为什么要实现低成本的城镇化？| 城市百问

本文转载自财经杂志（i-caijing）。

前言

目前，中国城镇化已进入高速增长期，我国规模城市总数达到世界首位，城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时，当前城市发展中面临的问题却愈发突出，宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加，金融风险压力巨大，城市转型面临着严峻的挑战。

因此，在当前形势下，应当如何认识城市的发展规律？如何做好对城市居民的公共服务？如何提高城市资源的利用效率？如何增加就业和进行产业的空间布局？如何避免更严重的危机和风险的发生？这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上，结合中国城镇化的实际情况，寻找出解决的方法和答案。

于此背景之下，中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目，利用我中心优质学术研究力量，试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题，并将就城市发生的社会热点问题，提出我们的分析方法，供读者参考。

希望所有对此感兴趣的读者在本栏目下留言，提出有关城市的各类问题，以便我们及时解答交流。

                                                                                           编者

总第三十五期

本期作者：

李铁 中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

最近舆论的热点是中美贸易关系的变化，大家担心会影响到未来中国的经济增长，担心我们是否有能力抵抗住这次来势汹汹的国际风险。我记得，上个世纪九十年代著名的诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾经说过，二十一世纪影响世界的两件大事，是美国的高科技和中国的城市化。话说的很明白，美国未来需要通过高科技继续占据发展优势地位，而中国的城市化将为美国的高科技提供充足的市场。到今天为止，我们仍然看到了这两个优势的存在，但是美国的高科技已经遇到了严峻挑战，挑战的对手来自于中国。而中国已经在完成人类历史上最大规模的城镇化，下一步还将涉及数亿人口的城镇化进程。也就是说中国城镇化的市场还在，还会释放出巨大的需求，这还是在斯蒂格利茨的预料之中，只是现在遇到了现实的坎，中国的城镇化目标是否还会按照预期逐步实现?

近几十年中国城镇化高速发展，结果是城市越发展，提出的目标和口号越高，对农业转移人口的排斥性越强，城市门槛抬高了，提升城镇化质量的难度大幅度提升。原因在于中央政府和地方政府在城镇化的推进中出现了较大的理解差异。

中央政府关于推进城镇化的态度非常明确，就是要解决农村人口向城市逐步转移的问题，通过城镇化率的提高，带动农村经济发展，增强城镇经济的活力，拉动内需增长，逐步通过城镇化实现最终的现代化。而地方政府更多的把目标对准城市建设和招商引资，重点是提高GDP增速，增加财政收入能力，改善城市基础设施建设落后的面貌，实现城市大变样，体现地方政府官员的工作政绩。

按照中央政府的要求，实现农业转移人口市民化，要清楚地认识到，解决数亿农村人口的进城问题不是锦上添花，而是雪中送炭。是要从解决稳定就业问题入手，逐步转化为定居，从就业城镇化过渡到生活和定居以及享受城市各项公共服务的全面城镇化。但是，要适应如此众多的进城农民，他们绝大部分只是初中教育水平，平均月收入也就是几千左右，没有受过城市文明的熏陶，生活习惯与农村有着千丝万缕的联系。他们的城镇化进程要逐步地、缓慢地完成，不能一蹴而就，更不能在各方面提出过高的要求。他们的收入水平无法和城市中等以上收入人口相比拟，所享受的基础设施水平和公共服务也不能按发达地区城市制定的各类标准来配置，他们的子女教育需要是他们现有的收入能力能承担。他们进城后居住的社区环境和住房条件不可能一步过渡到城市中档以上小区的水平。绝大部分农民工所居住的出租屋月租金也就是几百元，最高不超过千元。根据这种实际情况，推进城镇化，让数亿计的农民从农村进入城市，需要在尊重现实国情的基础上，创造更符合他们就业和生存状况的城镇发展空间。

对于地方城市政府来说，过去几十年的城镇化过程中，在向发达国家看齐和赶超的心理驱使下，建设了无数个几乎在面貌上可以和发达国家城市相媲美的不同规模的城市。支持地方政府把城市建设作为执政目标首位的主要原因是现行的土地管理制度，降低了土地征用成本，土地征用的收益支出不受约束，导致可以有持续的短期资金支持城市基础设施建设。由于户籍管理制度改革没有及时跟进，大量资金投入到城市建设中，也等于相应增加了城市居民的福利供给。当城市的面貌发生变化，公共服务供给水平大幅度提高，城市政府官员对城市的形象要求越来越高，城市包容性也就越来越差，因此与大量农村人口进城的城镇化要求和远期目标则是相距越来越远。从现实看，几十年地方城市政府一任接一任的城市建设方式和对城市面貌的重视，已经成为城市管理的重要传统。这种传统发展方式的沿袭，实际上已经造成了城市空间很难容纳如此巨量的农业转移人口。高楼大厦、广场、生态公园以及宽敞的街道、房地产大院等，如何让农民工寻找生存和居住的空间。即使是在城中村租住农民的住宅，农民工子女就读简陋的民办学校等，也经常会面临着各种城市政策的清理。在外来人口数量多、占比高的超大城市，这种现象尤为突出。

