准确把握城市人口变化趋势，积极应对城市人口收缩 | 城市百问
前言
目前，中国城镇化已进入高速增长期，我国规模城市总数达到世界首位，城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时，当前城市发展中面临的问题却愈发突出，宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加，金融风险压力巨大，城市转型面临着严峻的挑战。
因此，在当前形势下，应当如何认识城市的发展规律？如何做好对城市居民的公共服务？如何提高城市资源的利用效率？如何增加就业和进行产业的空间布局？如何避免更严重的危机和风险的发生？这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上，结合中国城镇化的实际情况，寻找出解决的方法和答案。
于此背景之下，中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目，利用我中心优质学术研究力量，试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题，并将就城市发生的社会热点问题，提出我们的分析方法，供读者参考。
希望所有对此感兴趣的读者在本栏目下留言，提出有关城市的各类问题，以便我们及时解答交流。
编者
总第三十六期
本期作者：
范毅 中国城市和小城镇改革发展中心研究员
收缩城市概念是来自于欧美国家的城市研究，是以城市居住人口是否减少作为评价标准，居住人口减少的城市称之为收缩城市。最近有文章指出我国有五分之二的城市人口在流失，引起了广泛关注。是否有大量城市因人口流失而收缩？城市人口收缩的负面影响有哪些？如何看待城市收缩，是需要弄清楚的重要问题。
一、不能以城市辖区人口代替城区人口
世界上绝大多数国家和地区的城市的管辖范围基本是城市主城区，不包含周边的其他城市和区域，也不包括周边的农村。我国的城市是行政区，其管辖的范围既包括城市的主城区，也包括下辖的其他城市和建制镇，还包括农村区域。通常我们在说一个城市的人口规模时可以有两种理解，一是行政辖区内的所有人口，二是指城市的城区人口。一般来说，城市主城区人口的增减才真正反映城市发展变化的情况，因此城区人口增减应该是衡量城市是否收缩的评价指标。
然而在一些关于我国城市人口收缩的文章中，将城市的辖区人口作为城市是否收缩的依据。因为在城市辖区人口中既包括了下辖的城市和建制镇，也包括了大量农村人口，所以辖区人口的增减并不能反映出城市经济发展的真实状况。以重庆市为例，2017年重庆外出人口总量高达482.3万人，是人口净流出地区。如果我们没有搞清楚中国城市是个行政区的涵义，我们很可能会得出重庆市属于收缩型城市。实际上，重庆市管辖的区域是8.24万平方公里，下辖26个区、8个县和4个自治县，其中农村人口占35.9%。净流出的人口是属于重庆市管辖区域的人口，绝大部分也是行政区范围内农村的人口。从这个意义上看，我们不能得出重庆市出现了城市收缩，事实上重庆市主城区的人口总量也在快速增长。
上世纪八十年代以来，我国区域间的人口流动已经是经济发展中的正常现象，主要表现在农村人口大规模地从中西部地区向沿海经济发达地区或者是本省的省会城市和大城市流动。从上世纪九十年代中期至今，平均每年中西部流出人口达到1000多万，到2017年我国流动人口规模已达2.44亿，占人口总量的17.55%。
这些人口流动数据，统计上是由各行政区通过抽样调查或普查得出的结果，而且这些行政区域大部分都已实现县改市或地改市，所以我们看到的结果则是某某市的人口流出状况。如果不了解中国城市管理的特点，主观上就容易从这些统计指标中得出一个结论，就是这些地区的城市在收缩，结果是有较大的偏差。事实上，在全国2236个县市（设区的市为市辖区的城镇人口加总，剔除区划变动的县市）中，五普六普期间城镇人口出现减少的县市有152个，仅占6.8%。
二、不能以城市局部区域代替城市整体
也有从乡镇街道尺度研究人口流失问题的报告，提出有上万个乡镇街道人口在流失。如果我们将尺度从城市整体缩小到城市的组成单元，以街道为单位分析常住人口变化，结果就会出现较大的改变。为了分析方便，我们选择人口快速增长的北京、上海和广州作为样本进行研究，北上广是新世纪以来我国人口增长最快的几个城市，但是如果我们以街道尺度考察人口变动时会发现，北上广中心城区一些街道的常住人口也出现下降，其中上海中心城区的街道超过一半在五普六普期间出现人口下降，北京和广州也分别达到30.5%和27.6%，有些街道甚至已经减少了接近一半的常住人口。
“五普”“六普”期间北上广中心城区人口减少街道的基本情况
城市 | 中心城区街道数量 | 人口减少街道数量 | 人口减少比重分布 | |||
40%以上 | 20-40% | 20-10% | 10%以下 | |||
北京 | 95 | 29 | 3 | 5 | 6 | 15 |
上海 | 61 | 37 | 2 | 11 | 9 | 15 |
广州 | 76 | 21 | 0 | 4 | 6 | 11 |
数据来源：根据五普、六普数据计算整理。
显而易见，城市城区局部区域出现人口减少也不能完全说明城市发展活力下降，城市吸引力降低，城市处于收缩状态。
