年大幅提前。

4、中央转移支付较去年多增1.5万亿。2022年，预计中央转移支付将达到9.8万亿，比2021年增加了近1.5万亿，同比增加18%，这是自2012年以来的最高增幅。根据财政部官网，中央对地方转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付。两者都使得中央财政资金更能精准到达地方政府以及地方具体项目，近1.5万亿转移支付的增加将会提高经济增长效能。

四、金融政策：淡化银行普惠小微贷款增长率指标

2022年《政府工作报告》中的信贷政策出现了以下三个方面变化：一是信贷政策重点支持范围从中小微企业扩大到广大市场主体；二是不再对大型商业银行普惠小微贷款预设增长率；三是强调综合运用货币政策和宏观审慎双支柱，加强信贷投放力度。

其中，不再对大型商业银行普惠小微贷款预设增长率尤其醒目。过去两年，政府工作报告要求大型商业银行普惠小微贷款的增长率分别为40%与30%，实际完成54.8%与41.4%，超额完成任务。2021年，国有商业银行的普惠贷款占比平均7.7%，高于大型股份制银行0.4个百分点。但与此同时，由于普惠贷款利率低于新发放贷款的整体定价，大型银行面临收益与风险相匹配的问题。此次“两会”报告淡化了对大型商业银行普惠小微贷款增长率的要求，意味着政策导向开始从“量”到“质”转变。通过增强商业银行普惠金融贷款的可持续性，着力激发银行支持小微企业的内生动力，这是破除运动式政策帮扶，实现金融支持小微企业的根本之道。

五、能源粮食安全与碳达峰碳中和的协调推进

在2022年《政府工作报告》中，初级产品领域涉及到粮食能源安全、碳达峰碳中和两个方面。考虑到当前地缘政治冲突加剧、能源供应短缺价格高涨的现实情况，初级产品领域的工作重心更侧重前者。

一方面，粮食能源安全是宏观经济稳定的基础。为实现“着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间”的任务，就需要确保粮食能源安全：“保障粮食等重要农产品供应，保障民生和企业正常生产经营用电。实施全面节约战略。增强国内资源生产保障能力，加快油气、矿产等资源勘探开发，完善国家战略物资储备制度，保障初级产品供给。保持物价水平基本稳定。”

另一方面，要有序推进碳达峰碳中和工作。推动能源革命，确保能源供应，立足资源禀赋，坚持先立后破、通盘谋划，推进能源低碳转型。加强煤炭清洁高效利用，有序减量替代，推动煤电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造。推进大型风光电基地及其配套调节性电源规划建设，提升电网对可再生能源发电的消纳能力。推进绿色低碳技术研发和推广应用，建设绿色制造和服务体系，推进钢铁、有色、石化、化工、建材等行业节能降碳。坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目发展。推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，完善减污降碳激励约束政策，加快形成绿色生产生活方式。

六、以通胀换就业和消费，政策留有空间

2022年《政府工作报告》要求居民消费价格涨幅3%左右，在目前市场预计全年CPI波动中枢2.1%附近的情况下，这为政策支持就业和消费复苏留有一定的空间。回顾2021年，消费低迷是下半年GDP增速明显承压的重要因素。其中，作为城镇消费的重点群体，16-24岁人口失业率峰值高达16.2%，之后虽然有所回落，但目前仍在14.3%附近的较高水平。为进一步提升就业与消费，今年可能会实施以下几个方面目标和措施：

1. 要多渠道促进居民增速，完善收入分配制度，实现居民收入增长与经济增长基本同步。

2. 对不裁员少裁员的企业，继续实施失业保险稳岗返还政策，明显提高中小微企业返还比例。亦即对于上年度裁员率不高于上年度全国城镇调查失业率控制目标（5.6%）的参保企业，中小微企业最高可按使用保险费用的60%返还。

3. 今年高校毕业生超过1000万人，要加强就业创业政策支持。这一方面从教育的结构性转型出发，根据中办、国办印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》和教育部发布的《关于做好本科层次职业学校学士学位授权与授予工作的意见》等文件，培育针对制造业升级实际需要的高级职业人才；另一方面，根据《关于深入实施创业带动就业示范行为促进高校毕业生创业就业的通知》，通过信贷和税收等政策来鼓励创业和带动就业。