如何确保中央政府提出的目标和地方城市政府具体的城市发展路径逐步同步？实际上我们面临的问题，既有利益结构的调整，也有发展观念的转变，更有对国情和对未来发展趋势的清醒认识。首先要搞清楚，我们面临的城镇化目标到底是什么？归根结底就是转移农村人口，解决农村长期发展面临的人多地少的矛盾。激发城市增长的活力，启动消费市场和投资市场，带动内需的增长。在当前国际关系错综复杂，中美贸易谈判的关键时期，推进城镇化，拉动内需的作用尤为重要。其次要知道，当前2.8亿城市存量农业转移人口和未来可增长的2亿多新增城镇化人口，他们的就业状况、收入水平和受教育水准等，与我们现在的城市发展的实际要求还有较大的差距，如何发挥城市的优势解决他们的就业问题和居住问题以及各项公共服务问题，要切合他们的实际，要给予他们与收入和生活状况相对契合的城镇发展空间，而不是按照城市户籍居民的要求，通过高大上的建设标准，把他们排斥在城市外。再次，要创造和规划出他们的生活和就业空间，加大投入力度，解决他们在城镇的生活问题，使他们的根逐步落在城市，从农村彻底转移出来，而不是按照户籍标准继续补贴农村。还有，要发挥中小城市特别是小城镇的作用，降低他们的生活成本和就业成本，通过不同规模和不同发展水平的城市群，来适应人口结构的变化及城市空间结构的调整。最终，要通过强有力的户籍管理制度改革和农业转移人口市民化过程，完成他们在城镇的落户定居。

从当前的经济形势看，解决城镇化的增长问题，重点是要降低重点城市的发展标准，不要盲目地把城市发展的口号和要求提得过于高大上，过于理想化。已经发展得很好的城市，需要有提高和完善的空间。还要充分发挥一些中小城市和小城镇的作用，为进城农民就业和落户定居创造条件。解决就业问题，从城市发展规律看，还是应该在都市圈、特大和超大城市，因为这里人口密度高，服务业有强大的规模效益，可以有更多的服务业需求。外来人口比重越大，服务业可衍生的新增就业岗位就越多。既然人口是向都市圈和城市群地区集中，既然优质要素和资源也更多地集中在这些地区，那么这些地方也就会有更多的就业机会，这也是城市发展的客观规律。尊重这个规律，强调未来的城市增加就业容纳能力，就要调整我们的政策，力争在城市群和都市圈创造最多的就业岗位。

如果我们在增加城市包容性的基础上，从增加就业岗位的现实紧迫目标出发，我们是否可以对城市的形象和面貌的要求更为朴实一些？是否可以不要那么急功近利地对城市治理过于苛求？城市管理对小摊小贩的集中整治，是不是可以从引导和服务出发？城市街道和门面的治理，是不是可以提倡多元化？对于一些为了增加经营面积，在街区道路两旁改造形成的历史性违建，如果它们方便了社区群众的生活，那么能不能以通融、疏导的方式解决？对于城中村的改造，是不是可以从增加当地居民收入和降低租赁者成本的角度，给予一定的缓冲时间？涉及的问题太多，关键是我们的政策制定者和执行者，是不是站在以人民为本和以发展为本的角度去考虑问题？我们的城市管理者能否放下精英的架子，深入社区和基层，深入到外来人口集中居住的地方，倾听他们的意见和呼声？

中国的城镇化还有较长一段时间的红利期，毕竟数亿人口有着在城镇安家落户和逐步改善其在城镇生活、享受公共服务的长久预期。特别是在我们应对外部挑战的时候，我们更要考虑到增长中的最大变量和潜在内需，来自于农业转移人口所释放的潜能和活力，而正是由于城镇化市场之巨大，才有可能把外部的危机转化为内部的机遇。前提是，我们要明白，两三亿人的高水平发展并不代表中国未来的发展预期。而是所有城镇居民和新增大量农业转移人口的同步发展，才是我们抗御外部风险的最大机遇。因此，降低城镇化成本，增加城市包容性，释放都市圈、特大城市和超大城市的服务业就业潜力，发挥中小城市和小城镇接纳农业转移人口的作用等，都是我们未来可以下的一盘大棋。有了这盘大棋的存在，我们才可以在中美贸易战中增加无穷的自信。

往期回顾：

2019(第五届)中国智慧城市博览会将于6月14日至16日在北京展览馆盛大启幕。本届智博会以“共建绿色和智慧的未来城市”为主题，展览面积23000平米。参会参展报名请识别下方二维码关注智博会官方小程序“智慧城市云会”。

本文来源：城市中国网

注：本公众号转载文章仅用于分享，不用于任何商业用途。如涉及版权问题，敬请后台联络授权或议定合作，我们会按照版权法规定第一时间为您妥善处理。

————————————

微信编辑：一米阳光