城区局部区域人口收缩去哪里了？基本上是去了城市扩展区或者新区，空间上仍然是一个城市的主体，并没有与这个城市完全分离。究其原因，也在于老城区功能的不足，城市宜居性相对新城新区要差一些，由此带来部分老城区人口迁往城市新区。因此城区局部街道人口的减少，可能有多种原因，例如到城市新区去买房子了，或者是城市的主城区改造或增加生态的公园等等，或者是路网面积扩张等，如果人没有离开这个城市，我们就不能得出城市收缩的结论。
从旧城区到新城区的流动也是符合发展规律的，中心城区的空心化在城市化发展到一定阶段会存在。而且由于空心会降低拆迁成本，可以通过城市更新会实现旧城区的再度繁荣。如果人不搬走，谁也拆不起。一旦搬走了，土地和房产的价格下跌为城市的再度繁荣降低了成本，提供了开发契机，这就是城市的发展规律。
三、城区局部区域人口减少的隐忧
实际上，中西部地区大量中小城市的收缩与我国金字塔型的等级化城镇化管理体制是有直接关系的。中小城市的发展权受到严重遏制，近几年一些省会城市的做法与中小城市的收缩有直接关系。大量的行政资源投入到省会城市，调研发现有些省会城市用了接近全省一半的土地指标，行政资源的集中使用，带来大量市场资源要素流入到省会城市。教育、医疗等优质公共资源空间分配严重不平衡，中小城市在获取影响产业发展方面的资源要素配置远少于省会城市，为了更好的公共服务、更多的发展机会和更大的发展空间，人口必然会从中小城市流向省会等中心城市，最典型的表现就是全省各地的人口都到省会城市买房子，中小城市收缩就是必然的。
从发达国家城市发展走过的路来看，城市中心区人口减少继而带来老城衰落，成为城市发展中的疤痕，旧城复兴成为很多发达国家城市发展中的共同难题。比如，美国在20世纪50年代前后，城市化水平在60%左右时，出现大量人口搬离城市中心区，带来城市中心区的衰落，成为“城市病”的突出表现，城市中心区的复兴在很长一段时期内是美国各类城市所面临的共同难题。
进入新世纪以来，我国城镇人口的增长规模在世界历史上是绝无仅有的，农村进城人口规模的快速增长掩盖了城区局部区域人口衰减的现象，中心城区衰落问题并未凸显。未来随着城市化发展的不断成熟，农村进城人口总量将会不断减少，城区局部区域的人口流失不可能继续依靠农村人口进城来弥补，会有更多城市城区的局部区域出现人口减少。这种衰落状况也会向周边蔓延，老城的衰落与蔓延极有可能成为我国“城市病”的新表现。对一些中小城市来说，如果不去改变房地产依赖的城市发展路径，不去改变同质化的建设模式，极有可能面临老城衰落和新城鬼城同时存在的现象。
四、积极应对城市人口的收缩
不能简单地因为一时人口减少就得出城市收缩的结论，即使是由于产业衰退带来的城市收缩，也要区分具体情况。如山东枣庄、吉林辽源等资源型城市，受资源枯竭影响，出现了城区吸纳人口数量减少，。而同处东北的黑龙江齐齐哈尔市、吉林省吉林市等老工业基地城市，在产业结构调整过程中传统产业衰退，新兴产业短期内难以填补缺口，也会造成城市吸纳产业和人口的能力下降。由于产业转型和资源枯竭导致的城市收缩是正常现象，需要通过政策引导产业的更新和创建未来的城市发展机会。城市收缩是一个前瞻性问题，要正确评价，现在不应该夸大，也不应该回避，而是要积极应对，未雨绸缪，做好谋划策划，按照收缩原因，精准施策。
一是通过放慢城市扩张速度提高空间发展质量。要改变大尺度、快节奏的新城建设模式，老城也要避免大拆大建式改造，降低空间尺度，放慢开发节奏，走“小而美”“精而特”的发展路径。通过做小空间尺度达到更加贴近百姓和企业实际需求的效果，供给便于生产、生活和创新的多元化城市空间，减少空间的分割和功能的单一，增强城市空间相互间的连接性，提高城市空间的利用效率。
二是调整按照行政等级配置资源的做法。对吸纳人口较多、经济总量较大的县城和小城镇，要逐步赋予其与管辖人口规模和经济总量相适应的经济社会管理权限。在年度土地利用计划安排等方面要和经济规模和人口规模相匹配，支持中小城市发展。政府公共服务资源配置要与行政级别相脱钩，下放学校、医院、养老机构等公共服务机构设立的审批权，放宽准入门槛。
三是增强城市的便利性。城市要为生活在其中的人口提供便利的生活条件，要从城市居民的基本生活需求出发，对城市中的各项资源进行配置，减少居民通勤和消费半径，创造便于人口交流的空间条件，打造便利生活、富有特色的街区。要重视新技术手段的应用，使城市更智慧、更精细、更人性，实现百姓生活更便利、更幸福。
四是让多元主体参与城市发展。要减少政府大包大揽的行为，为多元市场主体参与城市建设运营提供机会，成为城市建设和发展的运营机构，让专业的人干专业的事。要创新融资方式，探索产业基金、股权众筹、PPP等融资方式参与城市发展的渠道，加大社会资本引入力度，以市场化机制推动城市建设。
五是积极推进旧城更新改造。要从提高旧城居民生活的舒适度出发，不断完善旧城养老、健康、教育等需求的基本功能，重视城市历史文化保护，留住城市记忆，增强城市对居民的亲和力，让居民对城市有更强的归属感。在旧城更新改造中要采取微改造模式，降低改造和管理的尺度，要倡导精细化管理，像绣花一样去管理和更新城市。
往期回顾：
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本文来源：城市中国网
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