4. 推动线上线下消费融合，继续支持新能源汽车消费、绿色智能家电下乡。3月初，湖北、云南等省市已率先开展消费券和消费补贴活动，其中湖北的“2022年（春季）消费促进月”将发放总额1000万元消费补贴；云南亦出台了针对住宿餐饮的“彩云昆明消费券”，针对新能源汽车的“彩云购车补”和针对家电的““三月彩云惠民补贴消费月”活动。

七、外贸外资平稳发展的两个重点

2022年《政府工作报告》提出，外贸领域的重点任务是“扩大高水平对外开放、推动外贸外资平稳发展”。2022年外贸面临的外部环境更为严峻，不确定、不稳定的因素增加，重点任务可主要分为四部分，一是多举措稳外贸，包括加快发展外贸新业态、创新发展服务贸易、数字贸易等；二是积极利用外资，支持和鼓励外资到中西部投资，扎实推进自贸区建设等；三是高质量建设一带一路，推进西部陆海新通道建设，有效防范海外风险；四是深化双多边经贸合作，发挥RCEP优势，扩大贸易和投资，推动更多高标准自贸协定。其中，外贸新业态和多边经贸合作应重点关注。

外贸新业态主要是包括跨境电商、海外仓、外贸综合服务企业等，其中跨境电商发展迅速。近期，我国先后出台了《关于进一步做好稳外贸稳外资工作的意见》、《关于做好跨周期调节进一步稳外贸的意见》等以稳外贸主体、稳外贸供应链畅通等为重点的系列文件，大力支持和鼓励跨境电商平台、跨境物流和海外仓建设等贸易新业态发展等。2021年下半年，跨境电商B2B出口监管试点在全国海关正式复制推广，配套政策不断完善。海关数据显示，2021年我国跨境电商进出口1.98万亿元，增长15%；出口1.44万亿元，增长24.5%，B2B简化申报商品同增长265%。

多边贸易经贸合作方面，除了马来西亚、印度尼西亚、菲律宾和缅甸，已经有10多个RCEP成员国自贸协议生效。《数字经济伙伴关系协定（DEPA）》或将成为下一个重磅自贸协定。数据显示，我国对RCEP成员国出口占比有稳步上行趋势，从2007年的22%增至2021年27%左右，从RCEP进口占比维持40%左右。

八、外部环境更趋复杂严峻和不确定

美债收益率反映俄乌冲突的前景仍不明朗。当前10Y美债收益率下降后在1.8%上下大幅震荡，反映出俄乌爆发战争的冲击以及当前面临的巨大不确定性。不确定性的来源有二，一是俄乌冲突的进一步发展以及演变至何等程度，二是欧美对俄罗斯的制裁最终会对俄乃至全球化产生多大影响。短期全球增长前景存在较大不确定性。

美元指数冲高则反映出俄乌冲突升级加剧了欧美分化。美元指数冲高至98.5，主要受到欧元、英镑等欧洲货币贬值的推动，欧洲股汇表现均反映出受地理区位和经贸联系紧密等因素影响，欧洲经济预期受到俄乌冲突更大的冲击，而美国所受影响更为间接；而另一方面，油价快速上涨给美国通胀问题雪上加霜，因而美联储主席鲍威尔对俄乌问题的评估是存在极大不确定性，而当下的政策重心仍然是抑制通胀，美联储货币政策仍将收紧。

一图一观点系列：

2022年第8期：两会前瞻

2022年第7期：美国从“过热”到“滞胀”

2022年第6期：情人节会议与预期分歧

2022年第5期：春节新变化与节后关注点

2022年第4期：美股调整的原因与影响

2022年第3期：美联储向左、美元向右

2022年第2期：能源供给侧冲击源源不断

2022年第1期：谁是春季躁动的援兵

2021年第49期：稳增长手段生变？

2021年第48期：货币政策能否外紧内松？

2021年第47期：哪个行业有望最先受益于适度超前投资？